Maliye genel anlamıyla kamu finansmanını ifade etmektedir. Maliye Bakanlıkları kısaca ülkelerin gelir ve gider kalemlerini tespit eder, bütçe kanunu hazırlar. Maliye bakanlığı temel olarak vergi toplama faaliyeti gösterir. Devletlerin hakkı olduğu kabul edilen verginin toplanabilmesi amacıyla Bakanlık örgütlenmesi oldukça geniş bir alana yayılmıştır. Bu kapsamda devletin vergi gelirlerinin mükelleflerden temin edilmesinde görev yapan 2011 yılında kurulan vergi denetim kurulunun yapısının incelenmesinde fayda görülmektedir. Vergi Denetim Kurulu’nun merkezi Ankara’dadır. 2017 yılında kurul tarafından yayınlanan faaliyet raporundan kurul hakkında bazı bilgilere erişmek mümkündür.117 Buna göre vergi denetim kurulu başkanlığı vergi incelemesi, denetim, teftiş ve soruşturma görev ve yetkilerine haiz olup kayıt dışılık ve yolsuzlukla mücadelede etkin bir rol oynamaktadır. Başkanlık kendisine verilen görevleri etkin bir şekilde yerine getirebilmek amacıyla aşağıdaki şekilde bir örgütlenme gerçekleştirmiştir:
a) Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, b) Büyük Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı,
c) Organize Vergi Kaçakçılığı ile Mücadele Grup Başkanlığı,
ç) Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması ve Yurtdışı Kazançlar Grup Başkanlığı şeklinde örgütlenmiştir.
Grup Başkanlıklarının dağılımı aşağıdaki gibidir:
• 29 ilde (İstanbul’da 6, Ankara’da 4 olmak üzere) 37 Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı (A Grubu),
116 Ancak kendisi maliye müfettişi olan bakan, müsteşar olarak hesap uzmanı birini atayınca
Tunaboylu bunun duyulmuş bir şey olmadığını ve çok şaşırdığını ekler (Tunaboylu, 2012:216).
• İstanbul, Ankara ve İzmir illerinde olmak üzere 3 Büyük Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı (B Grubu),
• İstanbul ve Ankara illerinde olmak üzere 2 Organize Vergi Kaçakçılığı ile Mücadele Grup Başkanlığı (C Grubu),
• İstanbul, Ankara ve İzmir illerinde olmak üzere 3 Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması ve Yurtdışı Kazançlar Grup Başkanlığı (Ç Grubu)
Burada görev yapan müfettişlerin çalıştıkları gruplara göre dağılımı aşağıdaki gibidir:
A grubunda: 5.977
B grubunda: 389
C grubunda: 36
Ç grubunda: 47
Bu sayılar 2017 yılına ait olup çeşitli şekillerde aktif görev yapmayan müfettişleri kapsamamaktadır.118
2011 yılında Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı kurulmadan önce, Maliye Bakanlığında vergi incelemeleri temelde dört denetim birimi tarafından yapılmaktaydı. Maliye Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu, Gelirler Kontrolörleri, Vergi denetmenleri şeklinde dörtlü bir ayrım söz konusuydu. 2010 yılı itibariyle 163 Maliye Müfettişi, 338 Hesap uzmanı, 2009 itibariyle 363 kişiden oluşan gelirler kontrolörü119 bulunmaktaydı. Bunlar merkezi denetim elemanı sıfatına haizdirler. Taşrada vergi denetim işlerini ise vergi denetmenleri yürütmekteydi.120
118 Ayrıntılı bilgi için Başkanlık tarafından her yıl için hazırlanan raporlara bakılabilir.
119 Gelirler kontrolörleri derneğinin internet sitesindeki bilgilere göre 1936’da kurulmuşlardır. Ancak
derneğin kendisinin 1972 tarihinde kurulduğu anlaşılmaktadır (http://www.gkd.org.tr)
120 Bu denetim elemanlarının hepsinin kendi adlarında bir sivil toplum örgütü bulunmaktaydı. Vergi
denetim kurulu olarak birleşmelerinden sonra vergi denetmenleri derneği hariç diğerlerinin faaliyeti devam etse de eskisi kadar aktif olmadıkları anlaşılmaktadır. Ancak hâlihazırda kurullar hakkında birçok bilgiye bu sitelerden ulaşılabilmektedir. Nitekim bu çalışmada da bu sitelerden faydalanılmıştır.
Daha önceki sistemde Maliye müfettişlerinin hem iç hem dış denetimle görevli oldukları ve yetki alanlarının çok geniş olduğu anlaşılmaktadır. Ayrıca dış denetim yetkisine de sahip olduklarından vergi denetimi de yapabilmekteydiler. Hesap uzmanları doğrudan bakana bağlı olarak vergi denetimi alanında çalışmakta ve büyük şirketlerin denetimini yapmaktaydılar. Gelirler kontrolörleri gelir idaresi başkanına bağlı olarak yine çoğunlukla büyük şirketlerin denetimini yapmaktayken, taşrada vergi denetimini gelir idaresi başkanına bağlı olarak vergi denetmenleri yapıyordu. Yine vergi denetmenlerinin taşrada vergi dairesi başkanlığına bağlı olarak çalışanları denetleme yetkileri vardı. Sonuç olarak vergi incelemesi yapmaya yetkili dört birim bulunmaktaydı. Bunlar Vergi Usul Kanunu’ndan aldıkları yetkiyle bu görevleri yerine getirmekteydiler. Bakır’ın verdiği bilgilere göre bu süreçte hangi grubun hangi mükellefleri denetleyeceği ise Maliye Bakanlığı’nda tarihsel süreç içinde gelişen enformel kurumsal yapı tarafından şekillendirilmiştir. Hangi birimin hangi mükellefleri denetleyeceği Vergi İnceleme Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenmekteydi. “Yılda bir kez toplanan VİKK maliye bürokrasisinin formel örgütsel şemasında yer almayan farklı birimlerin üst düzey yöneticilerinden oluşmuş geçici enformel örgütsel yapıda bir kuruldur.” (Bakır, 2012:86). Buna göre bu kurulda alınan kararlar gereği hesap uzmanları daha çok büyük şirketleri incelerken, vergi denetmenleri küçük ölçekli şirketleri incelemektedir.
Maliye müfettişlerinin maliyedeki örgütsel kimliğin temellerini attığını belirten Bakır, üstatlardan çömezlere aktarılan gelenek ile bu mesleki kimliğin örgütsel kimliği oluşturmada etkili olduğunu ve nihai olarak bunun da maliyeci üst kimliğini oluşturduğunu ifade eder. Ancak bu kimliğin yanında dört farklı unvanda vergi denetiminin yapılması olgusu bu gruplar arasında iş birliğinden ziyade yıkıcı ve çatışmacı bir hal almıştır. Bakır, bu çatışmanın temel kaynakları arasında Maliye teftiş kurulu ile Hesap uzmanları kurulunun bakana bağlı çalışmaları ile gelirler kontrolörlerinin ve vergi denetmenlerinin gelir idaresi başkanına bağlı olarak çalışmasını görür. Bunun yanında merkez ve taşra denetim birimi ayrımının oluşması, taşra denetim birimlerinden merkez denetim birimlerine geçiş imkânının olmaması, tüm bu sürecin maaş, statü, örgüt içi yükselme gibi bakımlardan farklılık arz etmesi çatışmaları beslemiştir. Maliye bürokrasisinde bu süreçten kaynaklı olarak
birimler kendilerini maliyeci olarak değil maliye müfettişi, hesap uzmanı gibi kimliklerle anmaktaydı. Bu yapı içe dönük güçlü bir muhafazakar bakışı gündeme getirmiştir (Bakır, 2012:88). Caner Bakır’ın 2010 yılında görüştüğü eski bir vergi denetmeninin ifadeleri şöyledir:
“[Öyle] bir örgütlenme, öyle bir meslek taassubu oluşmuş ki [kişinin] siyasi düşüncesi önemli değildir. Mesela sağcı olabilir, solcu olabilir, dindar olabilir, dinsiz olabilir, hiç önemli değil, ‘önce hesap uzmanıyım’ der. Cemaatçi bile olsa cemaatten önce [mesleki alt-kimliği gelir] (Mülakat, 22 Şubat 2010).”
Çatışmanın ana kaynağı yetki ve görev kapsamının farklılaşması nedeniyledir. Üst düzey bir maliye bakanlığı yetkilisinin söylediğine göre bu çatışma maliye bakanlığının tüm enerjisini götürmektedir (Bakır, 2012: 89).
Bir hazine müsteşar yardımcısı bu durumun yalnızca kurum içi rekabetten kaynaklanmadığını, aynı zamanda özel sektördeki menfaatlerden kaynaklandığını belirtmektedir:
“Ve çok ciddi bir network oluşmuş süreç içerisinde, düşünün. [Büyük holdinglerin] üst düzey yöneticilerinin içinde bir sürü maliye kökenli insan bulursunuz. Hesap uzmanıdır, maliye müfettişidir [Şirketlerde] Mali Koordinatör adı altında, Genel Müdür Yardımcısı gibi pozisyonlarda veya Yönetim Kurulu Üyesi pozisyonlarında bir sürü maliye [kurulları] kökenli insan vardır. Denetim anlayışı ve denetim tekeli o gruptan 5018’le birlikte çıkarılıyor (Mülakat, 3 Mart 2010).” (Bakır, 2012:91)
Bakır, yine 5018 sayılı Kamu Maliye Yönetimi ve Bütçe Kanunu’nun bu gruplar tarafından dirençle karşılandığını belirtir. Aynı hazine müsteşar yardımcısının yorumu şöyledir:
“Kamu Mali Denetim zihniyetindeki temel değişim ‘ex-post denetimden ex-ante denetime’ geçilmesi ile yaşanmaktadır. Diğer bir ifadeyle, önleyici, sistem bazlı, iyileştirici bir denetim anlayışı geliyor. [Geçmişin] daha çok soruşturmacı, uygunluk denetimi yapan, tahakkümcü denetim anlayışı etkinliğini yitiriyor. Ve bu nedenle de mevcut teftiş kurulları [direniyor]. Ve Maliye Bakanlığı’nda bütün yöneticiler o kurullar kökenli olduğu için, 5018’in her değişikliğinde bir geriye gidiş söz konusu oluyor. Türkiye’de denetim anlayışı tamamen değişiyor. İç denetim ve dış denetim
şeklinde organize ediliyor. İç denetim, iç denetçiler eliyle yürütülüyor. İç denetimin standartları, çalışma şekilleri, raporları ve felsefesi mevcut teftiş ve denetim anlayışından son derece farklı. Ve dış denetim ayağı, birbiriyle paralel giden, uygun giden bir dış denetim ayağı. Sayıştay denetimi de performans denetimi bazlı, sistem denetimi bazlı bir anlayışa çekiliyor. Sayıştay denetimi ve eski teftiş anlayışı hep uygunluk bazlı. Yani mevzuata uygun mu değil mi? Elbette ki uygunluk aranacak, ama ondan daha önemlisi yapılan iş verimli mi, ekonomik mi, mantıklı mı? Bunun sorgulanması gerekiyor. Türkiye’deki temel dönüşüm bu noktada oluyor. Hem yönetim anlamında, hem denetim anlamında (Mülakat, 3 Mart 2010) (Bakır, 2012: 91)
Bakır maliye teftiş kurulu ve hesap uzmanları kurulundan gelmeyen bazı maliye bürokratlarının bu yapıyı “kast sistemi”, “bürokratik oligarşi” ve “hiyerarşik yapı” olarak tanımladığını belirtmektedir (Bakır, 2012: 94).
Maliye bürokrasinin çok güçlü bir bürokrasi olduğu anlaşılmaktadır. Örneğin eski hesap uzmanı Ertan Özdemir’in anlattığı olaylarda bu açıkça görülmektedir.
“Maliye Bakanı Kaya Erdem’in tüm direnişine rağmen, maliye bürokrasisi, başta Müsteşar Ertuğrul Kumcuoğlu, Hazine Genel Sekreteri Nazif Kocayusufpaşaoğlu ve Başkanlık Konseyi Danışmanı Adnan Başer Kafoğlu, Özal’ın politikalarını desteklemiyor; Özal da Kaya Erdem ve DPT’den seçtikleri teknisyenlerle işi götürmeye çalışıyordu… Özal’ın Kaya Erdem dışındaki tüm teknisyenleri mühendisti ve ekonomi mühendisler tarafından yürütülüyordu. Turgut Özal, Maliye Bürokrasisinin bu dönemdeki direncini çok sert yaşamış ve başbakan olduğunda Hazine’yi tamamen Maliye Bakanlığı’ndan ayırmış, ayrı bir müsteşarlık haline getirmişti.” (Özdemir, 2011: 228)
Özdemir, Hürriyet gazetesinin ilk sayfasını kitabında paylaşır: “Özal-Kafaoğlu tartışmasının ardında bir başka gerçek var: Planlamacı-Maliye Kavgası”. Özdemir, aradaki çatışmanın nedenlerini biraz açar. Özal, Devlet Planlama kökenli ve mühendisken, Kafaoğlu Mülkiyeli ve Maliye müfettişi kökenlidir. Özal serbest piyasa ekonomisini savunurken, Kafaoğlu karma ekonomiyi savunur. Zaten bankerlerin batışı sürecinde Özal’ın istifasının ardından Kafaoğlu, Maliye Bakanı olacaktır (Özdemir, 2011: 268-275). Deniz Baykal’ın Maliye Bakanı olduğu süreci
anlatan Türkcan’a göre bürokrasi para ile çalıştığından Maliye Bakanlığı etkilidir. Zamanın Maliye müsteşarı da Baykal’ın mülkiye’den arkadaşı Özhan Uluatam’dır.
“Aslında Deniz’in de ilk bakanlığı ve en zorunu seçmiş. Maliye Bakanlığı, kendi içinden yetişmiş uzmanların bile çözemeyeceği kadar karışıktır. Eğer sıradan siyasetçi Maliye Bakanı olursa ya kendini bürokrasiye teslim eder, bürokrasi ona birkaç hediye verir ya da idareyi eline almaya girişirse, anasından emdiğini burnundan getirirler; ceremeyi de Başbakan dâhil Hükümet öder, iktidardan olur. Özhan da, her şeyden çekiniyor ve hiçbir şeye karışmak istemiyor…” (Türkcan, 2014:269)
Osman Can Ünver anılarında; 1990 yılında yurtdışı görevinden dönüp çalışmakta olduğu Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına geldiğinde zamanın bakanının İmran Aykut olduğunu ve Maliye Bakanlığı kökenli müsteşarın bakanlığın neredeyse tüm yöneticilerini Maliye Bakanlığı’ndan getirdiğini anlatır. Bakanlığın kendi bürokrasisinin bu durumdan hoşnut olmadığını ifade eder (Ünver, 2008:123).
Bakır’ın görüşme yaptığı kişilerden eski bir Maliye Bakanı da vergi ile ilgili düzenlemelerin “Başbakanın dirayetine bağlı” olduğunu Maliye veya Ekonomi Bakanı’nın köklü kurumsal ve örgütsel değişiklikleri tek başına gerçekleştirmeye “gücü[nün] yetme[yeceğini]” belirtmiştir (Mülakat, 26 Şubat 2010). Bu sözün ifade ettiği anlam Maliye Bakanlığı’nın VDKB’nin kurulmasının ardından yaptığı açıklamaya, “Bugün hayata geçirdiğimiz değişimin arkasında yatan temel unsur, kararlı ve güçlü siyasi iradedir” (Maliye Bakanlığı, 10 Temmuz 2011) şeklinde yansımıştır (Bakır, 2012: 96).
Maliye teftiş kurulu 2011 yılında kapatıldıktan sonra “Milletimize Arz-ı Veda” başlığı altında gazetelere şu ilanı vermiştir:
“Ancak bir asrı aşan süre ile devlette çok önemli görev ve sorumluluklar üstlenmiş bir kurum, denetim ve yönetim kademelerine eleman yetiştiren Enderun geleneğinin devamı olan bir okul, Maliye Teftiş Kurulu artık yoktur. Bu duyguyla kurucumuz Abdülhamit Han’a ve bu kurumu yeni devletimizde devam ettiren Cumhuriyetimizin kurucusu Büyük Önder Atatürk’e ve milletimizin en zor günlerinde kısıtlı imkanlarla fedakarca görev yapmış Maliye Müfettişi üstatlarımıza, bizlere olan güvenini hiç kaybetmemiş yüce Milletimize şükranlarımızı sunuyoruz. Maliye Teftiş Kurulunun
mensupları olan Maliye Müfettişlerinin mali denetim alanındaki bilgi birikim ve tecrübelerinden yararlanmanın yolunun yeniden açılacağını umuyoruz. Milletimize arz-ı veda eder, en derin saygılarımızı sunarız.”121
Kurulun 66 yıllık tarihi boyunca ülkesine ve milletine hizmet etme dışında hiçbir amaç edinmediğini ifade eden Hesap Uzmanları Kurulu ise gazetelere verdiği ilanda şu sözlere yer vermiştir:
“Türk Maliyesi açısından yerinin doldurulması mümkün olmayacak böyle bir Kurul'un 7 Temmuz 2011 tarihli Kanun Hükmünde Kararname ile kapatılmasından ve kamuoyunda saygın bir yere sahip 'hesap uzmanı' unvanının kaldırılmasından camia olarak büyük üzüntü duymaktayız. Reform olarak getirilen yeni yapının, vergi denetiminde etkinlik, verimlilik ve tarafsızlığı sağlama, vergi gelirlerini artırma, kayıt dışı ekonomiyi azaltma ve üst düzeyde nitelikli denetim gücü oluşturma iddialarını ne
ölçüde başarabileceğini elbette ki tarih gösterecektir.”122
Ancak Maliye Bürokrasinin bu gücü 2012 yılında zamanın başbakanı Recep Tayyip Erdoğan’ın sözlerinde gerçek mahiyetini bulmaktadır. Vergi Denetim Kurulu’nun binasının açılış töreninde Erdoğan şöyle söylemiştir:
“Bir kast sistemi Maliye'nin içinde çalışıyordu. Gücenmek yok. Ben bir gerçeği, tespiti söylüyorum. Bunu aşana kadar ben 6 yıl mücadele verdim. Bakın, 6 yıl. Kendi arkadaşlarım dahi zaman zaman bu işte önüme çıkardılar. Yok, şöyledir, olmaz, sıkıntı doğurur. Şu olur, bu olur. Dışardan birçok mektuplar, telefonlar vesaire vesaire. Tabi hiç birine inanmıyordum. İnandığım tek şey vardı. Burada bu iş tek başlı yürürse netice alırız. Tek başlı yürürse bereketi olur. Bir de bu camianın içine birlikteliği getirmek lazım. Beraberliği, kardeşliği getirmek lazım. Eğer müfettişse bakıyorsun o kendine göre müfettişlerle işi götürüyor. Hesap uzmanıysa onlarla götürüyor. Vergi kontrolörüyse onlarla götürüyor. Hatta siyasete bile soyunduğu zaman bakıyorsun onları arıyor. Diğerleriyle beraber değil. İşte biz bu sistemi yıktık. Az önce onu söylüyordum. 4800 filan yeterli değil. Türkiye’nin genelinde biz bu denetimi başarılı yapacaksak, buradaki sayıyı bizim en az 10000’e çıkarmamız lazım. Ki sağlıklı bir denetim mekanizmasını Türkiye genelinde işletelim. Ve bunu yaparken de bizim gidilmedik yer bırakmamamız lazım. Şu anda Türkiye’de vergi verenin %85’ini kim
121 https://www.yenicaggazetesi.com.tr/maliye-mufettisleri-veda-ilani-verdi-53475h.htm 122 http://www.hurriyet.com.tr/ekonomi/hesap-uzmanlarindan-ilanli-sitem-18260496
oluşturuyor. Bunlar sağlıklı denetleniyor mu? Ben inanmıyorum. …Esas vergi vermesi gerekenler üzerinde nasıl bir çalışma olacak… Kayıt dışını kayıt altına almak suretiyle, her şeyden önce bu milletin hakkını kendisine vermemiz lazım. Bizim süratle eleman alımını artırmamız lazım… Bu noktada sizler inanıyorum ki bürokratik oligarşiyi de kıracaksınız arkadaşlar. Dünyada en büyük katliam bürokratik oligarşiyledir. Bu bürokratik oligarşiyi sizler pratik yaklaşımlarla çözeceksiniz. Statükoya asla mahkûm olmayacaksınız. Statüko otokratik bir yapıdır ekonominin içinde. Bunu yıkmamız lazım. Milletimiz için bunu yıkmamız lazım. Ve bu oligarşi bir felakettir, milletlerin felaketidir. Bunu hep birlikte yıkmamız lazım. Yani biz koltuğumuza oturduğumuz zaman burada birilerinin saltanatını sürdüreceğiz diye değil, tam aksine biz buralarda milletime ne sağlarım, devletime ne sağlarım bunun hesabını yapmamız lazım…”123
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM: ÜSTATLIĞIN ÇÖZÜMLENMESİ
Yumuşakçaların menfaatlerine azıcık olsun dokunuldu mu milletin mahvolacağına inanmak ve inandırmak, bunu tekrar tekrar söylemek ve söyletmek işte siyasetleri. Cesaretimizi kırmayı menfaatlerine daha uygun buldukları için gizli kapaklı iş görmezler; aksine, her şeyi burnumuzun dibinde yaparlar. Elimizden hiçbir şey gelmediğini, yumuşakçalara tapmazsa seçmenin de hiçbir şey yapamayacağını ispat etmek için arasıra güzel bir iskandal ortaya atarlar. Biriand’ı bir tanrı, Painleve’yi de bir müsvedde, beyinsizin biri haline getirebilirler; nihayet kendi cumhuriyetleri olmayı reddederse cumhuriyeti de ortadan kaldırabilirler. Geçenlerde yumuşakçalar şerefine tertiplenen bir ziyafette çok büyük bir yumuşakça şu sözlerle bunun böyle olduğunu ifade etmiştir. “Her tarafa sirayet etmekte olan şu umumi tecezzinin, şu tefessühun, şu ahlaksızlığın, şu itimatsızlığın ortasında ben, idare mekanizmasının yine de sapsağlam ayakta durduğuna ve bizi yalnız onun kurtaracağına inanıyorum.”
Alain124