Geniş Anlamda Kamu Görevlisi Kavramı

Geniş anlamda kamu görevlisi, hukukî durumlarına ve yaptıkları görevin niteliğine bakılmaksızın kamu kesiminde ve devletin tüm organlarında görev yapan

13 Yüksek seçim Kurulu, belediyede sözleşmeli olarak çalışan kişinin belediye başkanlığı seçimlerinde aday olabilmesi için görevinden ayrılması gerektiği sonucuna varmıştır.

Gözübüyük ve Tan, s. 800. Konuyla ilgili Yüksek Seçim Kurulu’nun 1.4.1984 tarih ve 286 numaralı kararı için ayrıca bkz. RG. 14.4.1984, S. 18372.

14 A. Alper Durmuş, Açıklamalı, İçtihatlı, Notlu Memur Disiplin Hukuku, 4. Baskı, Adalet Yayınevi, Ankara, 2008, s. 49. Konuyla ilgili ayrıca bkz. Osman Meriç, “Kamu Görevlileri Kavramının Seçim Hukukundaki Kapsamı ve Anlamı ile Belediye Başkanlarının İlişkisi”, Amme İdaresi Dergisi, c. 24, S. 3, 1991, s. 189-196.

15 Kamu görevlileri ile ilgili açıklama ve tanımların yapıldığı Yüksek Mahkeme kararları çalışmanın takip eden kısmında ayrıca incelenecektir.

16 Devlet Memurları Elkitabı, TODAİE Yayınları No: 219, Ankara, 1987, s. 54.

17 Doktrinde kamu görevlisi hakkında bkz. Akyılmaz, Sezginer, Kaya, s. 645-650; Atay, s. 847-853; Çağlayan, 2017, s. 497-503; Derdiman, s. 369-377; Giritli v.d., s. 658-676; Gözübüyük ve Tan, s. 795-804; Günday, s. 579-586; Sancakdar, s. 371-378; Yayla, s. 271-276; Zabunoğlu, s.

617-629.

18 Danıştay’a göre: “1136 sayılı Avukatlık Yasasının 1.maddesinde Avukatlık, kamu hizmeti ve serbest bir meslektir şeklinde tanımlanmıştır. Anılan yasa kuralından anlaşılacağı üzere avukatlık mesleği bir kamu hizmeti olmakla beraber serbest bir meslek olduğundan avukatların memurlar gibi kamu görevlisi olarak kabulüne olanak yoktur.” 8. Daire, E.N. 1993/177, K.N.

1994/306, K.T. 27.01.1994.

19 Anayasa Mahkemesi, Yeminli Malî Müşavirler Kurulu üyelerini kamu görevlisi olarak kabul etmektedir. AYM, E.N. 1986/5, K.N. 1987/7, K.T. 19.3.1987. Ancak bu Kurul üyeleri dışında serbest bir şekilde yeminli malî müşavirlik yapanların kamu görevlisi olamayacağı açıktır.

9 tüm kişileri ifade eder²⁰. Burada ayırt edici unsur kamu kesiminde görev yapmak yani kamuda çalışıyor olmaktır. Bu bakımdan Cumhurbaşkanı, Başbakan²¹, bakanlar, milletvekilleri, valiler, belediye başkanları, belediye ve il genel meclis üyeleri²², kaymakamlar, muhtarlar ve işçiler de geniş anlamda kamu görevlisi kapsamındadır.

Hatta askerlik ödevini yapanlar da geniş anlamda kamu görevlilerinden sayılmaktadır²³. Yine mükellefler²⁴ de geniş anlamda kamu görevlisi olarak kabul edilebilir. Örneğin seferberlik dönemi, Köy Kanunu’ndan doğan köylü için öngörülen mecburi bazı yükümlülükler geçici ancak mecburi kamu görevliliği olarak değerlendirilmektedir²⁵.

Geniş anlamda kamu görevlisi kavramı bir anlamda kamu tüzel kişilerinin bünyesinde bulunan herkesi ifade ettiği için, farklı anlamlarını daha iyi ortaya koymak ve kavramın özelliklerini belirtmek için bu kişilerin hizmete alınmaları, ücretleri, hizmet süreleri, yaptıkları hizmetin aslî unsuru veya yardımcı unsuru olmaları ve tabi oldukları hukukî rejim gibi birçok hususta farklılıklar oluşmaktadır.

Geniş anlamda kamu görevlileri bu unsurlara göre tasnif edilmektedir²⁶. a) Hizmete Alınmaları Yönünden

Bu bakımdan kamu görevlileri kendi isteği ile hizmete alınanlar ve zorla hizmete alınanlar olmak üzere ikiye ayrılır²⁷. Normal koşullarda kamu görevlisi olmak isteğe bağlıdır. Bunlar daha çok sivil hizmetlerde çalışan görevlilerdir. Bazı

20 Akyılmaz, Sezginer, Kaya, s. 645-646; Atay, s 848; Çağlayan, 2017, s. 498-500; Derdiman, s.

371; Giritli v.d., s. 659; Gözübüyük ve Tan, s. 801; Günday, s. 580; Zabunoğlu, s. 618-619.

21 16 Nisan 2017’de yapılan halkoylaması sonucu kabul edilen 21.1.2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Hakkında Kanunla Başbakan ve Bakanlar Kurulu’nun kaldırılarak yürütmenin Cumhurbaşkanı’nda birleştirilmesi öngörülmüştür. Bu Anayasa değişikliği 24 Haziran 2018’de yapılan 27. Dönem TBMM Genel Seçimleri ve Cumhurbaşkanı seçimleri sonrası yürürlüğe girmiştir.

22 Bunlar belirli bir süre kamu hizmetine katılan kimseler olup kendi rızalarıyla ve seçimle göreve gelirler. “Fahri ajan” olarak adlandırılan bu üyeler bu görevlerini yaparken kamu hukuku kurallarına tabi olurlar ancak bunun dışında iş serbestliklerini de korurlar. Sancakdar, s. 373.

23 Giritli, Bilgen, Akgüner, Berk, s. 659. Askerliğini ücret karşılığı (bedelli olarak) yapanlar ile ödev olarak yapanlar arasındaki bazı farklı uygulamalar için bkz. AYM, E.N. 2011/8, K.N.

2011/35, K.T. 10.2.2011.

24 Mükellefler (Fransızcadaki karşılığı ile “les requies”), kanunun açık hükmüne dayalı olarak zorla, geçici süre ve bir görevin yerine getirilmesi için kamu hizmetine alınan kişilerdir.

Mükellefler rızalarına bakılmaksızın göreve alınırlar ve yaptıkları hizmetin karşılığında ücret almazlar. Onar, s. 1082-1084.

25 Sancakdar, s. 372.

26 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 648-650; Çağlayan, 2017, s. 499-500; Derdiman, s. 372-373;

Giritli v.d., s. 664-666; Gözübüyük ve Tan, s. 803-804; Günday, s. 580-581.

27 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 648-649; Çağlayan, 2017, s. 499; Derdiman, s. 373; Giritli v.d., s. 665; Gözübüyük ve Tan, s. 803; Günday, s. 580.

10 durumlarda ise idare kişileri zorla kamu hizmetine alır. Zorla hizmete alınanlar, idarenin tek yanlı, idarî ve icraî bir işlemi ile zorla kamu hizmeti etkinliğine katılan kişilerdir²⁸. Bunlara “yükümlüler”, “mükellefler” veya “ödevliler” denilmektedir.

Askerlik hizmeti, zorunlu bilirkişilik, Köy Kanunu’na²⁹ ve Orman Kanunu’na³⁰ göre yapılması zorunlu işlerde çalışanlar bunlara örnek gösterilebilir.

b) Ücretleri Yönünden

Kamu görevlileri ücret yönünden, ücret karşılığı çalışanlar ve ücretsiz çalışanlar şeklinde iki ayrılır³¹. Kural olarak kamu görevlilerine gördükleri hizmetlerin karşılığı olarak belirli bir ücret (maaş) ödenir. Ancak bazılarına yaptıkları hizmetin karşılığında ücret ödemesi yapılmaz. Askerlik hizmetini yerine getirenler veya belediye meclis üyeleri, il genel meclis üyeleri gibi seçimle göreve gelen bazı kamu görevlilerine yaptıkları hizmetin karşılığı olarak ücret ödenmez³².

c) Hizmet Süreleri Yönünden

Kamu görevlileri hizmet süreleri yönünden, sürekli kamu hizmeti görenler ve geçici (süreli) kamu hizmeti görenler şeklinde ikiye ayrılır³³. Seçimle göreve gelenler, mükellefler ve ödevliler dışında kamu görevlilerinin büyük çoğunluğu sürekli olarak kamu hizmetinde bulunurlar. Örneğin memurlar zorunlu emeklilik yaşına kadar görev yaparken; Cumhurbaşkanı, belediye başkanı, belediye meclis

28 Giritli v.d., s. 665.

29 Köylünün yapmakla zorunlu olduğu işler 18.3.1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu’nun 13’üncü maddesinde sayılmaktadır. Köylü bu işleri yapmazsa ceza görecektir (m. 12/2).

30 31.8.1956 tarih ve 6831 sayılı Orman Kanunu’nda orman yangınlarını söndürme bakımından şöyle bir mükellefiyet vardı: “Orman yangınlarında yangına civar köy ve kasabaların 18 yaşını bitirip 50 yaşını doldurmamış bütün erkek nüfusu beraberinde mevcut balta, kürek, kazma, destere gibi yangın söndürmeye yarıyacak aletleriyle yangın yerine gitmeye ve yangını söndürmeye mecburdurlar.” (m. 69/1). Kanundaki bu hüküm 19.4.2018 tarih ve 7139 sayılı Kanunla değiştirilmiş olup (m. 14), artık böyle bir mükellefiyet kalmamıştır.

31 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 649; Çağlayan, 2017, s. 499; Derdiman, s. 373; Giritli v.d., s.

665; Gözübüyük ve Tan, s. 803; Günday, s. 580.

32 Fahri ajan olarak da adlandırılan belediye meclis üyeleri ve il genel meclis üyeleri seçimle iş başına gelir, gördükleri kamu hizmeti arızidir. Bu görevleri dışında serbest meslek faaliyeti de yapabilirler. Yaptıkları hizmetin karşılığı olarak bir maaş almazlar ancak “huzur hakkı” adı altında belirli bir ödeme yapılır. Onar, s. 1086-1089.

33 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 649; Çağlayan, 2017, s. 499; Derdiman, s. 373; Giritli v.d., s.

665; Gözübüyük ve Tan, s. 803; Günday, s. 580.

11 üyeleri gibi seçimle göreve gelenler bir sonraki seçimlere kadar görev yapar. Tekrar seçilmedikleri takdirde³⁴ görev sürelerinin sona ermesiyle görevleri de sona erer.

d) Hizmetin Aslî veya Yardımcı Elemanları Olmaları Yönünden

Kamu görevlileri yaptıkları hizmetin aslî veya yardımcı elemanları olmaları bakımından ikiye ayrılır³⁵. 31.3.1926 tarih ve 788 sayılı Memurin Kanunu hizmetin aslî elemanları olanları memur, yardımcı elemanı olanları ise müstahdem (hizmetli) saymış idi (m. 1). 14.7.1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu da görülen hizmetleri aslî ve yardımcı olarak ayırmış ancak Memurin Kanunu’ndan farklı olarak her iki hizmetin de memurlar tarafından yerine getirilmesini öngörmüştür (m. 36).

e) Uygulanan Hukuk Yönünden

Kamu görevlileri tabi oldukları hukuk dalları yönünden, kamu hukukuna tabi olanlar ve özel hukuka tabi olanlar şeklinde ikiye ayrılır³⁶. Kamu görevlilerinin büyük bir bölüme kamu hukuku (Anayasa Hukuku, İdare Hukuku) uygulanır.

Örneğin memurlar ve sözleşmeli personel başta olmak üzere Cumhurbaşkanı, belediye başkanları, milletvekilleri, il genel meclis üyeleri kamu hukukuna tabidir.

Buna karşılık kamu görevlilerinin bir kısmı ise özel hukuka (İş Hukuku, Borçlar Hukuku) tabidir. Örneğin kamuda istihdam edilen işçiler özel hukuka tabidir.

Hangi kamu görevlisine hangi hukukun uygulanacağının tespiti önemlidir. Zira bu kişilerle idare arasında ortaya çıkabilecek uyuşmazlıklar idarî yargıda veya adli yargıda görülebilir. Bir kamu görevlisine uygulanacak hukuk dalını kanuni

34 Bazı kamu görevlileri bakımından ilgili mevzuatlarda belirli bir dönemden fazla o görevi yapamama yasağı bulunur. Örneğin Anayasa’da Cumhurbaşkanının görev süresinin normal koşullarda beş yıl olduğu en fazla iki dönem görev yapabileceği yönünde bir düzenleme vardır (m. 101/2). Yine 4.11.1981 tarih 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nda rektörlerin görev süresinin dört yıl olduğu ancak en fazla iki dönem görev yapabileceği belirtilmekteydi (m. 13/1).

Kanundaki bu düzenleme 9.7.2018 tarih ve 30473 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile kaldırılmıştır. 10.7.2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair 3 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde rektörlerin görev sürelerinin dört yıl olduğu belirtilmekte (Ek III Sayılı Cetvel) ancak herhangi bir dönem sınırlaması bulunmamaktadır.

35 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 649-650; Derdiman, s. 373; Giritli v.d., s. 665-666; Gözübüyük ve Tan, s. 803-804..

36 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 650; Çağlayan, 2017, s. 500; Derdiman, s. 372; Giritli v.d., s.

666; Gözübüyük ve Tan, s. 805; Günday, s. 581.

12 düzenlemeler belirler. Kanuni bir düzenleme yoksa kamu görevlisinin çalıştığı ilgili kamu kurum ve kuruluşuna uygulanan hukuk dalına bakmak gerekir³⁷.

Çağlayan’a göre kamu görevlisi tanımı yapılırken siyasî görevlerde bulunanlar (Cumhurbaşkanı’ndan muhtarlara kadar) ile özel hukuk hükümlerine tabi olarak çalışanlar (işçiler gibi) dışında bir tanım yapılmalıdır³⁸. Yayla’ya göre ise, çeşitli kanunlar uyarınca gönüllü ya da zorunlu olarak kamu hizmet ve faaliyetlerine katılanlar, söz konusu katılım dolayısıyla fiili ajan, gönüllü ajan veya yükümlü ajan sıfatlarını taşıyanlar da geniş anlamda kamu görevlisi olabilirler. Yine sivil savunma, yurt içi düşmana karşı direnme, doğal afetlerde, orman yangınlarında veya koruyucu bazı faaliyetlerde görev alma gibi eylemlerde bulunanlar da kamu görevlilerinin bazı haklarından yararlanabilirler³⁹.

Geniş anlamda kamu görevlisi kavramı, kamuda çalışan ve tabi oldukları hukukî rejim olarak farklılık gösterebilen (özel hukuka tabi olarak da çalışabilir) tüm çalışanları kapsadığı için hukukî anlamda net bir karşılığı bulunmamaktadır. Bu durum bizi dar anlamda kamu görevlisi tanımı yapmaya itmektedir.