3.9- Chailloux-Dantel Raporu, 1959

Devlet Memurları Kanunu hususunda çalışmalar hızlı bir biçimde yürütülerek sonlandırılmış 1956 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisine görüşülmek üzere bir kanun tasarısı gönderilmiştir. 657 Sayılı yasanının öyküsü ise çok başka bir hikaye olmakla birlikte bu yasanın geçirdiği evrim ve başına gelenler gerçekten ibret belgesi mahiyetindedir. Başlı başına 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun, hikayesi ve geçirdiği değişiklikler dahi Türkiye’de kamu yönetimi sisteminin içinde bulunduğu durumu anlamaya yetecek veriler taşımaktadır.

Bu bağlamda Demokrat Partinin daha iyi işleyen bir kamu personel sistemine kavuşmak için hazırlattığı bu rapor aslında daha çok kamu personelinin ücret sorunundan yola çıkıp top yekun sistemin ele alınması noktasına varmış, uzun ve detaylı bir çalışma olmuştur.

Birleşmiş Milletler Başmüşaviri Maurice Chailloux-Dantel tarafından

“Türkiye’de Devlet Personeli Hakkında Bir Araştırma” isimli üç ciltten ve toplam 387 sayfadan oluşan oldukça hacimli bir çalışma Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü bünyesinde hazırlanmıştır. Chailloux-Dantel Raporu Türk idare sistemi içerisinde bir çok ilke imza atılmıştır. Reform metni Barker raporu ile kurulan Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsünün bu alanda yaptığı ilk reform projesi olup çalışma Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü tarafından teksir olarak basılmıştır. Aynı zamanda bu çalışma idari reform tarihimizdeki ilk personel reformu araştırması olup bu alanda yapılan ilk alan araştırması da yine bu rapor ile ortaya çıkmıştır. Daha sonra yapılan hiçbir araştırmada alan araştırması yöntemine başvurulmamıştır. Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Araştırma şubesinde araştırmacı olarak çalışan ve sonraki yıllarda önemli eserler veren Doğan Avcıoğlu

çalışmanın ikinci cildinde yer alan “Devlet Personelinin Maaş ve Ücretleri” isimli bölümü kaleme almıştır.

Raporun birinci cildini oluşturan “Türkiye’de Devlet Memuriyeti ve Reformu” ile “Devlet Personel Kanunu Projesinin İzahı” isimli bölümler 1959 yılında kaleme alınmışken diğer iki cildin 1958 yılında kaleme alındığı görülmektedir. Raporun birinci cildinde “Türkiye’de Devlet Memuriyeti ve Reformu” ile “Devlet Personel Kanunu Projesinin İzahı” isimli iki ayrı inceleme bizzat Chailloux –Dantel tarafından yapılırken, ikinci cildin “Devlet Personeli Maaş ve Ücretleri” isimi çalışmanın Doğan Avcıoğlu ve “Türkiye’de Amme Hizmetlerinin Gelişimi ve Devlet Personeli” adlı ikinci bir çalışmanın ise Gülgun Gönenç tarafından kaleme alındığı görülmektedir. Üçüncü ciltte ise “Sosyal Güvenlik” konusu Nabi Dinçer, “Mahalli İdareler Personeli” konusu İbrahim Yasa ve alan araştırmasına dayanan “Devlet Memurlarının Morali” isimli konu ise Sevda Erem tarafından kaleme alınmıştır.

1945 sonrası döneminin hakim anlayışı doğrultusunda Türkiye için yeni bir yol haritası çizilmeye çalışılırken başta Barker Raporu olmak üzere bir çok yabancı uzman raporunda öncelikle idare aygıtının reforme edilmesi öngörülmektedir. Bu yapıyı tamamlamak üzere kamu personeli sisteminde de reform yapılması tavsiyesi bütün çalışmalarda yer almaktadır. İşte Chailloux –Dantel raporu bu alanda yapılan ilk çalışma olup Demokrat Parti hükümeti tarafından 1956 yılında meclise gönderilen

“Devlet Personel Kanun”un bir kritiği, diğer bir anlamda bir ön incelemesi ve daha sonra yapılacak olan düzenlemelere zemin hazırlayan bir etüt olmuştur. Raporda ilk defa “Mahalli İdareler Personeli” sorunu kapsamlı bir biçimde ele alınarak nitel ve

nicel bir irdelemeye tabi tutulmuştur. Raporun önsözünde çalışmanın amacı şu ifadelerle anlatılmaktadır:

“Bir memleketin idari müesseseleri, siyasi rejim müstekar olsa bile, sabit kalamaz. Demografik, ekonomik, sosyal, kültürel şartlar süratle değişmekte ve bu değişme reformları zaruri kılmaktadır. Tekniklerin ilerlemesi kanun, doktrin, ictihad veya tatbikatın kurmuş oldukları

“örnek” müesseselerinde değişmesini intaç eylemekte, ortaya yeni örnekler çıkmakta ve bu vetire böylece tekerrüre devam eylemektedir.

Türkiye artık, idari reformların özlendiği bir çağa erişmiş bulunuyor.

1923’te Cumhuriyetin ilanını büyük bir idari inkılap takip etmişti.

Modern Türkiye’nin meydana gelmesinde bunun büyük yardımı olmuştur. Fakat ikinci dünya savaşından beri demografik ve ekonomik gelişmeler, bütün milli bünyeyi alt-üst edecek derecede değiştirmiş bulunmaktadır. Böylece geniş ölçüde bir idari reform zarureti yeniden baş göstermiştir. Bu reformun unsurları arasında, Devlet Memuriyeti baş mevkii işgal etmektedir.”

Yukarıdaki uzun alıntıda ve çalışmanın değişik kısımlarında izah edilmeye çalışıldığı gibi Türkiye’nin idari reform tarihi ve bu reformların politiği dış dünyada meydana gelen değişmeler ve bu değişimin sonucu oluşan baskılar kadar Türkiye’nin geçirdiği evrimin ve değişen sosyal gerçekliğin de etkisi altında yürümektedir.

Chailloux –Dantel Raporunun yazılış gerekçeside yer alan bu tanımlama aslında idari reform projelerinin değişmez gerekçesini oluşturmuştur. Ancak görülen odur ki raporun gerekçeleri sıralanırken uluslararası gelişmeler bahsi üzerinde pek durulmak istenmemiş ve sadece II. Dünya savaşı sonrası oluşan yeni yapılanma döneminden çok kısa bir cümle ile bahsedilmiştir.

Maurice Chailloux-Dantel raporunda devlet hizmetinde çalışanların mesleki niteliklerini etkileyen unsurlar üzerinde durulmuştur. Bu bağlamda devlet memuriyetinde çalışanların mesleki yönden yetişmeleri için alınmış ciddi önlemler

bulunmadığı dile getirilirken özellikle orta kademe memurlar için bunun önemli bir sorun oluşturduğu dile getirilmektedir. Bu memurların, idarenin karşılaştığı sorunlarla bunların çözüm yolları hakkında daha çok bilgilendirilmeleri, bunlar için sistematik bir örgütlenmenin gerekliliği vurgulanmaktadır. Rapora göre, maaş ve ücretler, fiyat değişmelerine göre zamanında ayarlanamamaktır, bunun sonucunda (memurlar) satın alma güçlerinin bir kısmını kaybetmişlerdir(Şaylan, 2000).

Chailloux –Dantel raporun yazılma öyküsünü şu şekilde açıklamaktadır:

“Hükümet 1956’da Meclise Devlet Personeli Kanunu projesini tevdi etmekle, devlet Memuriyeti reformunun zaruretini kabul etmiştir. Bu kanun projesinin tetkikine birkaç yıl önce başlanmış ve bir çok heyet veya şahsiyetlerden bu husustaki mütalaaları sorulmuştur. Bu projenin Meclise tevdiini izah yolunda ekseriya ileri sürülen sebep, memur ve hizmetlilere ödenmekte olan maaş ve ücretlerin yetersizliğidir. Filhakika maaş ve ücret durumlarının hükümeti meşgul ettiği muhakkaktır. Fakat teklif olunan reformun tek sebebi bu değildir. Son yıllarda hükümetin teşebbüsü ile devlet personeli istihkaklarının yavaş - yavaş yükseltilerek nihayet 28 Şubat 1956 tarihli ve 7244 sayılı kanunun, 31 Aralık 1946 tarihli 4988 saylı kanunla tespit edilmiş bulunan istihkakların iki katına çıkarılması bunun en büyük delilidir. Şu hale göre uzun bir kanun projesinin hazırlanmış olmasının sebebi istihkakların artırılması zarureti değildir. Devlet memuriyetinde baş gösteren buhranın maaş ve ücretleri hayat pahalılığına göre ayarlama meselesini aştığını kabul etmek lazımdır”

ifadelerde açık biçimde görüldüğü üzere devlet personeli sorunu ilk defa ücretler –hayat pahalılığı dizgesinde kopartılarak geniş kapsamlı biçimde ele alınmakta ve Türkiye’nin memur siyasetine dair derin analizler ve betimlemeler içermektedir.

Chailloux –Dantel ve ekibinin Türkiye’de memur siyasetine dair saptamalarını başında şunlar yer almaktadır(Chailloux –Dantel Raporu, 1959:3):

: Türk Devlet memuriyeti, birleştirilmesi için pek çok gayret sarf edilmiş ve edilmekte olmasına rağmen bugün bir mozaik manzarası arz etmektedir. Bu vakıanın izahını muhtemelen dünyanın hemen her tarafında müşahede edilmekte olan, tabi bir parçalanma temayülü ile vekillerin ve müstakil veya yarı müstakil müessese amirlerinin şahsi mesuliyetleri bünyesinde görmek mümkündür. Bir çalışma grubu teşkil edilerek, vekalet, müdürlük, hizmet, müessese ismini alınca, göreceği işin hususiyeti, kendisini teşkil eden kimseler arasındaki nisbi menfaat birliği, bu vasatta gelişen ve bu teşekkülü diğer teşekküllerden ayıran hatta onlara karşı cephe almağa sevk eden “meslektaşlık zihniyeti”

bunların personellerini kendilerine has biçimde idare etmelerine sebep olmaktadır.

Bu durumun söz konusu reform projesi ve kanun metni ile acil biçimde çözülmesi salık verilerek bu parçalanmışlığın tek çatı altında toplanması istenmektedir. Metinde dikkat çeken bir diğer husus personel sorununa ücret sorunun ötesinde daha kapsamlı bir bakış açısına sahip olduğu ve daha temel sorunlar üzerinde durduğu görülmektedir ki bu sorunların başında kamu personelinin özlük haklarının belli bir standarda kavuşturulması, atama ve terfilerde keyfiliğin önüne geçilerek tek bir çatı altında toplanması amaçlanmaktadır.

Chailloux –Dantel Raporunda mevcut sorunlar bağlamında ortaya çıkan sorunlar şu şekilde sıralanmıştır(Chailloux –Dantel Raporu, 1959:4);

1. Memuriyet unvanları pek çok çeşitlidir,

2. Kamu personelinin niteliği sorunu bir kurumdan diğerine değişmektedir,