Para compreender como as políticas públicas de inovação no Brasil são formadas e implementadas, faz-se necessário realizar uma Análise de Política. Segundo Wildavsky (1979, p.15) apud Rua (2009, p.23) a Análise de Política é um trabalho multidisciplinar que busca compreender a ação do governo e suas consequências. Existem inúmeros modelos para se realizar uma análise de política pública, dentre eles há o modelo sistêmico.
Segundo Siman (2005 apud Rua 2009, p. 31), no modelo sistêmico a política pública é tida como uma resposta de um sistema político às 'entradas', que são as diversas demandas e apoios dos atores, como as empresas e a sociedade. O sistema político, dentro deste contexto, compreende as instituições e atividades na sociedade que se inter-relacionam para transformar as demandas em decisões políticas que podem, ou não, resultar em uma política pública. As entradas deste sistema são os inputs; forças que afetam o sistema como demandas e apoios. Já as respostas são os outputs são as decisões públicas.
Os inputs e outputs não se limitam à nação onde é formulada a política, podendo haver pressões externas, por exemplo, e resultar em certa política de um dado país. Portanto, o sistema tem um caráter global, formado por cada componente desse sistema, que são as sociedades nacionais. Estas por sua vez, segundo Rua (2009, p.33) são organizadas pelos mesmos três subsistemas abordados por Cavalcanti Filho (2013), a saber: subsistema econômico, subsistema político, subsistema cultural.
De acordo com Rua (2009), o subsistema político é espaço para o processamento dos
inputs através da rotina de: formação da agenda governamental, formulação das alternativas
para atender às demandas, tomada de decisão, implementação das políticas. Assim, o modelo sistêmico permite identificar as variáveis do ambiente que geram os inputs (demandas e apoios) para o sistema político; as características do sistema político que o capacitam a processar os inputs e gerar os outputs (decisões e políticas públicas), bem como preservar sua estabilidade.
Contudo o modelo sistêmico possui como limitação a análise do processo de decisão dentro da esfera do subsistema político. Rua (2009) sugere uma abordagem que combine o modelo sistêmico com o modelo de ciclo de política. O modelo de ciclos de políticas aborda as políticas públicas mediante a divisão em etapas sequenciais. Assim, onde as etapas deixam
de ser um processo linear, como também não possuem uma fase inicial definida e podem ocorrer simultaneamente.
Figura 02 – Ciclo das Política Públicas
Fonte: Rua (2009, p.36).
A todo o momento os atores políticos estão intervindo nos processos do ciclo político, através das arenas políticas em que se confrontam os interesses. Considera-se como "atores políticos" os agentes portadores de interesses diversos, que quando em conflito de interesses, mobilizam seus recursos de poder para definir as políticas públicas. Os atores políticos são identificados por terem seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações da política pública.
Além dos atores políticos, outros fatores afetam a realização das políticas públicas. Os processos de evidenciação dos temas, por exemplo, determinam a formação da agenda. A implementação, os conhecimentos e rotinas de cada instituição responsável pela implementação terão influência sobre o resultado da política. Assim, em cada etapa existe um conflito de interesses que determinam os caminhos da política, tornando a concepção da política em um resultado da interação entre diversos agentes com interesses distintos.
Quadro 02 – Etapas do Ciclo Político
Etapa Descrição
Formação da agenda "...ocorre quando uma situação qualquer é reconhecida como um problema político e a sua discussão passa a integrar as atividades de um grupo de autoridades dentro e fora do governo"
Formação das alternativas e tomada de decisão
"Ocorre quando, após a inclusão do problema na agenda e
alguma análise deste, os atores começam a apresentar propostas para sua resolução. Essas propostas expressam interesses diversos, os quais devem ser combinados, de tal maneira que se chegue a uma solução aceitável para o maior número de partes envolvidas. Ocorre, então, a tomada de decisão"
Tomada de decisão "...não significa que todas as decisões relativas a uma política pública foram tomadas, mas, sim, que foi possível chegar a uma decisão sobre o núcleo da política que está sendo formulada. Quando a política é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse núcleo pode ser bastante abrangente, reunindo decisões sobre diversos aspectos. Quando, ao contrário, são muitos os conflitos, as questões são demasiado complexas ou a decisão requer grande profundidade de conhecimentos, a decisão tende a cobrir um pequeno número de aspectos, já que muitos deles têm as decisões adiadas para o momento da implementação"
Implementação "...consiste em um conjunto de decisões a respeito da operação das rotinas executivas
das diversas organizações envolvidas em uma política, de tal maneira que as decisões inicialmente tomadas deixam de ser apenas intenções e passam a ser intervenção na realidade. Normalmente, a implementação se faz acompanhar do monitoramento: um conjunto de procedimentos de apreciação dos processos adotados, dos resultados preliminares e intermediários obtidos e do comportamento do ambiente da política. O monitoramento é um instrumento de gestão das políticas públicas e o seu objetivo é facilitar a consecução dos objetivos pretendidos com a política"
Avaliação "um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados de uma política, segundo critérios que expressam valores. Juntamente com o monitoramento, destina- se a subsidiar as decisões dos gestores da política quanto aos ajustes necessários para que os resultados esperados sejam obtidos."
Fonte: elaboração própria a partir de Rua (2009, p.37).
Segundo Rua (2009, p.109), a avaliação de política públicas é uma avaliação formal. Ela consiste no sentido de que no exame sistemático de uma política, baseado em critérios explícitos e mediante procedimentos formais de coleta e análise das informações relacionadas ao conteúdo, estrutura, processo, resultados, qualidades e/ou impactos. Portanto, a avaliação de políticas contém duas dimensões: uma técnica e outra valorativa.
O objetivo da avaliação de política pública é mais proveitoso quando utilizado como instrumento de aprendizado contínuo com intuito de aperfeiçoar a política pública, ao invés de ser apenas um instrumento de classificação das políticas em "exitosas" ou "fracassadas", "boas" ou "más".
Além de contribuir para o aperfeiçoamento das políticas, a avaliação de política pública, é possível averiguar outras questões como: a coordenação e articulação das políticas e programas; as medidas inovativas na resolução de problemas; como são construídas e com podem ser aperfeiçoadas as parcerias.
Para realizar uma avaliação de política pública é possível utilizar vários métodos de diagnóstico e análise da pesquisa social. Portanto, para a avaliação do Programa PRIME se
utiliza como técnica de coleta de dados: as entrevistas individuais, através de roteiros; e o questionário padrão da Redesist, reformulado para captar os efeitos e os impactos do Programa PRIME sobre as empresas de TIC em Campina Grande. Esta avaliação é realizada do âmbito da implementação e resultados do Programa.
Segundo Rua (2009, p.94), a implementação ocorre a partir da definição das diretrizes de uma política. Ela compreende as decisões direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos nas diretrizes. No caso de uma política que envolva vários agentes, é necessária reuniões para decidir e pactuar as responsabilidades.
Implementar uma política pública, de acordo com Rua (2009, p.95), não é uma tarefa trivial, como sugere o modelo sistêmico. As diretrizes só subsidiam de informações sobre objetivos e normas para implementação da política. As agências implementadoras, por sua vez, não possuem informação sobre o esforço necessário para obter cooperação e adesão dos atores afetados pela política. Atenuantes como envolvimento de diversos níveis do governo, diferentes regiões, necessidade de diversos agentes cooperando, aumentam a complexidade da implementação da política pública.
Rua (2009, p.96) cita três variáveis importantes para a análise da implementação: (i) tratabilidade do problema, que consiste no grau de facilidade de lidar com os problemas da implementação e dependem da existência uma teoria válida, variação comportamental dos afetados baixa, público-alvo facilmente identificado, pouca mudança comportamental exigida dos agentes implementadores; (ii) dispositivos legais para estruturar favoravelmente o processo de implementação; (iii) e o efeito de um conjunto de variáveis políticas relacionadas ao apoio necessário para alcançar os objetivos da política, tais como a necessidade de apoio político em meio a existência de conflitos de interesse e o efeito de mudanças socioeconômicas sobre o apoio.
De acordo com Rua (2009, p.102), em políticas com características de programas, um dos problemas comuns na implementação é o conflito com outros programas. Como também, a separação entre formulação e a implementação, permite a existência de uma política simbólica, mas que de fato é inviabilizada através do não fornecimento dos recursos necessários para a agência implementadora.
A avaliação dos resultados está voltada para avaliação dos produtos finais (outputs) e seus efeitos. O produto final é objetivamente constatável, já o efeito é a mudança desencadeada pelo produto final. Além do produto final e do efeito, temos o impacto, que difere do efeito por não ter relação direta com o produto final. Uma política pode esperar dado
impacto, mas não explicitá-los no objetivo, devido ao baixo grau de governabilidade sobre os impactos e a dificuldade na identificação e mensuração dos impactos (RUA, 2009, p.115).
Para a avaliação dos resultados, Rua (2009, p.117) define os seguintes critérios: i) a eficácia, que consiste em avaliar se o objetivo proposto foi cumprido;
ii) a eficiência, que remete aos custos e prazos da política, avaliando se foram ou não de acordo com o esperado;
iii) a efetividade, que são as consequências duradoras dos efeitos da política; iv) a equidade, que é capacidade de reduzir as desigualdades sociais;
v) a sustentabilidade, que é capacidade de desencadear mudanças permanentes, alterando o perfil da demanda por políticas.