Modern devletlerin ortaya çıkması süreci ile idare aygıtının önemi artarken ulusal birliklerini geç tamamlamış ve geri kalmış devletlerin kalkınma sorunlarını çözmek ve rasyonel işleyen bir idare örgütüne sahip olmak için reform çalışmalarına hız verdikleri görülmektedir. On sekizinci yüz yılda ortaya çıkan ve hızlanan sanayileşme hareketi ülkelerin bürokratik yapılarını etkilerken kamu bürokrasileri bu ülkelerde sadece kamu görevlerini yerine getirmekle sınırlı kalmamış aynı zamanda kalkınmanın ana ögesi ve modernleşme hareketinin de halka anlatılması görevi- misyonu da verilmiştir. En yalın ifadesi ile 1760 sonrası dönemde İngiltere’de ekonomik ve sosyal alanda kapsamlı değişmelere neden olan teknolojide ve üretim ilişkilerinde meydana gelen değişmeleri ifade etmek için kullanılan sanayileşme hareketi 1830’larda Fransa ve Belçika, 1850’lerde ise Almanya, daha sonra ABD, Rusya ve Japonya’ya sıçrayarak seri üretime dayalı endüstriyel yaşamı başlatmıştır(Kuyucuklu, 1985:49). Sanayi devrimi ile birlikte kapitalist ekonomik düşünce zaman içerisinde sistemleşmiş, pazar bulma arayışları hızlanmış, karların artırılması temel hedef haline gelmiş ve paylaşım/bölüşüm sorunu yeniden ortaya çıkmıştır. Bütün bu gelişmeler üniter, merkeziyetçi güçlü devlet örgütlerini ortaya çıkarırken idare aygıtı yeni süreçte ulus devletin vazgeçilmez dönüştürme aracı olmuştur.
Batılı olmayan toplumlardaki değişim sürecini ifade etmek için kullanılan modernleşme kuramı her şeyden önce “modern” ve “geleneksel” olarak kategorize
edilen iki toplum tipinin karşılaştırılmasını amaçlamaktadır. Modernleşeme kuramı doğası gereği etnosentrik bir içeriğe sahip olup batılı toplumsal, siyasal örgütleniş biçimini ve değerlerini “modernleşen toplumların” varması gereken nihai toplum düzeni olarak kabul edilmiştir. Bu yaklaşım batının, batılı olmayan toplumlardan daha ileri bir yapıyı temsil ettiğini varsayarak Batının on altıncı yüz yılda başlayan ve kendi iç dinamiklerinin bir sonucu olan “modernleşmesini” , batılı olmayan toplumların benimsemesini ve bu gelişmeleri daha kısa bir süre içerisinde gerçekleştirmesini amaçlamaktadır. Batılı olmayan toplumları, batının geçirdiği evrimi yaşamadan gerçekleştirecek olanlar bu ülkelerdeki aydınlar ve yönetici sınıflar olacaktır(Köker, 1990:119). Bu pozitivist ve aynı zamanda determinist tarih ve modernleşme yaklaşımının mantıksal bütünlüğü içerisinde bütün toplumların aynı gelişme çizgisini izledikleri ileri sürülmektedir. Modernleşme kuramı içerisinde kimi ülkelerin az gelişmişlikleri bu ülkelerdeki “ussal hukuk, bürokrasi ve özgür emek”
yokluğu ile açıklanmaya çalışılmaktadır(Güler, 1996:19),
Modernleşme yaklaşımı yirminci yüz yılın başında batılı olmayan toplumlarda çoğunlukla benimsenirken yönetici sınıfların gözünde batılı modernleşmiş toplumlar idealize edilerek zaman-zaman baskıcı ve otoriteryen modernleşme hareketlerinin yaşanmasına neden olmuştur. İşte tam da bu noktada batılı olmayan toplumları batılılaştırma faaliyetinde, değiştirici bir işlev ve misyon yüklenen idare aygıtının batılı ülkelerin yönetim sistemlerine benzetilmesi ayrı bir önem taşımaktadır.
Modernleşme süreci içerisinde başta Batının hukuksal ve idari yapısına benzemek esasken zamanla gündelik yaşamından başlayarak hemen her alanda Batı örnek alınmaya ve taklit edilmeye başlamıştır. Bu gelişme on dokuzuncu yüz yılda
kapitalizmin bir ekonomik sistem haline gelmesi ile daha dayatmacı bir nitelik kazanırken, gelişmiş ülkelerin pazarlarını genişletmek ve “yeni sömürgecilik” olarak da adlandırılan faaliyetlerini yaygınlaştırmak noktasında hukuksal ve yönetsel düzenlemeler ayrı bir önem kazanmıştır.
Rusya’da II. Petro, Osmanlı İmparatorluğunda II. Mahmut, Japonya’da imparator Meiji dönemi modernleşme ve kalkınma çabaları, Batı da ise Almanya’nın imparator Bismarck dönemi reform düzenlemeleri, gelişmiş ve sanayileşmelerini tamamlamış, İngiltere ve Fransa’yı yakalama çalışmalarının tipik göstergeleriydi(Avcıoğlu, 1968:38). Osmanlı Devletinin diğer ülkeler gibi kalkınma ve modernleşme çalışmalarında başarılı olamaması bu çalışmanın temel problematiğini oluşturmamakla birlikte bu süreçte Batının Osmanlı ülkesi üzerindeki ekonomik baskısı ülkeyi açık bir sömürgeye dönüştürürken aynı zamanda imparatorluğun güçlenmesine ve kalkınmasına izin vermiyordu.
İdari reform konusu kamu yönetimi literatürünün en zengin konu başlıklarından biri olmasına rağmen tanımlama güçlüğü ve sorunu yaşayan kavramlardan biridir. Gournay(1971:96) konu ile ilgili olarak yaptığı değerlendirmede “reform formülü üzerinde bu kadar durulmasına rağmen muhtevası hakkında hiçbir zaman kesin bir görüş belirtilmemiştir.” Bu kadar kesin olmasa dahi kavramın tanımı konusunda ciddi bir sorun olduğu muhakkaktır. Konu farklı terimlerle ifade edilirken her terimin farklı bir anlamı ve tanımı bulunmakta kullanıma bağlı olarak değişmektedir. Tanım ve sözcük seçimi konusunda yaşanan sorunların yanında idari reform yaklaşımları konusunda da yaşanmaktadır. Reform en iyimser bir yaklaşımla yüz yıldır gündemdeki yerini korurken konu ile ilgili çalışmaların daha çok betimlemeye ve olgusal gerçekliği nakletmeye dayandığı
görülmektedir. Konu ile ilgili kuramsal incelemeler çok az olup bu durumun mantıklı bir açıklaması bulunmamaktadır. Hem disiplinin hem de uygulamanın en kışkırtıcı ve popüler konularından biri olan idari reformun yönteminin yeterince irdelenmemesi önemli bir eksiklik oluşturmaktadır. İdari reformla ile ilgili eksikliklerden bir diğeri konu ile ilgili bir çok ezber bulunduğu ve bunların kolay-kolay sorgulanmadığı gerçeğidir. Disiplinde idari reform konusunun II. Dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıktığı öne sürülürken bunun çok doğru ve bilimsel bir yaklaşım olmadığı;
bunun tam olarak böyle olmadığını belirten görüşlerin ise pek dikkate alınmadığı görülmektedir.
İdari reform konusunun II. Dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıkan bir sorun alanı olduğunu kabul edip irdelemeyi bu dönemden başlatmak modern ulus devletlerin ortay çıkış süreçlerinin atlanmasına neden olacaktır. Caiden’in(1969) doğru ve yerinde yaklaşımı ile konu modern devletlerin ortaya çıkması ve kurumsallaşması bağlamında ele alınmakta modern ulus devletin tarihsel olarak gelişimine bağlı olarak kullanılan farklı terimleri idari reform sözcüğünün bir türü olarak ele almaktadır. Türkçe literatürün en az irdelenen konularından biri olan bu sorunun daha çok mevcut durumun benimsenmesi ve aktarılması şeklide geliştiği görülürken istisna olarak Tutum ve Güler’in çaba ve arayışları dikkat çekmekte ve farklılaşmaktadır. Daha sözcük kullanımı ve tanımlama konusunda görüş birliğine varılamayan bir konuda doğal olarak yaklaşım konusunda da farklı tutumlar ortaya çıkmaktadır. Türkiye özelinde konu ile ilgili dikkat çeken bir başka nokta, yapılan bir saptamanın veya değerlendirmenin bütün yazarlar tarafından aynına yakın biçimde tekrar edildiği ve benimsendiği görülmektedir. Bu durum ülkemizde eleştirel bir geleneğin olmamaması ile de ilgili bir sorun olmakla birlikte daha çok ikincil
kaynaklardan ve nakilcilik üslubunun hakim olduğunu da belirtmek gerekmektedir.
Ancak burada hemen ifade etmek gerekmektedir ki bu eleştiriler ve sorunlar sadece Türkiye özelinde yaşanan bir problematik olmayıp genel anlamda yaşanan sorun alanına işaret etmektedir.
Bu çalışma içerisinde konu genel olarak “idari reform” terimi etrafında irdelenirken, idari reformun Caiden’in yaklaşımı ile çağdaş merkezileşmiş devletin ortaya çıkması süreci bağlamında ele alınmaya çalışılmaktadır. Çalışmanın ilgili bir çok yerinde konu ile ilgili tartışmalara yeniden dönülürken idari reform sorunu
“devlet aygıtının önceden kurgulanmış ekonomik-politik hedefler doğrultusunda işlev ve konum bakımından yeniden düzenlenmesi” çabaları ele alınmaktadır. Konu daha çok, geniş bir perspektifle toplumsal ve siyasal gelişmeler ve dönüşümler bağlamında ele alınmaya çalışılmaktadır.
Kamu yönetimi literatürü içerisinde pek de tartışılmayan bir konu olan idari reform yaklaşımları sorunu aslında reform deneyimleri kadar önemli bir tartışma konusudur. Yaygın kabul gören biçimi ile “etkili-verimli-hızlı” idare amacına yönelik olarak yapılan her türlü düzenlemeyi mevcut hali ile ele alıp irdeleyen ve bir
“yöntem belirleme” gibi sorunu olmayan çalışmaların istisnaları olmakla birlikte genel olarak böyle bir yaklaşımın egemen olduğu görülmektedir. Bu çalışma içerisinde iki yüz yıldır devam eden yenileşme ve reform çalışmalarına dair bir yöntem belirleme gibi toptancı bir mantık ve iddia olmamakla birlikte bu tartışmalara küçük de olsa bir katkı yapmak amaçlanmaktadır. Böylesine bir yöntem belirleme sorununun ayrıca toplumsal karşılığının ve politik yönünün daha iyi görülmesini de sağlayacaktır.
İdari reform olgusunun geçmişi eskilere dayanmakla birlikte disipliner anlamda yaygın biçimde irdelenmeye başlaması henüz yenidir. II. Dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıkan “reform seferberliğinden” sonra bu alanla ilgili araştırma ve inceleme faaliyetleri hızlanmış ve konu ile ilgili yayınların sayısı artmıştır. Bu çalışmaların sayısı zaman içerisinde artarken konuyla ilgili ayrıntılı ve karşılaştırmalı çalışmaların dünyada olduğu gibi Türkiye’de de 1960’ların sonlarına doğru ortaya çıkmaya başladığı görülmektedir. 1970’li yıllarda yaşanan iktisadi ve mali krize bağlı olarak idari reform konusu yeniden heyecanlı biçimde ele alınmaya başlamış ve ülke gündemleri yeniden yoğun bir reform baskısı altına girmiştir. Bu dönemde artık sadece idari reformun içeriği, kapsamı, aşamaları ve alanları değil aynı zamanda yöntemi de tartışılmaya başlanmıştır. İdari reformun yöntemi veya idari reform yaklaşımları sorunun üzerinde en az durulan başlıklarından biri olup daha çok uygulamalar üzerinde durulmuştur. İdari reform yaklaşımının nasıl olması gerektiği konusunda ilk çalışmalardan olan Chapel, Heady, Hanson, Riggs, La Polambara, Eisenstadt’ın çalışmalarını özetleyerek Türkçe’ye aktaran Tutum’un(1971) incelemesi bu alandaki en kapsamlı metinlerden biridir.
İnceleme idari reform yaklaşımları konusunda klasik yaklaşım, dengeli ve dengesiz sosyal gelişme yaklaşımı ve son olarak politik yaklaşımdan bahsetmektedir.
Bu yaklaşımların günümüzde de geçerli olduğu görülürken konunun böylesine popüler olmasına rağmen reform yaklaşımı konusunda neden daha az çalışma yapıldığı anlaşılamamaktadır. Klasik yaklaşımın en yaygın yaklaşım olduğu belirtilirken günümüzde bu yaklaşımın kısmen terk edildiği görülmektedir. Klasik idari reform yaklaşımının temel tezi idari reformun iyi bir şey olduğu ve mümkün olan en kısa sürede hayata geçirilmesi gerektiğidir. Bu yaklaşım batılı ülkelerde
yaşanan reform sürecinin az gelişmiş ülkeler transfer edilebileceğini savunurken daha çok kalkınma kuramcıları tarafından benimsendiği gözlenmektedir. Transfer top yekun biçimde olabileceği gibi seçici biçimde gerçekleştirilebilecektir. Daha çok modernleşme hareketlerinde ve ulus devletlerin oluşum süreçlerinde yaygın biçimde kullanılan bu yöntem günümüzde de eskisi kadar olmasa bile geçerliliğini korumaktadır.
Klasik yaklaşımı savunan yazarlar arasında reformun stratejisi bağlamında ortaya çıkan farklılıklar dengeli ve dengesiz idari reform yaklaşımını ortaya çıkarırken; dengeli sosyal gelişme yaklaşımının idareyi bir güç merkezi olarak gördüğü ve idare aygıtında yapılacak düzenlemelerin diğer gelişmelerle uyumlu hale getirilmesi gerekmektedir. Bu görüşe göre idare ülkelerin kalkınmasında ve gelişmesinde başat rol oynamaktadır. İdeal olan yapılacak düzenlemelerde siyasal reformlarla bürokratik reformlar arasında dengeyi sağlamak ve gelişmeyi hızlandırmaktır. Dengesiz sosyal gelişme yaklaşımında ise dengeli sosyal gelişme yaklaşımından yapılması gerekenler aynı iken sadece rasyonelleri farklıdır. Bu yaklaşıma göre az gelişmiş ülkelerde gelişme düzensiz ve asimetriktir. Bu ülkelerde bürokrasi rakiplerinden ileri gitmiştir çünkü bu toplumlarda idareye yüklenen anlam çok fazladır ve idarenin yeteneğinin artırılması gerekmektedir. Burada yapılacak iş bürokrasinin rolünü tartışmak değil bürokrasiyi meşrulaştıracak ve iş görme yeteneğini artıracak tedbirleri almaktır.
La Palombara tarafından savunulan politik yaklaşımda ise idari reformla yapılacak düzenlemelerin ülkenin içinde bulunduğu durumla irtibatlandırılması gerektiği üzerinde durulurken özellikle toplumsal koşulların dikkate alınması savunulmaktadır. Rejimin etkinliği idare aygıtının güçlendirilmesine bağlı olup idari
reformun stratejisi toplumsal koşulların doğru bir biçimde analizine bağlıdır. Reform yapılmadan önce temel sorunlar ve bunalımlar tespit edilerek kökeni araştırılmalı ve buna bağlı olarak bir model ve tutum belirlenmelidir.
Bu çalışma içerisinde idari reform sorunu “politik yaklaşım” yöntemi ile ele alınmaya çalışılmaktadır. İdari reform, birikim rejimlerine bağlı olarak ortaya çıkan değişimin sonucunda idare aygıtının değişen bu yapıya uyumlu hale getirilmesi anlamında kullanılmaktadır(Arın1983(a): 105). Bu yaklaşımın doğal olarak çok politik bir yaklaşım olduğu ve bunun sürecin tam olarak anlaşılması hususunda bir kısım sakıncalar doğuracağı noktasında tabii olarak eleştirilecektir. Ancak hem genel anlamda yürütülen idari reform çalışmalarının hem de Türkiye özelindeki çalışmaların içeriklerinin, yaslandıkları politik ve toplumsal arka planlarının daha net biçimde görülmesi bakımından bu yaklaşımın açıklayıcı bir tarafı bulunmaktadır.
Aksi takdirde idari reform çalışmaları Taylorist bakış açısı ile yönetim dizgesi içerisinde salt bir rasyonellik arayışı olarak tanımlanacaktır ki bu açıklama denemesi idari reform sürecini tam olarak izah etmeyen teknik ve işlevselci bir bakış açısıdır.
Arın’ın ifade ettiği gibi üretim güçleri değişirken, toplumsal ilişkiler, yapılar ve kurumlar da yeniden düzenlenmektedir. Bu süreçte düzenleme sadece iktisadi süreçlerle de açıklanamamakta, iktisadi ilişkiler kadar ideolojik duruşun ve devletin belirleyici rolü de bulunmaktadır. Bu süreç asla kendi kendine işleyen otomatiğe bağlanmış bir süreç olmayıp döngü, “kriz” ve “yeniden yapılanma” biçiminde devam etmekte ve bilinçli bir tercihe dayanmaktadır. Yeniden düzenleme oluşan yeni birikim sürecine bağlı olarak sürecin önündeki toplumsal, kurumsal ve yapısal engellerin kaldırılmasını amaçlamaktadır. Türkiye’nin idari reform tarihine bu
noktadan baktığımızda çalışmaların zamanlamaları ve içerikleri daha net biçimde görülmektedir.
1929 Dünya ekonomi krizi ile birlikte dünyanın farklı coğrafyalarında krizin etkilerinden en az etkilenmek ve krizin önüne geçtiği kalkınma sorununu çözmek bağlamında ortak bir pratiğin oluştuğu görülmektedir. Bu bağlamda Latin Amerika deneyimi önem kazanmaktadır. Latin Amerika’da da krize kadar Türkiye’de olduğu gibi liberal ekonomi uygulanmaktaydı. Krizle birlikte Latin Amerika’da ve birçok ülkede liberal ekonomi tercihinin ideal bir yol olmadığı ortaya çıkarken kalkınma sorunu bu dönemle birlikte anti-emperyalist ve devrimci bir yolla çözülmeye çalışılacaktı. Bu yol her ülke için kendine özgü nitelikler taşısa da son tahlilde ortak bir çok noktası da bulunmaktaydı. Az gelişmişliğin nedeninin emperyalizm olduğu etrafında birleşen bu görüşler daha çok ideolojik yönü ağır basan fikirlerdi. 1930’lı yıllardaki Latin deneyimini temel alan ve II. Dünya savaşı sonrasında teorik bir içeriğe kavuşarak tüm dünyada popüler hale gelen bu görüşler 1948 yılında Economic Comission for latin America(ECLA) ismi altında resmen ortaya çıkmıştır(Gülalp, 1983:120). İşte tam da bu noktada yapısalcılık olarak adlandırılan Latin Amerika orijinli kalkınma arayışları ile reform konusunun bir biri ile içi içe geçen ve yer-yer örtüşen olgular haline geldikleri görülmektedir. Kapitalist ekonomiler dönem- dönem kar hadlerinin düşmesine bağlı olarak istikrarlı sermaye birikimi imkanlarını yitirmelerine bağlı olarak bir kriz içine girebilirler. Ortaya çıkan bu krize bağlı olarak bir yandan sistemin kendisi tehdit altındadır ve sistemin işlerliğinin sağlanması yapısal değişikliklerin yapılmasını zorunlu kılmaktadır.
Krizin boyutuna göre bu yeniden düzenleme faaliyeti ulusal ölçekte veya uluslar arası boyutta ortaya çıkabilmektedir.
Türkiye özelinde idari reform çalışmalarının yöntemini ve mahiyetini Fuat Paşa’nın şu ifadesinde aramak gerekmektedir(Avcıoğlu, 1969:97)
“Bir devlette iki kuvvet olur biri yukarıdan diğeri aşağıdan gelir.
Bizim memlekette yukarıdan gelen kuvvet cümlemizi eziyor.
Aşağıdan ise bir kuvvet hasıl etmeye imkan yoktur. Bunun için pabuççu muştası gibi yandan bir kuvvet kullanmaya muhtacız. O kuvvetler de sefaretlerdir.”
Bu yaklaşım sadece Osmanlı devleti için değil bütün az gelişmiş ülkeler için geçerli olan bir yöntem ve uygulama olmuştur. Osmanlının son döneminde sefaretler bu işlevi yerine getirirken daha sonraki dönemlerde sefaretlerin yanına Birleşmiş Milletler Kalkınma Örgütü, IMF, Dünya Bankası gibi uluslararası örgütlerin eklenmesi ile süreç daha da hızlanarak devam etmeye başlamıştır.
Daha önce ifade edildiği gibi literatürde kabul gören şekli ile idari reform teriminin ikinci dünya savaşı sonrası dönemde disipliner anlamda incelenmeye başlandığıdır. Bu görüşün kısmen haklılık payı olmakla birlikte uygulamada reform kavramının on sekizinci yüz yılın başı ile yaygın biçimde kullanıldığı görülmektedir.
İdari reform konusunun disipliner anlamda incelenmeye başlanmasının ikinci dünya savaşı sonrasına rastlamasının haklı ve yerinde nedenleri bulunmaktadır. Savaş sonrası dönemde gelişmiş devletlerin savaşın etkilerinden kurtulmak ve bağımsızlıklarını yeni kazanan devletlerin kalkınma yarışına girmeleri ile bir anlamda idari reform alanında bir seferberlik ilan edilmiştir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde yaşanan reform deneyimleri kalkınma sorununa daha bilimsel, objektif, tutarlı ve ortak sonuçlara ulaşan bir yaklaşıma ulaşılması gerektiğini ortaya çıkarmıştır.
Chapel konu ile analizinde, sömürgelikten kurtulan ve bağımsızlıklarını henüz kazanan ülkelerin geri kalmışlıklarına son verme çabalarının istenilen sonuçları vermemesinin reform sorununa daha ciddi bir biçimde yaklaşılmasını zorunlu kıldığını belirtmekte ve bu noktada gelişmeye engel olan durumun idare aygıtı olarak görülmeye başlandığına işaret ederek yönetsel azgelişmişlikten bahsetmektedir(Chapel,1968:103). Bu durumun sonucunda toplumlarda idarede köklü değişiklikler yapılmadan kalkınma sorunun çözülemeyeceği ve rasyonel biçimde örgütlenmiş bir idare aygıtının kalkınma sorunun çözümünde etkin bir araç olarak kullanılması gerektiği öne sürülmeye başlanmıştır(Tutum, 1971:34). Tutum reformun değişim süreci ile ilgili olduğunu belirtirken bu tanımlamaya bağlı olarak yönetsel yapı, siyasal sistem ve ekonomik düzene uyumlu hale getirilmeye ve değişime direnen engellerin ortadan kaldırılması gerektiği ifade etmektedir. Tutum idari reform ihtiyacını devletin görevlerinde ve bu görevleri yerine getirecek mekanizma arasındaki farklılıktan doğduğunu belirtirken idareden çok şey beklendiği dönemlerde bu ihtiyacın arttığı ve idarenin diğer sosyal kurumlar gibi değişen şartlara uyması zorunlu ve kaçınılmaz bir sonuç olarak görülmektedir.
Tutum, Şaylan gibi idari reform sorununu toplumsal koşulların değişmesi ile paralel biçimde değerlendirirken her iki yaklaşımın da toplumsal değişimden neyi kast ettikleri tam olarak anlaşılamamakta ve bu değişimin yerel koşullardan mı yoksa dış kaynaklı değişmelerden mi kaynaklandığı açıklanmamaktadır. Değişim sözcüğü nötr bir kavram olarak ele alınmaktadır.
İdari reformun tanımı ile ilgili bir çok açıklama bulunmaktadır. Bu terimle ilgili idari ıslahat, idari reform, yönetimin yeniden yapılandırılması, yönetimin iyileştirilmesi, yönetimin yeniden düzenlenmesi, örgüt geliştirme, devlet reformu
gibi birbiri ile aynı anlama gelen veya aynı anlama gelmese bile birbirinin yerine kullanılan terimler olduğu öne sürülürken(Yalçındağ, 1971:24), reform sözcüğü genellikle hataları giderme düzeltme iyileştirme ve biçim verme anlamlarında kullanılmaktadır. Bazı değerlendirmelerde idari reform terimi geniş anlamda kullanılmakta ve kavrama çok farklı anlamlar yüklenebilmektedir(Ar, 1983:7). İdari reform terimi çoğu zaman yönetim aygıtının sorunlarının düzeltilmesinde ve çözülmesinde küçük değişikliklerden köklü değişikliklere uzanan geniş bir değerlendirme biçiminde de kullanılmaktadır(Sürgit, 1972:7). Türkiye’nin reform pratiği içinde ve kuramsal olarak bir kavram kargaşasının yaşandığı görülmektedir.
Zaman içinde birbirinin yerine kullanılarak aşkınlaştırılan ve sihirli bir sözcük haline dönüşen terimler literatürde çok az tartışılan sorun alanlarından biri olmuştur.
Konu ile ilgili çalışan akademisyenlerin farklı yaklaşım ve tanımlama çabası içinde oldukları görülmektedir. Burada konu ile ilgili kısa-kısa ilgili kişilerin görüşleri sıralanarak terimin hangi anlamlarda kullanıldığı tespit edilmeye çalışılacaktır. Sürgit(1972:10)idari reform terimini, “...idarenin ulusal amaçların gerçekleştirilmesine yardımcı olacak süratli, tasarruf sağlayıcı, verimli ve kaliteli hizmet görülmesini sağlayıcı bir düzene kavuşturulması ve böyle bir düzen içinde iş görmesini sağlayacak çabaların tümü” olarak tanımlamaktadır.
Şaylan ise idari reformu, “...bir üst toplumsal sistem ve kurumda, alt sistemlerdeki değişmeye bağlı olarak ortaya çıkan alternatif durum” olarak nitelendirilirken idari reform “kamu örgütlerinin bilinçli ve planlı değişimi” olarak tanımlanmakta ve sonuçta toplumsal yapıdaki değişikliklere paralel olarak idari yapı, kurum, ilişki ve davranışlarında ortaya çıkan gereksinme olarak ifade edilmektedir(Şaylan, 2003:423). Şaylan literatürdeki en kapsamlı idari reform
tanımını yaparken reform olgusu ile toplumsal ve ekonomik değişim arasındaki ilişkiye dikkat çekerek kavramın teknik ve dar anlamda tanımlanma sorunundan da kurtarmaktadır. Bu çalışma içinde de idari reform kavramı, sosyal ve ekonomik değişimin yönetsel yapıyı değiştirmesi yada yönetsel yapının sosyal ve ekonomik değişmelere ve yapıya uyumlu hale getirilmesi anlamında kullanılmaktadır.
Berkman(1981:207) “...bir yönetim sisteminin amaçlarına yönelik olarak işlevlerini daha hızlı, nitelikli, verimli ve etkili bir şekilde yapacak düzeye çıkarmak üzere örgütsel yapı ve süreçte, idari yöntem ve tekniklerde ve personel unsurunda yapılan bilinçli değiştirme, yeniden düzenleme girişimleri” olarak tanımlamaktadır.
İdari reform, idari ıslahat, yönetimin yeniden düzenlenmesi, idareyi geliştirme, reorganizasyon, gibi terimlerin çoğu zaman birbirinin yerine kullanıldığı görülmekle birlikte literatürde bu kavramların farklı biçimde tanımlandıkları görülmektedir. DPT tarafından hazırlanan yeniden düzenleme el kitabında
“düzensizlik ve yetersizlik nedenlerinin araştırılarak optimum çözüm yollarının bulunmasıdır” şeklinde tanımlanırken bu tanımın çok genel ve kapsayıcı bir tanım olduğu bu tanım çerçevesinde kamu kurumlarında yapılacak her türlü çalışmanın bir reorganizasyon çalışması olarak nitelenebileceği görülmektedir. 1971 Yılında hazırlanan “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Reform Komisyonu Ön Raporunda”
komisyon kendisine verilen görevi şu şekilde tanımlanmaktadır: “kamu iktisadi teşebbüslerine rasyonellik ve disiplin anlayışını sağlam bir biçimde birleştirerek onları gerçek sahibi olan ulusumuza en yararlı biçimde hizmet etmeye elverir bir yapıya kavuşturmaktır”(Kuyaksil, 1994:50). Görüldüğü gibi idari reform terimi genel olarak, idari sistemde esaslı düzenlemelerden, metotlardan başlayarak ikincil
nitelikte sayılabilecek değişikliklere kadar tüm düzenleme ve geliştirme faaliyetlerini ifade etmek için kullanıldığı görülmektedir.
Ülkemizde en yaygın kullanılan biçimi, idari reform terimi olmakla birlikte, 1980’li yıllarla birlikte kullanılmaya başlanan yönetimin yeniden yapılandırılması kavramı Türkçe için henüz yeni bir terim olup, çoğunlukla idari reform kavramıyla aynı anlamda kullanılmaktadır(Tutum, 1994: 3-6). İdari reform sözcüğüyle ilgili en kapsamlı ve en yaygın kabul gören tanımın İdare Reform Danışma Kurulu Raporunda yapılan tanım olduğu görülmektedir. Kurulun yaptığı ve daha sonra bir çok kişi tarafından benimsenen tanımla idari reform sözcüğü şu şekilde tanımlanmaktadır(1972: 7):
“...kamu örgütlerinin amaçlarında, görevlerinde, örgüt yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanış biçiminde, mevzuatında, halkla ilişkiler sisteminde, mevcut aksaklıkları ve eksiklikleri düzeltmek amacını güden kısa ve uzun vadeli geçici yada sürekli nitelikteki düzenlemelerin tümü olarak tanımlanırken, yönetimin içinde bulunduğu durumla kendinden beklenen durum arasındaki farklılıktan doğan ihtiyaç olarak ifade edilmektedir”
Yaygın kanaatin aksine idari reform ihtiyacı yalnız gelişmekte olan ülkelerde değil, tüm dünyada kabul görmüş, savaş sonrası dönemde ülkelerin hızlı bir biçimde kalkınmalarını sağlamak için ortaya çıkan ve gelişen kalkınma iktisadı arayışları ile kamu yönetimi literatürünün en popüler kavramlarından biri haline gelmiştir.
Ülkemizdeki uygulaması “bitmeyen senfoniye” dönüşen ve daha çok “vatanın nasıl kurtarılacağı” düşüncesi etrafında şekillenen idari reform sorunu, Türk kamu yönetimi pratiğinin en zengin konu başlıklarından biri olmuştur.
İdari reform yada yönetimin yeniden yapılandırılması kavramı, devletin niteliğinde işlevlerinde, rolünde, bürokrasi, siyaset ilişkilerinde karar alma
süreçlerinde, yeni bir denge arayışını yansıtmaktadır. Yönetim sisteminin hem iç ilişkilerinde, hem de çevresiyle olan ilişkilerinde önemli değişikliklere neden olmaktadır. Wallis(1989) idari reformu; yönetsel alanla ilgili, organize, kalıcı iyileştirme çalışmaları olarak tanımlamaktadır. İdari reform kavramı 1945’ten sonra dünyada en ilgi çekici kavramlardan biri olmuştur. Azgelişmiş ülkelerde bu süreç 1945-1980 dönemi ve 1980 sonrası dönem çalışmaları olarak kategorize edilmiş, birinci aşamaya idari reform yaklaşımı dönemi ikinci aşamaya ise yapısal uyarlama yaklaşımı dönemi denilmiştir(Güler, 1996). Dünyadaki ve Türkiye’deki reform tanımlarının ve reform hareketlerinin ortak özellikleri;
a)Reforma hareketleri toplumsal değişimle yakından ilgilidir.
b)Reform planlı, organize değiştirme çabasıdır.
c)Reform ilke olarak köktenci değişiklikleri anlatır.
d)Reformdan amaç söz konusu yönetim sistemini daha etkili ve verimli hale getirmektedir.
e)İdari reform yönetsel olduğu kadar siyasal içerikli bir değişim olayıdır.
Türkiye özelinde “idare sanatı” ile ilgili önemli çalışmalar bulunmaktadır. Bu çalışmalar daha çok “devletin nasıl kurtarılacağı” düşüncesi etrafında, askeri ve mali konularda “devlet adamlarına öğütler” ve “bozuklukların düzeltilmesinde tutulacak yollar” biçiminde ortaya çıkmıştır.Türk tarihinin uzun bir kısmı reform sorunu içinde geçmiştir. Modernleşme hareketleri ile birlikte yasal-ussal bürokrasiye geçiş arayışları hız kazanırken İmparatorluğun son dönemine damgasını vuran “Devletin kurtarılması” düşüncesi, Cumhuriyetle birlikte devam etmiştir. Daha öncede ifade edilmeye çalışıldığı gibi Osmanlı İmparatorluğunun son döneminde girişilen ıslahat hareketlerinin temelinde batıyı örnek alarak bir kısım yenilikler yapmak ve böylece