“Kamu” kelimesi “umum/amme” kelimesi karşılığında, Latinceden İngilizceye geçen “public” kökünden gelmektedir. Terim anlamı itibariyle kamu, özel ve siyasal alan arasındaki herkes için ‘ortak alan’ demektir. Aydın’ın deyişiyle kamu, bir bakıma birey ve devlet arasındaki tampon bölgeyi, sosyolojik ifadeyle “ikincil yapıları” ifade etmektedir. Kamu yönetimi, kamu düzeni, kamusal alan, kamu görevi, kamu tüzel kişiliği gibi kullanımları bulunmaktadır (Aydın, 2013:234).
Kamu denildiğinde genellikle devlet tüzel kişiliği altında toplanan Bakanlıklar
kastedilmiş olur. Kamu-özel ayrımı genel veya kollektif sosyal ilgileri temsil eden kurumlardan hane halkına kadar uzanan geniş bir aralığı içine alır. Hem batı modernitesinin hem de onun kamu alanının başlangıcı, genellikle devleti oluşturan kamu finanslarının ve kurumlarının, özel malvarlığı ve monarşik hane halkından ayrılmasıyla tanımlanır. Zaten kelime anlamıyla özelleştirme, müesseseyi politik alanın genel menfaatinden ekonomik eylemde temsil edilen özel menfaatlere çevirme anlamına gelir. Bu anlamda devlet kamudur ve devletin bir çalışanı özel menfaatlere hizmet eden birinden ziyade bir kamu görevlisidir (Slater, 2014:199-201).
Bürokrasi kelimesinin ilk defa Fransız fizyokratlarından Vincent de Gournay tarafından kullanıldığı üzerinde görüş birliğinin olduğu söylenmektedir (Kabaklı, 2002:9). Kelimenin Latince “ofis” ve “memurlar” anlamındaki “Burrus” kökü ile yaratmak, güç, iktidar anlamlarına gelen “cratie” kelimelerinin birleşiminden oluştuğu söylenir75 (Fişek, 2015:98, Eryılmaz, 2013:6). Eski Fransızca “la bure” kelimesinin ‘koyu renk kumaş’ anlamına geldiği söylenmektedir. Muhtemelen yazı masalarının üzerindeki kumaşların siyah olması nedeniyle siyah örtü bulunan odalara büro denmeye başlanmıştır. Bazı eski filmlerde rastlanabilecek kâtiplerin kollarını örttükleri siyah kumaşlar, mürekkepten korunmak amacıyla özellikle seçilmiş gibidir. Mürekkepten korunmak için masa örtülerinin de siyah olması akla yakın gelmektedir.
75 İngilizce de bürokrasi manasında “red tape” ifadesi de kullanılmaktadır. Resmi dökümanlar kırmızı
bir şerit ile bağlanmaktadır Bunun Britanya’da merkezi hükümetin geleneksel haklara ve geleneklere müdehalesinden hoşnutsuzluğu ifade etmek için kullanıldığı da söylenir. Herbert Spencer terimi 1873’te bürokrasiyi tarif etmek için kullanır (Travers, 2007:121)
Daha önce çeşitli şekillerde ifade edildiği gibi bürokrasi kavramı toplumda hiyerarşiler aracılığı ile sınıflar arası güç dağılımını sağlayan, düzenleyen ve kısıtlayan, görünmeyen en kudretli organ olarak varsayılabilir (Budak, 2005:II). Bürokrasi büroların muayyen bir hakimiyete sahip oldukları sistem demektir (Abadan, 1959:88). Türk Dil Kurumu sözlüğünde bürokrasi “1) Devlet kurumlarında çalışan üst düzey yöneticiler topluluğu, 2) Devlet kurumlarında kırtasiye işlerini öne sürerek işlemleri zorlaştırma, kırtasiyecilik”76 olarak yer alırken “etymonline” adlı web sitesinde kelimenin “bürolarca yönetim, memurların zorbalığı, yönetici büroların aşırı artışı ve özel işlere müdehale etme eğiliminde olma ve verimsizlik ve esnek olmama anlamında buralarda yoğunlaşan güç”77 şeklinde yer aldığı görülmektedir. Bürokrasi dar anlamda devletin idari mekanizmasını ifade eder. Bu anlamda idari işlerin ayrıntılarını çekip çeviren, siyasi kararları uygulayan ücretli memurlardan oluşur. Daha geniş anlamda rasyonel ve kurallara bağlı yönetime dayanan örgütlenme modeli demektir (Yayla, 2004:47). 1828 tarihli bir İtalyan teknik sözlüğünde “halk yönetiminde memurların etkin gücü” olarak tanımlanmaktadır (Albrow’dan aktaran Güven, 2009:5). Bürokrasinin üç anlamı olduğunu söyleyen Tortop, İşbir, Aykaç’a göre ilk olarak tüm devlet ve örgüt personelini temsil ederken, ikinci olarak belli bir örgütlenme ve yönetim biçimi, objektif kurallara uygun olarak yönetimi düzenleme anlamına gelmektedir. En çok kullanılan üçüncü anlamı ise kırtasiyeciliktir78 (Tortop, İsbir, Aykaç, 1993:205). Bir işletme kitabında bürokrasinin memur egemenliği, devlet işlerinde bir işin yapılması için gerekli izinler, onaylar, imzalar, uyulması gereken kurallar ve genellikle işlerin yokuşa sürülmesi ve zaman kaybı olarak anlaşıldığı belirtilmektedir (Ataman, 2002:93).
Dreyfus konuyu bürokrasinin doğuşu üzerine çeker:
76www.tdk.gov.tr
77https://www.etymonline.com/word/bureaucracy
78 Kırtasiyeciliğe olumsuz anlamlar yüklemeyen yaklaşımlar da vardır. “Formaliteler ve prosedürler
beşeri örgütlenmenin bilgeliğini gösteren uygarlaştırıcı araçlardır. İnsan bunun farkındadır. O gençken, her türlü kırtasiyeciliğe karşı çıkardı. Artık karşı çıkmıyor. Kırtasiyecilik her şeyin uygun bir şekilde değerlendirilmesi ve kontol edilmesi için şart olan bir araçtan başka bir şey değildir. İnsan, şevkin ve heyecanın arttığında, bir örgütün yerini bir bürokrasiye bırakmak zorunda olduğunu artık farketmiştir.”(Moorhouse’dan aktaran du Gay, 2002:XII)
“Tarih bize bürokrasinin doğuşununun siyasal mücadelelerden kaynaklandığını göstermektedir. Mevki ve görev dağılımını siyasal bir kaynak olarak gören yönetenlerin nüfuzundan memurları uzak tutmaya yönelik bir mücadeledir bu… bürokrasiyi niteleyen özellik profesyonelleşme ve siyasal yansızlık olsa da, bu özellikle aynı zamanda bürokrasinin yalnızca iktidarı ellerinde tutanlar karşısında değil, aynı zamanda kurum olarak da özerkleşmesini gerektirir”79 (Dreyfus, 2014:21).
Bu özerkleşme, bürokrasinin siyasal erk karşısında gücünü teşkil eder. Sonuç olarak Paul du Gay’ın dediği gibi bürokrasi hiçbir şekilde bir sözcükle geçiştirilebilecek tanıma sahip değildir. Aksine içi farklı anlamlarla doldurulmuştur (du Gay, 2005).
Weber’in görüşleri ise bürokrasiyi devletin etkin olmayan çalışması olarak gören yaklaşımlarla tezattır. Weber’e göre, bürokrasi devletle sınırlı olmaktan ziyade, modern toplumda karakteristik ve her yerde bulunan bir yönetim şeklidir (Gouldner, 1954:19). Graeber ABD’nin bürokratik görülmemesinin gerekçesini burada bulmaktadır. Ona göre ABD’deki şirketler yeterince bürokratiktir.
“…şirket bürokratları bürokrat diye adlandırılmıyordu… Bürokrat kelimesinin ‘devlet memuru’ ile eş anlamlı kabul edilmesinin kökleri otuzlu yıllardaki New Deal (Yeni Düzen) dönemine kadar uzanır, o dönem bürokratik yapıların ve tekniklerin de ilk kez çoğu sıradan insanın hayatında yoğun biçimde görünür hale geldiği zamanlardır.” (Graeber, 2016:18)
Bürokrasiyi teşkil eden kişilerin memurlar olması nedeniyle bürokrasinin memur yönetimi olarak adlandırılmasında bir sakınca bulunmamaktadır. Memurların yönetimi olarak değerlendirilen bürokrasi, yönetim şekilleri arasında monarşi, aristokrasi ve demokrasinin yanına dördüncü kuvvet olarak yazılmıştır (Öztürk, 2017:78). Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için tanınan idari yetkilerin kapsadığı bütün konular (zabıta, mali idare, gümrük işleri, mahalli idareler vs), kamu idaresinin uygulaması ile ilgili bütün resmi makamlar (Bakanlıklar, genel
79 Aslında bu özerkleşme çabası mutlak monarşiye/devlete karşı bürokrasinin bir mücadelesi olup, bir
iktidar arayışını içermektedir. Burada memurların kralın hizmetkârı olduğu bir durumdan, devlete hizmetkâr olduğu bir duruma geçiş söz konusu edilmektedir. Bu durumun önemini göstermesi bakımından Dreyfus, İngiltere’de memurların maaşının krallık ödeneğinden değil, parlementonun onayladığı devlet bütçesinden karşılanmasını örnek verir (Dreyfus, 2013:187).
müdürlükler ve taşra teşkilatı), ordu teşkilatı, öğretmenler topluluğu ile öğretim işlerinin başarılmasını sağlayan sosyal müesseseler, özel teşebbüs alanında geniş bir teşkilata sahip bütün ticari firmalar ve endüstri işletmeleri, menfaat esası üzerine kurulmuş birlikler, sendikalar, mesleki teşekküller, federasyonlar, dernekler vs. siyasi partiler, kilise, dini cemaat ve buna benzer ruhani teşkilatlar, birleşmiş milletler benzeri uluslararası teşekküller (Abadan:1959,13-14) bürokrasinin kapsamına girmektedir.
‘Bürokrat’ sözcüğü ise özünde kamu kurumlarında çalışan atanmış kamu görevlilerinin tümü için kullanılmaktadır. İster yönetici konumunda olsun ister olmasın, atanmış kamu çalışanlarının tümü bürokrat terimiyle nitelenebilir. Ancak bilindiği gibi bu terim, pratikte genellikle yönetim kademesindeki orta ve üst yönetim seviyelerindeki kamu görevlileri için kullanılmaktadır (Özen, 1996:8). Mises’e göre bürokrat, efendi ve kulluğun bir arada bulunduğu “garip” bir vaziyettir. Çünkü bürokrat yalnız hükümet için çalışmaz. Memur aynı zamanda seçmen olup milli egemenlikte hissesi vardır (Mises, 2018:104). Çarkçı ise yeni dönemin bürokratlarını tarif etmek için girişimci bürokrat anlamında “girokrat” sözcüğünü kullanmaktadır (Çarkçı, 2008:20). Bu tip yaklaşımların bürokrasilere alternatif yaklaşımlar yaratmaya çalıştığı açıktır. Ayrıca kamu sektörü kurumlarının genel olarak ekonomik reformların kara delikleri olduğunun genel kabul gördüğü belirtilmekte ve bunun yerine yeni tip bürokrasinin sanal bürokrasi etrafında şekilleneceği, yasal ussal bürokrasinin yerini üretken ussal bürokrasiye bırakacağı söylenmektedir (Saygılıoğlu ve Arı, 2002:11-12).
Bu çalışmada bürokratik bir zeminde hayat bulan “üstatlık” ilişkileri incelenmekte ve konuya bürokratik bir perspektiften bakılmaktadır.