Planlama, belirlenen hedeflere varmak için, mevcut imkanlarla bir yöntem belirleme anlamına gelmektedir. Kentler için anlamı ise, kenti ilgilendiren, bir harita veya plan üzerine çizilen planlanma şeklidir. Ülkelerdeki kentlerin büyüklüklerine göre de metropoliten kentler için ayrı bir planlama şekli benimsenmektedir. Bu planlara da metropoliten kent planları ismi verilmekte ve bir kent planından farklı olarak, hem geniş ölçekli, hem de bütün ili kapsayan bir planlamayı ifade etmektedir (Çukurçayır, 2013: 232).
Çalışma kapsamının büyükşehirler olması nedeniyle, büyükşehir belediyesi sınırları içerisinden yapılan imar ve planlama sorunları önce yasal mevzuatlar üzerinden ele alınmıştır.
Halen yürürlükte bulunan ve 1985 tarihli ve 3194 Sayılı İmar Kanunu’nda, büyükşehirleri de içine alan bir planlama anlayışı oluşturulmuştur. Öncelikle Kanun’un temel amacı; “yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak” şeklinde belirlenmiştir (3194 Sayılı Kanun 1. Madde). Bu amaç doğrultusunda Kanun’da birçok tanımlama ve düzenlemeye de yer verilmiştir. 3194 sayılı Kanun’un 8. maddesinin b bendinde imar planları ile ilgili; “ İmar Planları, Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer.” ifadeleri kullanılmaktadır. Buna ek olarak, 2011 yılında 644 sayılı Çevre Ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 7. maddesinin 3. fıkrasında, ulusal ve bölgesel nitelikteki fiziki planları Bakanlığın (Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü aracılığıyla) yapacağı ya da yaptıracağı ve onaylayacağı belirtilmektedir. Yine aynı maddenin içeriğinde, büyükşehir belediye sınırları içerisinde bulunan çevre düzeni planlarının büyükşehir belediyelerince, büyükşehir belediyesi olmayan illerde ise Bakanlık tarafından yapılacağı ya da yaptırılacağını ve onaylanacağı düzenlenmektedir. Buradaki temel nokta, kentlerde ve kırsal alanlarda arazi kullanımına yönelik, strateji ve standartları belirleme ve uygulanmasını sağlama görevinin Bakanlığa ait olması, buna karşın yerel yönetimlere ise planı hazırlama yetkisinin sunulmasıdır (Özkaya Özlüer, 2015: 442).
Planlama ile ilgili yapılan yasal düzenlemeler çeşitli sorunları da beraberinde getirmektedir. Özellikle merkez ve yerel yönetim arasında görev kargaşasına neden olduğu uygulama örnekleri ile eleştirilmektedir. En temel sorun ise, planlamada bir bütünlüğün sağlanamamasıdır (Görmez, 2001: 136). Planlamada yaşanılan bütünlük sağlanamama sorununun kaynağı olarak, her hizmetin en etkin ve verimli
görülebileceği birimlere aktarılması yerine, birçok küçük birimin ayrı ayrı hizmet üstlenmesi ve onlara farklı birçok kaynak ayrılması gösterilmektedir. Örnek verilecek olursa, ulaşım, kanalizasyon, konut, imar ve planlama gibi yerel hizmetlerin küçük birimlerce ayrı ayrı sunulması, yarardan çok zarar olarak kentlerin gelişimine etki etmektedir. Bu noktada, özellikle büyükşehir belediyelerinin sorunlarının çözülmesi için büyükşehirlerin kendi ölçülerine uygun planlamaların yapılması ve bu kentlerin yönetimleri için özel düzenlemelerin oluşturulması önemli bir gereklilik olmuştur (Keleş, 2014: 314). Merkezi otorite tarafından hazırlanan üst ölçekli plan kararlarının, yerel yönetimler tarafından yeterince dikkate alınmaması, büyükşehir belediyelerinin kendi yetki alanında bulunan nazım imar planlarına, ilçe belediyelerini dahil etmeden alt ölçekli planlar yapması ve bunların hukuki süreçlerinin devreye girmesi gibi olumsuz durumlar kentlerin gelişim süreçlerini negatif yönlü etkilemektedir. Bu olumsuzluklara ek olarak, gerek merkez ve yerel yönetim arasında, gerekse büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyeleri arasında siyasi görüş ayrılıklarının bulunması planlama sektörünü ve yatırım kararlarını olumsuz etkilemektedir (Ercan, 2007: 70). Farklı siyasi görüşe sahip olan ilçe belediyeleri, büyükşehir belediyelerince diğer süreçlerde olduğu gibi planlama süreçlerine de bazı durumlarda dahil edilmemektedir. Ayrıca ilçe belediyelerinin planlamada aktif olabilmelerinin önünde sadece siyasi ve yasal düzenlemeler değil ayrıca planlama yapabilecek tenkil bilgi ve beceriye sahip personelinin olmayışı gibi iç sorunlar da mevcuttur.
Planlamada yaşanan sorunların bir boyutu da, planlama yetkisinin farklı yerel yönetim birimleri arasında dağılması ve her birimin bu yetkiyi kendi gereksinimlerine göre uygulama eğiliminde olması ve denetim sorunun ortaya çıkmasıdır. Bu durum, yerel yönetim birimleri arasında çelişki ve çatışmalara sebep olabilmektedir. Buna karşın, büyük ölçekli merkezi planlama ve uygulama ise, ekonomik ve yönetsel etkinlik açısından olumlu kabul edilmekle birlikte, demokratik bir denetim anlayışını zorlaştırabilmektedir. Yerel demokrasinin merkezi planlama ile uyumlu olabilmesi bu noktada önem kazanmaktadır (Eke, 1982: 16). Büyükşehir belediyelerinin imar planları ile ilgili görev ve yetkileri 5216 sayılı Büyükşehir
Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesi I-b bendi ve 11. maddelerinde düzenlenmiştir. 5216 sayılı Kanun’un 7/I-b maddesi uyarınca, büyükşehir belediye sınırları içinde imar planlarının hazırlanmasında, uygulama sürecinin denetlenmesinde büyükşehir belediyesi görevlendirilmiştir. Yine ilgili Kanun’un 11. maddesinde hazırlanan düzenleme ile imar planlarının uygulanmasında denetim yetkisi, açıkça büyükşehir belediyelerine verilmiştir. Buradaki sorun alanı ise, büyükşehir belediyelerinin bu yetkilerinin sınırlarının belirlenmesinde güçlükler yaşanmasıdır. Bu güçlük nedeniyle mülkiyet haklarının korunması konusunda ciddi sorunlar ortaya çıkabilmektedir (Koçak, 2013: 5). Örneğin, kaçak yapıların tespit edilmesinde, ilçe belediyeleri 3194 sayılı Kanun’u uygulamaktan çekinmekte ve büyükşehir belediyelerinin encümen kararı almasını ve yıkımların gerçekleştirilmesi ile ilgili olarak yetki ve sorumluluklarını öteleme yolunu tercih edebilmektedirler. Bu konuda, büyükşehir belediyelerinin kaçak yapı ile ilgili bilgi belge istenmesinin ve ilçe belediyelerinin bundan uzak durmasının, ne adli ne de idari vesayet açısından bir karşılığının olamaması eleştirilmektedir. İşte bu noktada büyükşehirlerin imar ve planlama ilgili en temel sorunu kaçak yapılar olmaktadır (Hacıcaferoğlu, 2011: 139). Kaçak yapıların ilçe belediyelerince yeterince tespit edilmemesi veya çeşitli kaygılarla böyle bir girişimde bulunulmaması büyükşehir belediyelerini de zor durumda bırakabilmektedir. Aynı zamanda büyükşehir belediyelerinin yetkilerini aşması veya farklı ilişkilerle yetkilerini kötüye kullanabilme ihtimali, denetim yetkisi sınırlarının belirlenmesini zorunlu hale getirmektedir. Demokratik ve etkin bir yerel yönetimin oluşturulması için etkili bir denetim anlayışı benimsenmelidir.
6360 sayılı Kanun sonrasında imar ve planlama ile ilgili çeşitli sorun alanları da ortaya çıkmıştır. Özellikle büyükşehir belediye sınırlarının il sınırlarına getirilmesiyle kentsel alandan sorumlu olunduğu gibi kırsal alanın imar ve planlamasından da sorumlu olma, büyükşehir belediyelerine büyük sorumluluk ve kurumsal karmaşa getirmiştir. İlgili Kanun ile planlamada olması beklenen bütünlük, yerelleşmeyi değil merkezileşmeyi arttırıcı bir etki yapmıştır (Ersoy, 2013: 30). İlin tamamını kapsayıcı bir düzenleme ile bazı illerde, merkezden 135 km. yarıçaplı alanlara kadar hem üst ölçekli hem de alt ölçekli uygulama planlarının düzelterek
onaylama ya da ilgili ilçe belediyesi tarafından belirli süre içinde yapılmaması halinde büyükşehir belediyeleri tarafından yapılması gibi çok geniş ve teknik açıdan zor bir düzenleme söz konusu olmuştur (Ersoy, 2013: 31).
İmar ve planlamaya yönelik büyükşehir belediyelerinin mevcut yetki ve görevleri çalışmanın birinci bölümünde yer alan 5216 sayılı ve 6360 sayılı Kanun’larda ayrıntılı olarak verilmiştir. Bunlara ek olarak yukarıdaki ifadeler ile de özetlenmiştir. Büyükşehir belediyelerin imar ve planlama konusunda yaşamış olduğu sorun alanları daha çok, bütünlük sağlayamama, denetim ve görev kargaşası noktasında yoğunlaşmaktadır. Buna ek olarak kentlerin yüzölçümleri, siyasi yapıları, teknik bilgi ve beceri eksiklikleri, koordinasyon sorunları gibi konular da sorunları daha da derinleştirmektedir. Kentlerin sürdürülebilir bir şekilde gelişmesi için imar ve planlama sorunlarının hem yasal anlamda hem de uygulamada etkin bir şekilde çözülmesi amaçlanmalıdır. Özellikle yetişmiş teknik personellerin istihdam edilmesi, siyasi kaygılardan uzak, özelde kentin çıkarlarını genelde ise ülke çıkarlarını ön planda tutan bir anlayışla büyükşehir belediyelerinin varlıklarını sürdürmeleri gerekmektedir.