TÜRKİYE’NİN İDARİ REFORM POLİTİĞİ Doktora Tezi Hüseyin YAYMAN Ankara-2005

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ(YÖNETİM BİLİMİ) ANABİLİM DALI

TÜRKİYE’NİN İDARİ REFORM POLİTİĞİ

Doktora Tezi

Hüseyin YAYMAN

Ankara-2005

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ(YÖNETİM BİLİMİ) ANABİLİM DALI

TÜRKİYE’NİN İDARİ REFORM POLİTİĞİ

Doktora Tezi

Hüseyin YAYMAN

Tez Danışmanı:

Prof. Dr. Birgül A. GÜLER

Ankara-2005

İÇİNDEKİLER

Sayfa

Tablolar..………..….………..…….ıv

Kısaltmalar...v

GİRİŞ...1

Çalışmanın Konusu..………..….….……..………19

Çalışmanın Amacı..………...……….….21

Çalışmanın Sınırlılıkları..………..…24

BÖLÜM I KLASİK İDARİ REFORM ANLAYIŞI DÖNEMİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI I.Tanım ve Kavramsal Çerçeve………...26

I.I.1- İdari Reform Kavramı ve Bir Yöntem Arayışı…….………..…...26

I. I.2- İdari Reformun Nedenleri...46

I.I.3- İdari Reformun Amaçları...51

II. Türk Kamu Yönetiminin Genel Durumu………...56

I.II.1- Osmanlı İmparatorluğunda Reform Düzenlenmelerinin Gelişimi...56

I. II. 2- Cumhuriyetin İlk Yıllarında Kamu Yönetiminin Gelişimi...69

BÖLÜM II TÜRKİYE’DE ERKEN DÖNEMDE YAPILAN İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI I. Cumhuriyet Dönemi Kamu Yönetimini Modernleştirme Çalışmaları...79

I.1- Yeni Bir Rejim ve Kapitalist Dünya ile Eklemlenme…...81

I.2- 1929 Dünya Ekonomik Krizi ve Yeni Düzen Arayışları...84

I.3- Yabancı Uzmanlar Tarafından Yapılan İdari Reform Çalışmaları………...88

I.4- - Dorr Raporu, 1933...94

II. Dünya Savaşı Sonrası Dönem ve Kalkınma Sorunu...111

II.1- Thornburg Raporu, 1949...118

II.2- Neumark Raporu, 1949...132

II.3- Barker Raporu, 1951...150

II.4- Martin-Cush Raporu, 1951...163

II.5- Gruber Raporu, 1952...170

II.6- Hanson Raporu, 1954...174

II.7- Baade Raporu, 1959...176

II.8- Chaillaux-Dantel Raporu, 1959...184

III. Diğer Çalışmalar...191

III.1- Demiryollarının Rasyonalizasyonu Raporu……...197

III.2- Max Der Porten Raporları...199

III.3- Karayollarının Durumu: Hilts Raporu, 1948…...213

IV. Yabancı Uzman Raporları ve Ulaşılan Sonuçlar...220

BÖLÜM III PLANLI KALKINMA DÖNEMİNDE YAPILAN İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI I- Yeni Bir Dönem ve Yeni Bir Başlangıç 1961 Anayasası...228

I.1- Planlı Ekonomi Politikaları Doğrultusunda Yeni Yön Bulma Arayışları…...…...234

I. 2- İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor, 1961...237

I.3- Mook Raporu, 1962, ...243

I.4- Fisher Raporu, 1962...248

I. 5- Podol Raporu, 1963...251

I. 6- Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi, 1963...258

II. 12 Mart 1971 Siyasal Bunalımı ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi Çalışmaları...267

II.1- İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, 1972...268

II.2- Kamu Yönetimi Araştırma Projesi, 1991...271

II.3- MEHTAP, İYD ve KAYA Projelerinin Değerlendirilmesi...276

BÖLÜM IV İDARİ REFORM KAVRAMINDA PARADİGMA DEĞİŞİMİ VE DEVLET REFORMUNA GEÇİŞ 1-1980 Sonrası Dönem ve Küresel Sisteme Eklemlenme Süreci...279

2- Küreselleşme ve Kamu Yönetiminde Değişim...283

3- Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı……...294

4- İdari Reform Kavramının İçeriğinin Değişimi ve Devlet Reformu...304

5- İkinci Dalga: Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Getirdiği Yeni Düzenlemeler, 2004...316

6-“Vatan Nasıl Kurtulur” Düşüncesinden Günümüze Türkiye’de İdari Reform Çalışmalarının Politiği ve Reform İdeolojisi...344

SONUÇ VE GENEL DEĞERLENDİRME...349

KAYNAKÇA...362

ÖZET...384

SUMMARY...386

TABLOLAR

Sayfa Tablo I. Barker Raporu ile Mehtap Raporunun Karşılaştırılması……..……….…....262 Tablo II. Mehtap Raporu ile İdari Reform Danışma Kurulu Raporunun Karşılaştırılması…..270 Tablo III. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu ile KAYA Raporunun Karşılaştırılması..275 Tablo IV Geleneksel Yönetim Anlayışından Yeni Kamu Yönetimi Anlayışına Geçiş…….301

KISALTMALAR

AİD : Amme İdaresi Dergisi

AÜSBF. : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi BM : Birleşmiş Milletler

C. : Cilt

DB : Dünya Bankası

DMK : Devlet Memurları Kanunu DPB : Devlet Personel Başkanlığı DPD : Devlet Personel Dairesi DPT : Devlet Planlama Teşkilatı DTÖ : Dünya Ticaret Örgütü IMF : Uluslararası Para Fonu

İRDKR. : : İdari Reform Danışma Kurulu Raporu İÜİF. : İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi İYD. : İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İYY. : İdarenin Yeniden Yapılandırılması KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri

MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi ODTÜ : Orta Doğu Teknik Üniversitesi

ÖİK : Özel İhtisas Komisyonu

TODAİE : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü

S. : Sayı

s. : Sayfa

EK I. TÜRKİYE’NİN İDARİ REFORM KRONOLOJİSİ^* I. ULUSAL ÖLÇEKTE YAPILAN ÇALIŞMALAR

Raporun İsmi Çalışmanın Tam Adı Raporun Kime Sunulduğu Tarihi Dorr Raporu Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Bir

Tetkiki

İktisat Vekili Celal Bayar 1933 Hilts Raporu Türkiye’nin Karayollarının Durumu Ulaştırma Bakanı Kasım Gülek 1948

Thornburg Raporu Türkiye Nasıl Yükselir Belirsiz 1949

Neumark Raporu Başbakanlık 1949

Barker Raporu Başbakanlık 1951

Martin-Cush Raporu Maliye Bakanlığı 1951

Gruber Raporu Başbakanlık 1952

Hanson Raporu Başbakanlık 1954

Baade Raporu Başbakanlık 1959

Chaillaux-Dantel Raporu Devlet Personel Dairesi 1959

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor

Milli Birlik Komitesi 1961

Mook Raporu Devlet Personel Dairesi 1962

Fisher Raporu Devlet Personel Dairesi 1962

Podol Raporu Devlet Personel Dairesi 1963

MEHTAP Raporu Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Raporu

Başbakanlık 1963

Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerine Bir İnceleme

Merkezi İdarenin Taşra TeşkilatııÜzerine Bir İnceleme

Başbakanlık 1966

Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi Üzerine

Bir Araştırma

Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi Üzerine Bir

Araştırma

Başbakanlık 1966

İdari Reform Danışma Kurulu Raporu

İdari Reform Danışma Kurulu Raporu

Başbakanlık 1972

Kamu yönetimi reformu Milli Birlik Komitesi 1983

KAYA Raporu Kamu Yönetimi Araştırma Raporu Başbakanlık 1991

Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Projesi

Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma

Başbakanlık 2004

II. KURUM DÜZEYİNDE YAPILAN ÇALIŞMALAR

Raporun İsmi Çalışmanın Tam Adı Hangi Makama Sunulduğu Tarihi

Bell Raporu Türkiye Devlet Demir Yolları İşletmesi Hakkında Umumi Rapor Ulaştırma Bakanlığı 1934 A. Mundorf Raporu Feshane Çuha Fabrikası ve Faaliyeti Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1935

Gorsky Nazilli Civarındaki Gerenez Linyit Ocaklarına Ait Tetkikler Başbakanlık Murakabe Birimi 1935 M. V. Porten Yeminli Muhasipler Hakkında Kanun Projesi Başbakanlık Murakabe Birimi 1935 Granigg Karabük Sanayi ve Çakırköy Kömürü Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1935 Gerstner Türkiye Devlet Demir Yolları Cer Servisinde Çalışan Ecnebi

Mütehassısların Raporları

Başbakanlık Murakabe Birimi

Orth Posta Teşkilatı Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1936

Josef Reminger Kütahya Keramik Fabrikasının Tadili Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1936 M. V. Porten Bakırköy Bez Fabrikası Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1936 Marcel Biron Avrupa Üzüm Cinslerinin Türkiye İklimine İntibakları Hakkında

Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1937 M. V. Porten Zonguldak’tan İstanbul’a Kömür Navlunlarının Tererffü Sebepleri ve

Alınması Lazım Tedbirler

Başbakanlık Murakabe Birimi 1938 M. V. Porten İzmit Kağıt Fabrikasındaki Maliyet Hesabı Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1939 E. Hirsch İktisadi Devlet Teşekküllerinin Hukuki Mahiyeti Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1939

Hösli Ereğli Bez Fabrikası Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1940

Dr. Klopfer Sümerbank Memur ve Amelelerine Prim ve İkramiye Esasları Hakkında Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1941 Raphael Cottier Sümerbank Personel Sigorta Sandığı Statüsüne Müteallik Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1941 F. Baade Tekel İdaresi Ambalaj İmal Vaziyeti Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1946 İnternational Construction

Co.

Karabük Demir Çelik Fabrikalarında Yapılması Düşünülen Tadilat ve Tevsi İşleri Hakkında Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1946 E. Buchmann Malatya Bez Fabrikasının Reorganizasyonu Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1946

Bernfuss Paşabahçe İspirto Fabrikası İmalatının Rasyonelleştirilmesi Hakkında Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1947

Marcel Biron Elazığ’ın Kırmızı Şarapları Başbakanlık Murakabe Birimi 1947

Prof. Dr. Frederic Bergius Türkiye Kimya Sanayi Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1947 K. Mestenhauser Tekel’in Umumi Durumu Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1947 Dr. Wallock Karabük Kimya Sanayi Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1948

Hakkında Rapor

Otto Schöne Ağaçlı ve Batı Anadolu Kömürlerinin En Ekonomik Şekilde Kullanılması ve Ek rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1949 İnternational Construction

Company

Karabük Demir Çelik Fabrikaları Haddahanesinin Islahı Hakkında Müşavir Mühendis Raporu

Başbakanlık Murakabe Birimi 1949 K. Mestenhauser Tuzun Bütün Yurtta Tek Fiyatla Satılması Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1949 K. Mestenhauser Tekel’in Mali Durumu Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1949 Rademscher Filyos Ateş Tuğlası Fabrikası Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1950 Dr.Ottmar Aockerblom Ereğli Kömür İşletmelerinin İşçi mevcudu ile Teknik Kadrolar

Üzerinde Yapılması Gereken Değişiklikler Hakkında Nihai Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1952 Anderson- Nicholas And. Co Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demir Yolları İş Değerlendirme

Programına Dair Nihai Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1954 Anderson- Nicholas And. Co Türkiye Limanları Hakkında Nihai Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1955

GİRİŞ

Yönetim pratiği bakımından uzun bir tarihe ve önemli bir birikime sahip olan Türkiye’de “idarenin ıslahına ve idari reforma” dair önemli çalışmalar bulunmaktadır. Bu çalışmalar ilk olarak “devletin nasıl kurtarılacağı” düşüncesi etrafında, askeri ve mali konularda devlet adamlarına öğütler ve bozuklukların düzeltilmesinde tutulacak yollar biçiminde ortaya çıkmıştır. Osmanlı döneminin ıslahat fermanlarından günümüze, devleti ve toplumu reforma tabi tutmak isteyen pek çok çalışmanın olduğu görülmektedir(Savcı, 2003:397). Modernleşme hareketleri ile birlikte yasal-ussal bürokrasiye geçiş arayışları hız kazanırken İmparatorluğun son dönemine damgasını vuran ıslahat fikri, Cumhuriyetle birlikte devam etmiştir. Bu zihni arka plan “idarenin ıslah edilmesi” ve “idari reform”

kavramlarının vulgarize edilmesine ve büyük beklentilerin oluşmasına neden olmuştur. Sürekli bir “yönetim krizi” haleti ruhiyesi içinde şekillenen Türkiye’nin yönetim pratiği, her on yılda bir yaşadığı kriz sonrası reform imtihanına tabi tutulmuştur.

Geniş bir yorumlama ile idarenin ıslah edilmesine dair talepleri Lütfi Paşanın Asafname(1541) adlı çalışmasına kadar götürebiliriz. Vezir bu çalışmasında, köylerdeki nüfus azalışının tehlikelerine dikkat çekerek, taşra idaresinin fonksiyonlarını devam ettirebilmesinin bir aracı olarak vergide mülayimlik ve köylerin nüfuslarının düzenli sayımlar yoluyla korunması gerektiği belirtmekteydi.

Yine erken döneme ait çalışmalara örnek teşkil edecek Koçi Bey Risalesini ve Defterdar Sarı Mehmet Paşanın (Nesayihü’l-Vüzera ve’l Umera) “Devlet Adamlarına Öğütler” isimli çalışmalarını(Lewis, 1991:32-33) sayabiliriz. Osmanlı İmparatorluğunun çözülme devrinin, gelenekçi bir bakış açısıyla yorumlanması

şeklinde ortaya çıkan bu çalışmaların temel problematiği, devlet adamlarına nasihatler ve öğütler biçiminde olduğu gözlenirken, gerilemenin durdurulmasının

“kanunu kadime riayetle” mümkün olacağını belirtmekteydiler(Öz, 1997:108). On dokuzuncu yüz yılın başından itibaren ıslahat hareketleri yeni bir içerik kazanarak gelenekçi yorumlamanın değiştiği ve yerini daha köklü değişiklikleri içeren “yeni düzen” arayışlarına bıraktığı ve gelenekçi önerilerin yerini kurtuluşu “Batılılaşmada”

gören bir anlayışa ve amaca yönelinildiği görülmektedir. Bu ve benzeri çalışmaların çoğundan istenilen sonuçlar alınamamış olmakla birlikte sonraki çalışmalara ciddi bir zemin hazırladığı görülmektedir(Davison, 1997:31).

Osmanlı İmparatorluğundaki reform çalışmalarının 1800’lü yıllarla birlikte yoğunluk kazandığı, elitler düzeyinde de olsa yeni örgütlenmelerin ve daha kapsamlı çalışmaların ortaya çıktığını görmekteyiz. Prens Sabahattin tarafından kaleme alınan

“Türkiye Nasıl Kurtulur” isimli risale ile ilk defa sorunu bu ölçüde açık biçimde ortaya koymaktaydı. Savunduğu fikirler bakımından ciddi eleştiriler alan Prens Sabahattin“Türkiye Nasıl Kurtulur?” adlı çalışmasında, Osmanlı toplumunun geri kalmışlığının sebebini bütüncül yapıda görerek, bireyi geliştirecek bir eğitim sistemi, ferdiyetçi toplum yapısının kurulması, yönetimde adem-i merkeziyete geçilmesi gibi öneriler sunmaktaydı. Prens, önerilerinde bireysel özgürlüğü öne çıkarırken, özel mülkiyeti ve girişim hürriyetini de İmparatorluğun kurtulması için esas olarak görüyordu. Prensin ileri sürdüğü “adem-i merkeziyetçi” görüşler imparatorluğun son dönemine damgasını vururken bu görüşlerin devletin dağılması, “teşebbüsü şahsiyi”

savunan görüşlerinin ise ülkenin yarı sömürge haline gelmesi süreciyle paralellik arz ettiği görülmektedir. Bu anlamda “devlette reform” yapmak ve yeni bir çığır açmak

isteyenlerin zengin bir birikime sahip Osmanlı ve Cumhuriyet dönemi reform pratiğini yeniden okumaları önemli bir ihtiyaç olarak karşımıza çıkmaktadır.

Tanzimat’ın ilanı projesinden günümüze kadar Türk idare sisteminin değişmez gündemini oluşturan idari reform konusu bir anlamda adem-i merkeziyetçi fikirleri ile Prens Sabahattin ile merkeziyetçi üniter bir yapıyı savunan Ahmet Rıza’nın görünmez mücadelesi şeklinde geçmiştir. Cumhuriyet yönetimi referans olarak Ahmet Rıza Beyin merkeziyetçi üniter yapısını model alırken, 1933 tarihinden başlayarak bu yapının gevşetilerek, daha liberal ve adem-i merkeziyetçi bir yapıya geçilmesi hususunda yabancı ve yerli uzmanların tespitleri bulunmaktadır. Ancak mevcut yapının tüm eleştirilere rağmen kısmi iyileştirmelerle devam ettiği görülmektedir. Ülkemizde idari reform ya da yönetimin yeniden düzenlenmesi çalışmaları uzun zamandır devam eden “Türkiye’nin düzeni ne olmalıdır?” sorusu bağlamında ortaya çıkan bir düzen arayışına ve son tahlilde bir politik tercihe işaret etmektedir. “Düzen arayışı” sorunu ilk olarak III. Selim’in “Nizamı Cedid” (yeni düzen) projesine kadar gitmekle birlikte Cumhuriyet’in ilanı ile başlayan dönem, düzen fikrinin en çok tartışıldığı dönem olmuştur. 1923’le başlayan dönem içerisinde kimi zaman örtülü kimi zaman açık biçimde “düzen tartışması ve düzen arayışı” devam etmiş ve entelektüel yaşamımızı zenginleştiren tartışma alanlarından biri olmuştur.

Türk modernleşmesinin araçlarından biri olan idari reform çalışmaları son tahlilde, yönetim aygıtının patrimonyal bir yapıdan yasal-ussal bir niteliğe kavuşması anlamında önemli çabalar ve denemeler olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak bu proje, yasa ve yönetmelikler son tahlilde çağdaş modernleştirme şemaları olarak görülmüş ve toplumsal karşılığı ihmal edilmiştir. Fransız idare sisteminin etkisi altında

merkeziyetçi bir yönetim anlayışını benimsemiş olan Türk kamu yönetimi geleneğinin, çoğu zaman iç dinamiklerden ziyade uluslararası dinamiklerin etkisiyle daha liberal bir modele doğru evrildiği görülmektedir. Bu anlamda Fuat Paşa tarafından dile getirilen “pabuççu muştası” terimi günümüzde de açıklama gücünü muhafaza eden bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır.

On dokuzuncu yüzyılın hakim siyasi doktrini olan liberalizmin Osmanlı devletine yansıması 1838 Ticaret Anlaşması ile olurken, bu anlaşmanın getirdiği yeni düzenlemelerle Osmanlı ekonomisi Batılı sanayileşmiş ülkeler tarafından yarı sömürge haline getirilmeye çalışılmıştır. 1839 Tanzimat Fermanı ile bu ekonomik liberalleşmenin hukuksal ve yönetsel ayağı tamamlanmaya çalışılmıştır. Tabiri caizse Osmanlı Devleti Tanzimat reformları ile liberal ekonominin hukuksal temelini ve modern bürokratik örgütlenmesini tamamlayacağına dair bir taahhüt altına girmiştir.

1856 yılında ilan edilen Islahat Fermanı ile pekiştirilen bu süreç Osmanlı Devletinde köklü bir yeniden yapılanma ve düzenleme dönemini başlatmıştır.

Türkiye’nin reform pratiği kendi iç dinamiklerinden daha çok uluslararası aktörlerin ve konjonktürün etkisi altında yürüyen bir süreç olmuştur. Yani sürekli bir

“pabuççu muştası”na ihtiyaç duyulmuştur. Reformlar kimi zaman ABD’li uzmanlar, kimi zaman Birleşmiş Milletler Kalkınma Örgütü, kimi zaman ise Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu öncülüğünde yürütülmüştür. Özellikle 1960 sonrası dönemde Türk uzmanlar tarafından yürütülen Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırması Raporu (MEHTAP, 1963), İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler (İYD, 1972) Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA, 1991) gibi yapılan kapsamlı ve ayrıntılı reform çalışmaları bulunmakla birlikte, bu çalışmaların başta Dünyanın ve sonra

Türkiye’nin içine girdiği iktisadi ve idari krizlere denk düştüğü gerçeği gözden kaçırılmamalıdır.

İkinci Dünya savaşı dönemi sonrasında oluşan “yeni dünya düzeninde”

Türkiye’ye de bir rol verilmiş ve günümüzün Büyük Ortadoğu Projesi (BOP) olarak nitelendirebileceğimiz ancak kapsam bakımından çok daha geniş ölçekli olan Marshall Planı ile Türkiye başta askeri alanda işbirliği olmak üzere, ekonominin ve idarenin yeniden yapılandırılması bağlamında Amerikancı reçetelerin etkisi altına girmiştir. Mevcut yönetim pratiğinin personel sitemi başta olmak üzere 1950 sonrası yabancı uzmanların projeleri ile oluşturulduğu ve temellerinin atıldığı görülmektedir.

İkinci Dünya savaşı dönemi sonrasında dünyada oluşan “yeni düzen” Türkiye’yi de etkilemiş ve bir çok yeni düzenleme yapılmıştır. Çok partili hayata geçilmesiyle birlikte Türkiye yeni bir dönem başlarken toplumsal ve siyasal muhalefetin yükselmesi bir iktidar değişikliğiyle sonuçlanmıştır. 1950 Demokrat Parti (DP) iktidarı ile yeni bir dönem açılmıştır.

Geçen zaman içinde Türkiye, niceliksel ve niteliksel bir kısım değişimler geçirmiş olmakla birlikte; değişen dünyayı anlamak ve yorumlamak bağlamında çağdaş dünyanın gerisinde olduğu ve merkeziyetçi yapının süreç içerisinde kendini yeniden üreterek devam ettiği öne sürülmektedir(Kamu Bürokrasisi, 1983: 20-21).

Bu süreçte önemli, kilometre taşlarından bir diğeri 24 Ocak 1980 tarihi olmuştur. 24 Ocak kararları ile ekonominin liberalizasyonu noktasında yasal düzenlemeler yapılarak yapısal uyarlama politikalarının ilk adımı atılmıştır. AKP hükümetinin acil eylem planında yer alan kamu yönetimi reformu ile 24 Ocak kararları ile gerçekleşen ekonomik liberalleşmenin yönetim ayağı tamamlanmak istenmektedir(Güler, 2003).

Özellikle merkezi düzeyde toplanmış bulunan yetkilerin yerel yönetimlere devri ile

merkezi idarenin kürek çekmekten kurtarılarak dümen tutar hale getirilmesi ve piyasacı bir yönetim aygıtı oluşturulmak istenmektedir.

“İdari reform”, “yeniden düzenleme” yada “yönetimin yeniden yapılandırılması” sözcükleri aynı anlamda kullanılan terimler olmakla birlikte

“yeniden yapılanma” terimine geçmişe nazaran daha kapsamlı ve daha yenilikçi bir anlam yüklenmiştir. Ülkelerin yönetim sistemlerini çağın gereklerine uygun yapılara kavuşturmak istemesi, son yıllarda yöneticilerin gündemlerinde önemli bir yer tutmaya başlamıştır. Disipliner anlamda “İdari Reform” terimi II. Dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıkmıştır. Savaşın bitiminde ülkelerin hızlı biçimde kalkınmalarını sağlamak için bulunan kalkınma yönetimi ve idari reform terimi kamu yönetimi literatürünün en popüler kavramlarından biri haline gelmiştir.

Türkiye’deki uygulaması “bitmeyen senfoniye” dönüşen idari reform sorunu, kamu yönetim disiplininin zengin konu başlıklarından biri durumuna gelmiştir. Türkiye özelinde idari reform sözcüğü kimi zaman aynı kimi zaman farklı anlam ve içerikte olmak üzere “ıslahat, devrim, inkılap, idari rasyonalizasyon, reorganizasyon, idareyi geliştirme, kırtasiyeciliğin azaltılması, yönetimin iyileştirilmesi, örgüt geliştirme, yönetimin yeniden düzenlenmesi, yönetimin yeniden yapılandırılması, kamu reformu ve devlet reformu” sözcükleri küçük nüanslar olmakla birlikte çoğunlukla eş anlamlı yada birbirinin yerine kullanılmıştır.

İdari reform kavramı, “idarenin işlevlerinde, rolünde, atanmış-seçilmiş ilişkisinde, karar alma süreçlerinde bir denge arayışını” yansıtmaktadır. Yönetim sisteminin hem iç ilişkilerinde, hem de dış çevresiyle olan ilişkilerinde önemli değişikliklere neden olmaktadır(İYD, 1972). İdari Reform teriminin “idari ıslahat”,

“idari reform”, “devlet reformu” biçiminde bir evrim geçirdiği gözlenirken bu

terimlerin farklı dünya görüşlerini ve bakış açılarını ifade ettiğini belirtmek gerekmektedir. Çalışma içinde İdari Reform konusu üç ayrı kategoride ele alınmaktadır. İdari Reform kavramı, Osmanlı İmparatorluğu döneminde “İdari Islahat”; Cumhuriyet döneminde “İdari Reform” ve 1980 sonrası dönemde “Devlet Reformu” veya “Devletin Yeniden Yapılandırılması” ismi altında üç farklı düzeyde irdelenmektedir.

Özellikle gelişmekte olan ülkelerde Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası örgütlerin etkisiyle, 1980 sonrası döneme tekabül eden “yapısal uyarlama politikaları” bağlamında, yönetimin yeniden yapılandırılması talepleri, sadece mevcut durumun rehabilite edilerek, teknik olarak yönetim sürecinde işlerliğinin sağlanmasını değil; bütüncül bir kavrayış çerçevesinde, sistemi bütünüyle sorgulayan ve köklü değişiklikler yapmayı amaçlayan bir içerik kazanmıştır. Günümüzde ülke gündemlerinin değişmez maddesini oluşturan “idari reform” sorunu, neo-liberal teorinin iktisadi boyutunun yanına yönetim boyutunun da eklenmesi ile “devlet reformu” kavramına dönüşmüştür. Bugün gelinen noktada, Türkiye özelinde kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması projesinin 3 Kasım 1839 tarihinde ilan edilen Tanzimat Fermanı kadar güncelliğini ve sıcaklığını muhafaza ettiği belirtilmektedir(Aykaç, 1991). Son tahlilde Tanzimat Fermanı metni ile Avrupa Birliğine uyum yasaları çerçevesinde Koopenhag kriteri metinlerinin temel başlıklar anlamında pek farklı metinler olmadığı ortadadır.

İkinci Meşrutiyetin ilanını izleyen günlerde Tanin Gazetesi yazarlarından Ahmet Şerif’in Meşrutiyetin İlanının Anadolu’daki tesirlerini izlemek maksadıyla yaptığı geziyi(1909) ve anılarını yeniden okuduğumuzda, Anadolu’daki devlet düzeninin, devletin taşradaki işleyişinin, eğitim kurumlarının durumunun, devlet-

vatandaş ilişkilerinin seyrinin, halkın gündelik yaşamının ve yaşanan sorunların dünden bugüne öz itibarıyla değişmediği görülmektedir(Ahmet Şerif, 1977). Yüz yıla yakın bir zaman geçmiş olmasına, sayısız reforma ve yeniliğe rağmen yapılan değişikliklerin, meselenin ruhuna inmekten ziyade daha çok biçimsel bir değişime işaret ettiği, sorunlar karşısında alınan tavır ve tutumların değişmediği görülmektedir.

Çeşitli örneklerde de görüldüğü üzere, Türkiye yönetiminde yaşanan karmaşanın yalnızca dar anlamıyla “idareyi” ilgilendiren bir sorun olmadığı ortadadır(Duran, 1988:11). Sorun sistemin işleyişini, çalışanlarını ve ilgililerini kapsayan karmaşık bir sorun alanı olup sosyo-ekonomik sahayla da yakından ilgilidir. Türkiye’nin yönetim pratiği, derin bunalımlar içinde devam ederek bugün içinden çıkılmaz ve uzmanlık isteyen bir sorun alanı haline gelmiştir(Mıhçıoğlu, 1987). Azgelişmiş ülkelerde görülen egemen bir anlayış olmakla birlikte aslında yönetimin yeniden yapılandırılması çalışmalarının temel sorunu; az gelişmiş ülkelerde yönetim sistemlerinin iç dinamiklerden daha fazla dış dinamiklerin tesiriyle değişmesi ve gelişmiş ülke yönetimlerini taklit etmeleriyle ortaya çıkan işlevsiz kurum ve süreçler sorunudur(Heper, 1973). Kamu yönetiminin işleyişine ve süreçlerine ilişkin mevcut sorunlarla birlikte geçen zaman içinde kamu örgütlerinin kurumsallaşamaması ve toplumsal alanda kök salamaması kendisine yöneltilen taleplere cevap verme yeteneğini azaltan bir başka sorun alanı olmuştur.

İmparatorluk döneminin bazı kurumları Cumhuriyet rejimi ile devam etmekle birlikte Cumhuriyetin ilanı ile bir çok kurumsal ve hukuksal düzenleme yapılmıştır.

Cumhuriyet projesi yeni bir dönemi açarken idare alanında da ciddi adımlar atılmıştır. Cumhuriyetin ilanından kısa bir süre sonra bu alanda yapılan ilk çalışmanın, kamu yönetimi sistemini bütüncül bir bakış açısıyla ele alan 1933 tarihli

Dorr raporu olduğu görülmektedir. Ancak ülkemizdeki reform çalışmalarının II.

Dünya savaşı sonrası dönemden başlayarak yoğunlaştığı bilinmektedir. II. Dünya savaşı sonrası döneminin Türkiye’de yeni toplumsal yapılar ve ilişkiler biçiminin ortaya çıkarmasına bağlı olarak devletin fonksiyonlarında da değişimler olmuş ve yönetim sisteminde yeniden düzenleme çalışmaları hız kazanmıştır(Şaylan, 2003:417).

Cumhuriyet döneminde yaşanan hukuki, sosyal, siyasal ve ekonomik gelişmeler kamu yönetiminde de köklü değişiklikler yapılmasını gerektirmiştir (Sürgit, 1972:65). Cumhuriyetle birlikte bürokrasinin ve yönetsel görev alanlarının büyümesi ve iktisadi devlet teşekküllerinin kurulup, ekonominin gelişmesiyle yönetim sistemimiz personel sorunlarından, yapısal sorunlara değin pek çok sorunla karşılaşmıştır. Bu tabloya, II. Dünya Savaşı’nın yıkım ve tahribatı da eklenince pek çok ülke gibi Türkiye’nin de ulusal kalkınmasını ve gelişme hamlesini idari reformla gerçekleştirebileceğine inanılmıştır. Günümüzde yürütülen idari reform çalışmalarının uluslararası örgütlerin dayatması ile yapıldığı eleştirisi getirilirken, Türkiye’de kamu yönetimi kürsülerinin kurulmasından alanla ilgili uzman bir kuruluş olan Amme İdaresi Enstitüsünün kurulmasına kadar disiplinle ilgili bir çok gelişmenin 1951 tarihli Barker Raporu ile teklif edildiği gerçeği unutulmaktadır.

Cumhuriyet döneminde yapılan ilk çalışmaların, genel çözümler getirmeyi amaçlayan daha çok yabancıların yaptığı, kişisel gözlem ve tavsiyelerin ağırlıkta olduğu, personel sorunları üzerinde pek durulmayan raporlardan ibaret olduğu öne sürülürken(İYD, 1972:19) daha sonra Türk uzmanlar tarafından yapılan çalışmaların, bu raporlarda dile getirilen tespit ve önerileri tekrarladığı ihmal edilmektedir. 1947 yılı içinde Başbakanlığın talebi üzerine devlet teşkilatında rasyonelliği ve verimliliği

sağlayacak tedbirleri incelemek, çözümler üretmek ve önerilerde bulunmak üzere bakanlıklarda komisyonlar kurulmuş olmasına rağmen bu komisyonların hazırladığı çalışmalardan ciddi bir sonuç çıkmaması üzerine yabancı uzmanlara yaptırılan çalışmalar dönemi başlamıştır.

Farklı ülkelerden gelen uzmanlar tarafından bir çok çalışma yapılmıştır. Bu çalışmalar çoğunlukla birbirinin tekrarı olmakla birlikte bu çalışmaların ortaya koyduğu saptamalar ve önerilerin ancak bir kısmı uygulamaya yansımıştır. Bunlar sırasıyla; Dorr Raporu (1933), Hilts Raporu(1948), Thornburg Raporu(1949), Neumark Raporu(1949), Barker Raporu(1951), Roy Blough Raporu(1951), Martin- Cush Raporu(1951), Leimgruber Raporu(1952), Hanson Raporu(1954), Baade Raporu(1959), Chailloux-Dantel Raporu(1959), Mook Raporu(1962), Fischer Raporu(1962), Podol Raporudur(1963) ve son olarak 1930 yıllardan başlayarak 1940’lara kadar ülkemizde bulunan ve hemen her konuda raporlar hazırlayan Max Porten’in çalışmaları. Bu raporlar çalışma içerisinde kısa bir biçimde ele alınıp değerlendirilirken, tezin sınırlılıkları kapsamında incelenmeyip sadece isimleri sayılan altmış civarında ayrıca rapor bulunmaktadır. Bu raporlar ülkenin sahip olduğu yer altı ve yer üstü zenginliklerinden başlayıp, hukuksal düzenlemelerin yapılmasına ve sanayi yatırımlarının rasyonalitesine kadar uzanmaktadır.

Bu çalışma içerisinde Dorr, Hilts, Thournburg, Hanson, Baade, Porten ve Podol’un çalışmaları ilk defa gün yüzüne çıkarılarak incelenmiştir. Diğer çalışmalar ilgili bölümde kategorik biçimde sıralanıp irdelenirken aslında sadece 1923-1945 döneminde yapılan yabancı uzman raporlarının irdelenmesi başlı başına büyük bir çalışma olacaktır. Listede görüldüğü üzere otuz yıl gibi kısa sayılacak bir sürede

toplam on dört kapsamlı çalışmanın yapıldığı gözlenmektedir ki bu durum iki yıl gibi bir sürede bu çalışmaların tekrar edildiğini ortaya koymaktadır.

İdari reform konusunda yapılan bu genel çalışmaların yanında Kamu İktisadi Teşebbüsleri özelinde bu kurumların rasyonalizasyonuna dair altmış civarında ayrıca çalışma yapılmıştır. İlginçtir ki bu çalışmalar 1930’lu yıllardan başlayıp 1960’lara kadar akla gelebilecek her alanda yapılmış olup her birinin ayrı bir hikayesi bulunmaktadır. Yabancı Uzman Raporları başlığı altında incelenen çalışmaların bugüne değin kısa başlıklar halinde de olsa ele alınmış olmakla birlikte bu raporların orijinal metinlerine ulaşılmadığı yapılan incelemeler sonucunda anlaşılmıştır.

Literatürde ismi sayılan bir kısım raporlar yapılan tüm tarama faaliyetlerine rağmen bulunamamıştır. Özellikle 1952 yılında hazırlanarak Ekonomi ve Ticaret Bakanı Muhlis Ete’ye sunulan İsviçreli uzman Leim Gruber’in “İdare Teşkilatı ve Personeli Hakkında Rapor” isimli çalışma mevcut kütüphaneler ve dönemin yöneticilerinin ve akademisyenlerinin kişisel kütüphaneleri dahil bütün çabalara rağmen elde edilememiştir.

Konu ile ilgili olarak 1962 yılında hazırlanan isimsiz bir derleme çalışmasında (Hükümete Sunulan Yabancı Uzman Raporları, DPT Yayını) ilgili raporlara ait özet metinler bulunmakla birlikte asıl çalışmaya ulaşılamamıştır. Ancak bu çalışmaları ararken yeni bir takım raporlar bulunmuştur. Bu çalışmaların bir kısmı Kamu İktisadi Teşebbüsleri hakkında yapılmışken bir kısmının genel olarak Türkiye ekonomisi ve idare hakkında yapıldığı gözlenmektedir. Bu alanda yapılan çalışmaların ilki sayılabilecek olan rapor Amerikalı bir grup uzman tarafından hazırlanan 1933 tarihli “Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Bir Tetkiki” isimli Dorr

Raporudur. Bu çalışmada ayrı bir bölüm olarak “İdare Teşkilatı” incelenerek bir kısım önerilerde ve tavsiyelerde bulunulmuştur.

Bir başka çalışma 1949 yılında ABD’de bulunan 21. Yüzyıl Vakfı tarafından Thornburg başkanlığında bir heyete yaptırılan “Türkiye Nasıl Yükselir” isimli çalışmadır. Bu çalışmada Türkiye’nin içinde bulunduğu durum ayrıntılı bir biçimde incelenerek bir rapor hazırlanmış ve hükümete sunulmuştur. Dönemin genel özelliklerini içinde barındırması ve ülkenin yaşadığı dönüşümü göstermesi bakımından en ilginç çalışmalardan biri olan Hilts raporu, Türkiye’nin yol durumu hakkında hazırlanmış olmakla birlikte aslında bu yol sadece somut anlamda bir yolu değil, aynı zamanda kamu politikalarının yönünü belirleyen bir çalışma olmuştur. Bu dönemde yapılan bir diğer inceleme Birleşmiş Milletler Uzmanlarından A.H. Hanson tarafından 1954 yılında hükümete sunulan “Türkiye’deki İktisadi Devlet Teşekküllerinin Bünyesi ve Murakabesi” isimli çalışmadır. Hanson kendisine yardımcı olarak verilen bir kısım Türk uzman ve yöneticileri ile birlikte Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerini ayrıntılı bir biçimde irdelemiştir. Bir diğer çalışma 1959 yılında FAO tarafından Alman uzman Baade’ye yaptırılan incelemedir. Bir başka çalışma, 1963 yılında Amerikalı uzman Podol tarafından “Bir Yabancı Uzman Gözüyle Türk Kamu Yöneticileri” isimli çalışmadır. Bu çalışmaların bir kısmı çok kısa bir risale şeklinde iken bir kısmı bin sayfadan oluşan çok ayrıntılı raporlar şeklindedir.

1930’lu yıllarda Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Yapılan incelemeler çok ilginç özellikler taşımaktadır. Türkiye’nin sahip olduğu yer altı ve yer üstü tüm zenginlikleri hakkında bir yabancı uzman raporu muhakkak bulunmaktadır. Bu raporların enteresan olan içeriklerinin yanında şimdiye kadar bu raporlara hiç

değinilmemiş olması da bir o kadar bu çalışmaları önemli kılmaktadır. Farklı tarihlerde altmışa yakın çalışma yapılmıştır. Bu çalışmalar idare teşkilatının sorunlarından, Malatya Bez Fabrikasının Reorganizasyonuna, Paşabahçe Cam Fabrikasının Personel Masraflarının azaltılmasına ve Elazığ’daki üzüm bağlarının ıslahına kadar uzanmaktadır. Bu çalışmaların daha çok şu plan üzerine inşa edildiği görülmektedir. “Umumi mahiyette mülahazalar(Genel değerlendirmeler), Mali bünye ve mali seyir, Teşkilat ve idare(İdari teşkilat), Teknik teşkilat, Ticari servislerin teşkilatı, muhasebe teşkilatı, Hesap yılındaki işletme, Bilanço tahlili, Neticeler, teklif ve tavsiyeler” gibi. Bu raporlara ilişkin liste ilgili bölümde ayrıca sıralanmıştır.

Bu raporlarda dile getirilen tespit ve teklifleri rapor sayısınca çoğaltmak mümkün olmakla birlikte 1930-1960 döneminde yabancı uzmanlar tarafından yapılan tespit ve önerileri şu şekilde özetleyebiliriz: “Aşırı kırtasiyeciliğe karşı idari işlem ve usullerin basitleştirilmesi temin edilerek kanunların yeniden kodifikasyonuna gidilmesi; bazı bakanlıkların ve genel müdürlüklerin birleştirilmesinin sağlanması; bakanlıklar bünyesi içinde rasyonalizasyon komisyonlarının kurulması; devlet dairelerinde büro makinelerinin kullanılması sağlanarak memurların yetiştirilmesinin temin edilmesi; kamu yönetiminin sorunlarının çözümü ve halka açıklanması amacıyla Başbakanlığa bağlı Enformasyon Bürosunun kurulmasının sağlanması; kamu personelinin ülke genelindeki dağılımında yaşanan dengesizlikler ortadan kaldırılarak çalışanların niteliklerini artıracak tedbirlerin alınması; kamu personelinin ücret sisteminin yeniden düzenlenerek baremde yatay ve dikey ilerleme sağlanması; Türk kamu yönetiminde yetki devri gerçekleştirilerek yetki ve sorumlulukların yeniden dağıtılmasının sağlanması; yerel yönetimlere daha fazla yetki ve sorumluluk

devredilmesi; bütün kamu personelinin kapsayacak biçimde personel politikalarını belirlemek, uygulamaları tek elden yürütmek ve birleştirmek amacıyla merkezi düzeyde Devlet Personel Dairesinin kurulması; kamu yönetimi ve işletme sahalarında devletin ve özel sektörün ihtiyacı olan uzman personelin temin edilmesi ve gerekli uzmanlaşmanın sağlanması amacıyla üniversitelerde kamu yönetimi kürsülerinin kurulmasının sağlanması; devlet dairelerinde çalışma usul ve metotlarının birleştirilmesi amacıyla organizasyon ve metot birimlerinin kurulmasının sağlanması” gibi tespitler ve öneriler sıralanmıştır ki bu öneri ve tekliflerin 2004 yılı içinde hükümetçe TBMM’ne gönderilen “Kamu Yönetimi Temel Kanunu” çalışmasında sıralanan öneri ve tekliflerle benzer olduğu görülmektedir.

Yukarıda sıralanan saptama ve tavsiyelere baktığımızda başta merkeziyetçi yapının gevşetilmesi ve yerelleşme, bakanlık sayısının azaltılması, yetki devri, kamu personelinin niteliğinin artırılarak sayısının azaltılması olmak üzere, sorunların birkaç ana başlık üzerinde toplandığı görülmektedir. Buradan bir soyutlamaya gittiğimizde genel olarak idarenin bir takım yapısal sorunlar bulunbuğu, ikinci olarak memur sorunlarına dikkat çekildiği ve son olarak da işleyiş ve bürokratik kültür sorunu üzerinde ısrarla durulduğu söylenebilir. Bu sorunların genel anlamı ile devlet aygıtının işleyişine ve yapılanmasına ait evrensel bir tartışma alanı üzerinden yürütüldüğü görülmektedir. Türkiye’de devlet aygıtının merkeziyetçi, vesayetçi ve tekçi yapısının daha demokratik, daha yerelleşmiş ve daha liberal bir yapıya dönüştürülmesi taleplerinin idari reform ya da yeniden yapılandırma projelerinin temel argümanı olduğu gözlenmektedir.

Cumhuriyetle birlikte nitelik değiştiren yenileşme hareketleri, 1950’li yıllara kadar içe dönük bir biçimde yürütülürken, İkinci Dünya savaşı sonunda uluslararası

konjonktürün de etkisiyle yeni bir döneme girmiştir. Türkiye bu yıllarda yalnızca çok partili hayata geçmekle kalmamış aynı zamanda yönetim alanında da yabancı uzmanların yardımıyla önemli çalışmalar ortaya koymaya başlamıştır. “İdarenin rasyonel bir işleyişe” kavuşturulması amacıyla yapılan bu çalışmalar, yabancı uzman raporları adıyla Türk kamu yönetiminde ayrı bir başlık altında irdelenir hale gelmiştir. Bu çalışmalara ilave olarak 1960 sonrası dönemde başlayan ve devam eden İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor(1961), Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi(MEHTAP,1963), İdari Reform Danışma Kurulu Raporu(1972), Kamu Yönetimi Araştırma Raporu(KAYA,1991) ve son olarak 2004 yılında hazırlanan “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması” raporları gibi Türk uzmanlar tarafından yapılan çalışmaları sayabiliriz. Bu çalışmalar öz itibarıyla bugün de günceliklerini muhafaza eden ve çoğunlukla birbirini tekrar eden tespit ve önerileri içermektedir.

Askeri müdahaleler devam eden yeniden yapılanma çalışmalarına hız vermiş, paradoksal olarak yeni reform hamlelerinin daha çabuk uygulamaya aktarılması için uygun zemin hazırlamıştır(Mıhçıoğlu, 1963). Bu zemin yeni bir anayasanın hazırlanmasıyla pekiştirilmiş ve planlı bir kalkınma ile idarenin planlı kalkınmanın gereklerine uygun olarak geliştirilmesi ve yeniden düzenlenmesi karara bağlanmıştır.

Bu çalışmalardan büyük ümitler beslenmesine ve her türlü koşulun uygun olmasına rağmen, bu atılım çabaları(Sürgit, 1972:78) gerçekleşme ve uygulama imkanı bulmadan dejenere olmuş, bütün zamanlarda olduğu gibi asıl amacından uzaklaşmıştır.

İdari reform çalışmaları ile askeri yönetimler arasındaki bir ilişki de dikkati çekmektedir. Bu durum Arın tarafından dile getirilen “kriz-yeniden yapılanma”

ilişkisini açık biçimde ortaya koyan ve bizim bütün bir tez boyunca çeşitli kereler ifade ettiğimiz temel argümanı destekleyen bir veridir. Siyasal ve ekonomik bunalımlar sonrası yeni gelen yöneticilerin ilk iş olarak istikrarsızlığın sebebi olarak gördükleri idare sistemini reforme etmek ve kuralları yeniden koymak istemişlerdir.

Olağanüstü dönem koşullarında hazırlanan ve bir refleks ifadesi olarak karşımıza çıkan bu çalışmalar toplumsal ve siyasal meşruiyet bakımından şüpheyle karşılanmışlar ve çoğu hayata geçirilememiştir. Türkiye’deki reform süreci, yönetim sorununu aşan ve top yekun bir “sistem sorununa” işaret eden açıklamalarda; bu arayışların devlete öncelik veren bir siyaset anlayışından, bireye öncelik veren bir siyaset ve yönetim anlayışına geçişi ifade ettiği belirtilmektedir.

1980 sonrasında egemen olan neo-liberal ekonomi düşüncesinin temelinde devletin küçültülmesi yer almaktadır. Neo-liberal devlet anlayışı ile savunma, diplomasi, adalet gibi tam kamusal nitelikteki hizmetlerin sunulması devlete bırakılırken yarı kamusal mal ve hizmetlerin (eğitim, sağlık vb) devlet tarafından rasyonel olarak sunulamayacağı ve bu tür hizmetlerin piyasa tarafından gerçekleştirilmesinin daha iyi sonuçlar ortaya koyacağını ileri sürülmektedir. Bu süreç kamu yönetimin özel sektör gibi yönetilmesini ve yönetim hizmetlerinde rekabet sağlanmasını ve özelleştirmenin cesaretlendirilmesi, yönetimin masraflarının azaltılmasını öngörmektedir(Güler, 2003:527-544). Esas olarak uluslararası dinamiklerden kaynaklanan küreselleşme, özelleştirme, yerelleştirme gibi gelişmeler, devletin küçültülmesi eğilimlerinin sonucu, ulusal kamu yönetimlerinin yeniden yapılandırılması amacını taşımaktadır. Bu süreç devletin uluslararası konumunu ve işlevlerini, devlet-vatandaş, devlet-toplum ilişkilerini ve idare aygıtın örgütlenme ve çalışma ilkelerini de değişmeye zorlamaktadır.

Son dönemde yoğun biçimde tartışılan devletin küçültülmesi ve etkinleştirilmesi, devletin sınırlandırılması, ekonomik liberalleşme, kamu harcamalarının azaltılması, özelleştirme, demokratikleşme, küreselleşme, yerelleşme, yeni kamu yönetimi, kamu yönetimin rolünün yeniden tanımlanması, yönetimin yeniden yapılandırılması, yönetişim, kamu işletmeciliği, işletmeci rasyonellik, değişim mühendisliği, toplam kalite yönetimi, yalın yönetim gibi kamu yönetimine ve işletme yönetimine ait pek çok kavram Türkiye’de de konuşulmaya ve tartışılmaya başlanmıştır. Bu süreçte devletin yüklendiği hizmetlerin ve bu hizmetleri üretecek örgütlenmenin köklü biçimde değişmesi ve yerelleşmesi gerekmektedir. Bu bağlamda merkezi devlet tarafından yerine getirilen bir kısım kamu hizmetlerinin daha etkin ve verimli bir biçimde üretilmesi için bu hizmetlerin yerelleştirilmesi hususunda görüş birliği bulunmaktadır(Şaylan, 1998:150-151).

Geleneksel yönetim anlayışından kopuşu ve bir paradigma değişimini ifade eden bu süreçte daha liberal ve katılımcı bir yönetim modeli çerçevesinde -ki buna

“yönetişim” adı verilmektedir- bir yönetim anlayışına geçiş öngörülmektedir.

Türkiye özelinde de hükümet tarafından yapılmak istenen “Devlet Reformu” ile

“kürek çeken devlet anlayışından dümen tutan devlet anlayışına” geçiş amaçlanmaktadır. Mevcut yönetim yapısı, çağdaş kamu yönetiminin ögeleri olarak sayılan “müşteri odaklı, hesap verebilir ve saydam olma ilkeleri ile bilgi edinme hakkı ve yurttaş katılımını esas alan” yeni bir yönetim felsefesi ile değiştirilmek istenmektedir(Eryılmaz, 2003: 14). Ancak burada üzerinde durulması gereken önemli bir konu, ülkemizde popüler akımlara karşı büyük bir ilgi ve merak bulunmasıdır. Küreselleşme olgusu bağlamında yaşanan değişim sürecinin, yüzeysel aktarımlarla yakalanmağa çalışılması ve kavramların içeriğinin iyi analiz edilmemesi

mevcut idare sistemimizin daha fazla tahrip olma ihtimalini de içinde barındırmaktadır.

İşte bu çalışma ile genelde Türkiye’nin idare reform politiği irdelenirken özelde Türkiye’de idari reform hareketlerinin gelişimi, ulaşılan sonuçlar, bürokratik yönetim geleneğinin dönüşümü ve idari reform çalışmalarının arka planı analiz edilmeye çalışılmaktadır. Ayrıca reform projelerinin üzerine oturduğu toplumsal, siyasal ve uluslar arası düzlem incelenmeye çalışılarak bu çalışmaların politik boyutu ve dış çevresi incelenmeye çalışılmaktadır. Bu çalışma ile bir anlamda “idari reform tarihi” yada özet bir “yakın dönem Türkiye tarihi” yazılmaya çalışılmıştır. Türkiye özelinde idari reform tarihi yazmanın aslında Türkiye’nin iktisadi gelişme tarihini ve uluslararası ilişkiler tarihini de yazmakla eş değer olduğu görülmektedir.

Çalışmanın Konusu

İdari reform kavramı farklı biçimlerde ifade edilen terimlerden biridir.

Ülkemizde en yaygın kullanılan biçimi idari reform terimi olmakla birlikte 1980’li yıllarda kullanılmaya başlanan yönetimin yeniden yapılandırılması kavramı, Türkçe için henüz yeni bir terim olup, çoğunlukla idari reform kavramıyla aynı anlamda kullanılmakladır. İdari reform kavramının tarihsel olarak gelişim çizgisine baktığımızda kavramın iki yüz yıllık bir geçmişe sahip olduğu görülmektedir. Bu tarihsel süreç içerisinde kavramın, ıslahat, inkılap, idarede reform, idarenin rasyonalizasyonu, idarenin reorganizasyonu, yönetimin yeniden düzenlenmesi, yönetimin iyileştirilmesi yönetimin yeniden yapılandırılması ve devlet reformu gibi farklı sözcüklerle ifade edildiği gözlenmektedir. Burada hemen şunu belirtmek gerekmektedir ki her sözcüğün farklı dönemleri betimlediği ve farklı bir yaklaşımı ifade etmek için kullanıldığı belirtilmektedir(Aykaç, 2003:256). Yönetimin yeniden yapılandırılması ve devlet reformu kavramları idari reform teriminden farklı olarak daha çok yönetimde köklü değişiklikler yapmak anlamında kullanılmaktadır(Tutum, 1994:4). İdari Reform terimi çeşitli metinlerde ve farklı raporlarda farklı biçimlerde tanımlanmaktadır. Ancak en kapsamlı ve en yaygın kullanılan tanımın, İdari Reform Danışma Kurulu Raporunda yapıldığı görülmektedir. Tanımda idari reform sözcüğü,

“kamu örgütlerinin amaçlarında, görevlerinde, örgüt yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanış biçiminde, mevzuatında, halkla ilişkiler sisteminde, mevcut aksaklıkları, bozuklukları, eksiklikleri düzeltmek amacını güden kısa ve uzun vadeli geçici sürekli nitelikteki düzenlemelerin tümü olarak tanımlanırken, özetle “yönetimin içinde bulunduğu durumla kendinden beklenen durum arasındaki farklılıktan doğan ihtiyaç” anlamında kullanıldığı gözlenmektedir.

Tanıma dikkat edildiğinde reform teriminin daha çok yönetsel yapı, çalışanlar ve yönetim süreçleri anlamında ele alınırken siyasal sistemle ve karar alma süreçleri ile ilişkisi bağlamında ele alınmadığı görülmektedir. İdari reform ihtiyacı yalnız gelişmekte olan ülkelerde değil, tüm dünyada kabul görmüş, özellikle II Dünya savaşı sonrası ortaya çıkan kalkınma yönetimi anlayışı ile örtüşerek kamu yönetimi literatürünün popüler kavramlarından biri haline gelmiştir. Ülkemizde ortaya çıkışı ve uygulaması bütün dünyada olduğu gibi uzun zaman alan idari reform projelerinin iki yüz yıldır devam eden bir evrim içerisinde Türk kamu yönetimi pratiğinin en zengin konu başlıklarından biri olmuştur.

Osmanlı imparatorluğunun modernleşme çabalarının bir parçası olarak ortaya çıkan ıslahat ve yönetimin rasyonelleştirilmesi girişimleri, Cumhuriyet yönetimine zengin bir birikim bırakırken döneme ait tartışmaların daha çok “vatanın nasıl kurtarılacağına” ilişkin görüşler etrafında ortaya çıktığı ve devam ettiği gözlenmektedir. Tanzimat Fermanının ilanından önceki döneme ait reform çalışmalarının çoğundan istenilen sonuçlar alınamamış olmakla birlikte bu çalışmaların daha sonra yapılacak çalışmalara bir zemin hazırladığı ve II Mahmut’la hızlanan bürokrasinin oluşturulması çalışmalarına önemli katkı sağladığı öne sürülmektedir(Davison, 1997:31). Bir başka deyişle tarihi geriye gidişi durdurma gayreti içinde olan yönetici kadroların Batının gelişmişlik seviyesini yakalamak için yoğun ıslahat çalışmaları içine girdikleri gözlenmektedir(Şaylan, 2003:415).

Çalışmanın konusu yukarıda ifade edilmeye çalışıldığı gibi Türkiye’nin idari reform politikalarının ortaya çıkışı, gelişimi ve sonuçlarının neler olduğu, hangi politik tercihler üzerinde yükseldiği, uluslararası siyasal ve iktisadi konjoktürle ne ölçüde eklemlendiği veya ne tür bir ilişki içinde olduğu ve nasıl bir arka plana

dayandığı konusudur. İdari reform konusunun ülkemizdeki uygulamalarında dünyada benzer uygulamalarda olduğu gibi istenilen sonuçlara ulaşılamadığı görülmektedir. Zengin bir idari reform birikimi mevcut olmakla birlikte yaygın görüşle bu yazının kütüphane raflarında yerlerini aldığı öne sürülmektedir. İdari reform konusu hükümetlerin, siyasal partilerin ve kamu yönetimi disiplininin önemli çalışma alanlarından biri olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bağlamda doğal olarak mevcut reform çalışmalarının bir adım gerisine geçerek bir arka plan irdelemesi, yöneten – yönetilen dizgesi içinde ve yürütme erkinin kullanılması anlamında idari reform konusunun nasıl bir politik tercih üzerine inşa edildiği, çalışmaların istenilen sonuçlara ulaşması anlamında önem kazanmaktadır. İşte bu çalışma ile özelde Türkiye’nin idari reform politikası genelde ise bir başka yönüyle Türkiye’nin idari reform tarihi irdelenmeye çalışılacaktır.

Çalışmanın Amacı

Çalışmanın amacı, Türkiye’nin idari reform politikalarını ve bu politikaların araçlarını tespit ve analiz etmektir. Ülkemizde idari reform konusu birkaç istisna çalışma hariç, daha çok tanımlayıcı, ansiklopedik ve teknik bir konu ve üslup içinde ele alınırken sorunun, neticede bir politik tercih konusu olduğu gerçekliği ihmal edilmiş bir çalışma alanı olarak karşımıza çıkmaktadır. İdari reform konusu ile ilgili çalışmalar sonuçta siyasal karar alma süreçleri içerisinde bir politik zemin üzerine oturmakta, toplumsal ve ekonomik değişim taleplerine karşılık gelmektedir. Bu anlamda idari reform konusunun salt kamu yönetiminin inceleme alanına girmekle kalmayıp, siyasal erkin kullanılması anlamında siyaset bilimi disiplini ile ve aynı zamanda sosyoloji disiplini ile de yakından ilgili olduğu görülmektedir.

Bugün için idari reform terimi daha kapsamlı ve daha köklü değişiklikleri ifade etmek için kullanılmaktadır. Ülkelerin idari sistemlerini çağın gereklerine uygun yapılara kavuşturulmak istenmesi, son yıllarda toplumların gündemlerinde önemli bir yer almaya başlamıştır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası örgütlerin 1980 sonrası döneme tekabül eden yapısal uyarlama politikaları bağlamında yönetimin yeniden yapılandırılması projelerini ülke kamu yönetimlerinin sadece mevcut durumunun rehabilite edilerek, teknik olarak yönetim sürecinde işlerliğinin sağlanmasını değil aynı zamanda siyasal sistemde de köklü değişiklikler yapmayı amaçlayan daha kapsamlı bir bakış acısını benimsedikleri ve yönetimin yeniden yapılandırılması tanımını daha geniş anlamda kullanma eğilimi içinde girdikleri görülmektedir(Güler, 1996:41).

Tez konusu, daha önce yapılan bir kısım çalışmalarda farklı biçimlerde ele alınmış olmakla birlikte, idari reform çalışmalarının politiği incelenmiş bir konu değildir. İşte bu çalışma ile iki yüz yıldır devam eden ve heyecanından hala hiç bir şey kaybetmemiş olan idari reform sorunu “Türkiye’nin Modernleşmesi, Çağdaşlaşması, Batılılaşması Projesi” gibi farklı terimlerle adlandırılan son tahlilde ülkenin yasal- ussal bir bürokratik yapıya kavuşması ve uluslararası sistemle uyumlu hale getirilmesi problematiği çerçevesinde dönen bir tartışma konusu içinde ele alınmaya çalışılmaktadır.

İdari reform sorununun örgüt-yöntem boyutuna indirgenerek irdelenmesi, sorunun farklı yönlerinin görülmesini engelleyerek üretilen çözüm önerilerinin yetersiz kalmasına neden olmaktadır. İşte tam da bu anlamda Taylorist-Weberyen bir yönetim anlayışını ifade eden “verimli-etkili-hızlı” kamu yönetimi anlayışının yanına

demokratik olmak, saydamlık ve katılımcılık gibi çağdaş kamu yönetiminin temel ilkelerinin de eklenmesi gerekmektedir. Türkiye pratiğinde olağanüstü dönemlerde yaşanan krizlerin tesiriyle, ülkenin içinde bulunduğu bunalım ve kaos ortamından çıkarılması için yapılan idari reform çalışmalarında kamu yönetiminin bütünlüğünün kaybedildiği görülmektedir. Bu durum, idare sistemimizin devamlılığını kesintiye uğratarak tepkisel bir karaktere bürünmesine neden olmuştur. Böylece yapılan çalışmalar henüz pratiğe aktarılmadan ve sonuçları görülmeden yeni çalışmalar yapılarak süreç, devamlılık arz eder bir niteliğe bürünmüş; önceden tespit edilen reformun yönü ve stratejisi kaybedilerek(Payaslıoğlu, 1971:4), uygulamaya ait sonuçlardan istenilen başarılar elde edilememiştir. Bununla birlikte yönetim anlayışının ve idari reform zihniyetinin dar örgütsel yapıda olması ayrıca yönetim sistemimizin kendisine yöneltilen taleplere cevap verebilecek donanımdan yoksun olması(Oktay, 1997:185), değişim ve idari reform terimlerine aşırı anlamlar yüklenerek, bunların sihirli formüller olarak algılanmasına neden olmuştur.

Bugün itibarıyla, Türk kamu yönetiminin, örgütsel yapısı, işleyişi ve çalışanları ile kendisinden beklenen hizmetleri, etkin, hızlı, verimli ve kaliteli bir biçimde sunmaktan hayli uzak olduğu öne sürülmektedir. Zaman içinde sorunların üst üste yığılmasıyla aşırı merkeziyetçilik, görev, yetki ve sorumlulukların paylaştırılmasında dengesizlik, verimsizlik, niteliksizlik, aşırı mevzuatçılık, kronikleşmiş personel sorunları gibi kamu yönetiminin genelini kapsayan eksiklikler ve aksaklıklar ortaya çıkmıştır. Yukarıda sayılmaya çalışılan sorunlarla birlikte Türkiye’nin yaşadığı hızlı ekonomik ve toplumsal değişmeler/gelişmeler siyasal istikrarsızlıklara neden olurken bu durum idari yapıda da önemli değişikliklere yol açmış kısa zaman aralıkları yapılan reform çalışmaları iktidarların hızlı biçimde

değişmesi ile sahipsiz ve ortada kalmıştır(Aykaç, 1997:211). Bu süreç döngüsel olarak devam ederek, beklenen ve umulan iyileşmelerin ortaya çıkmasına engel olmuştur.

İdari reform çalışmaları içinde gerçekleştiği siyasal ve toplumsal gerçeklikten kopuk çalışmalar değildir. Sonuçta, yönetsel reform çalışmaları ile kültürel değerler, siyasal tutumlar ve yönetim felsefesi arasında yakın bir ilişki vardır. İdari reform çalışmaları çoğu zaman pragmatik nedenlerden kaynaklansa da son tahlilde çoğunlukla politik bir tercihe yaslanmaktadır. İdari reform çalışmaları ile uluslararası siyasal ve ekonomik koşullar arasında dikkate değer bir bağımlılık ilişkisi vardır.

Türkiye özelinde yürütülen idari reform çalışmaları, iki yüz yıldır devam eden ülkenin gelişme ve kalkınma çabaları kapsamında değerlendirildiğinde daha anlamlı ve farklı bir içerik kazanmaktadır. Tanzimat Fermanının ilanından günümüze, yapılan idari reform çalışmaları arasında büyük benzerlikler olup bu çalışmaların büyük oranda birbirini tekrar ettiği görülmektedir.

Çalışmanın Sınırlılıkları

Çalışmanın kavramsal çerçevesinde genelde idari reform kavramının ortaya çıkışı, gelişimi, içeriği, yöntemi, amacı ve özellikleri konusuna değinildikten sonra özelde Türkiye’nin idari reform pratiği üzerinde durulmaktadır. Çalışma içerisinde genel olarak idari reform sorunu üzerinde durulurken tezin sınırlılıkları çerçevesinde kamu personel reformu konusu üzerinde özel olarak durulmamış yeri geldiğinde kısa değinmelerle konu sınırlı biçimde ele alınmıştır. İdari reform sorununun disiplinler arası bir konu olması ve çalışma konusunun genişlemeye müsait bir konu olması nedeniyle özelde idari reform çalışmalarının tarihsel gelişimi, toplumsal ve siyasal koşulların bu çalışmalara etkisi, uluslar arası düzlemde meydana gelen gelişmeler ve

bu projelerin arka planında yer alan politik tercihler bağlamında bir irdeleme faaliyeti içinde bulunulmuştur.

Çalışmanın başında belirlenen sınırlılıklar hayli aşılarak bir çeşit reform tarihi ve bir anlamda yakın dönem Türkiye tarihi (baştan amaçlanmamakla birlikte) ortaya çıkmıştır. Ancak burada hemen belirtmek gerekmektedir ki literatürün çok çalışılan konularından biri olarak gösterilen idari reform konusunda tarihi metinlerin ortaya çıkarılmasından başlayarak yeni ve farklı bir okuma ve anlama çabası içinde olunulmuştur.

BÖLÜM I

KLASİK İDARİ REFORM ANLAYIŞI DÖNEMİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI I- TANIM VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE

I.1- İdari Reform Kavramı ve Bir Yöntem Arayışı

Modern devletlerin ortaya çıkması süreci ile idare aygıtının önemi artarken ulusal birliklerini geç tamamlamış ve geri kalmış devletlerin kalkınma sorunlarını çözmek ve rasyonel işleyen bir idare örgütüne sahip olmak için reform çalışmalarına hız verdikleri görülmektedir. On sekizinci yüz yılda ortaya çıkan ve hızlanan sanayileşme hareketi ülkelerin bürokratik yapılarını etkilerken kamu bürokrasileri bu ülkelerde sadece kamu görevlerini yerine getirmekle sınırlı kalmamış aynı zamanda kalkınmanın ana ögesi ve modernleşme hareketinin de halka anlatılması görevi- misyonu da verilmiştir. En yalın ifadesi ile 1760 sonrası dönemde İngiltere’de ekonomik ve sosyal alanda kapsamlı değişmelere neden olan teknolojide ve üretim ilişkilerinde meydana gelen değişmeleri ifade etmek için kullanılan sanayileşme hareketi 1830’larda Fransa ve Belçika, 1850’lerde ise Almanya, daha sonra ABD, Rusya ve Japonya’ya sıçrayarak seri üretime dayalı endüstriyel yaşamı başlatmıştır(Kuyucuklu, 1985:49). Sanayi devrimi ile birlikte kapitalist ekonomik düşünce zaman içerisinde sistemleşmiş, pazar bulma arayışları hızlanmış, karların artırılması temel hedef haline gelmiş ve paylaşım/bölüşüm sorunu yeniden ortaya çıkmıştır. Bütün bu gelişmeler üniter, merkeziyetçi güçlü devlet örgütlerini ortaya çıkarırken idare aygıtı yeni süreçte ulus devletin vazgeçilmez dönüştürme aracı olmuştur.

Batılı olmayan toplumlardaki değişim sürecini ifade etmek için kullanılan modernleşme kuramı her şeyden önce “modern” ve “geleneksel” olarak kategorize

edilen iki toplum tipinin karşılaştırılmasını amaçlamaktadır. Modernleşeme kuramı doğası gereği etnosentrik bir içeriğe sahip olup batılı toplumsal, siyasal örgütleniş biçimini ve değerlerini “modernleşen toplumların” varması gereken nihai toplum düzeni olarak kabul edilmiştir. Bu yaklaşım batının, batılı olmayan toplumlardan daha ileri bir yapıyı temsil ettiğini varsayarak Batının on altıncı yüz yılda başlayan ve kendi iç dinamiklerinin bir sonucu olan “modernleşmesini” , batılı olmayan toplumların benimsemesini ve bu gelişmeleri daha kısa bir süre içerisinde gerçekleştirmesini amaçlamaktadır. Batılı olmayan toplumları, batının geçirdiği evrimi yaşamadan gerçekleştirecek olanlar bu ülkelerdeki aydınlar ve yönetici sınıflar olacaktır(Köker, 1990:119). Bu pozitivist ve aynı zamanda determinist tarih ve modernleşme yaklaşımının mantıksal bütünlüğü içerisinde bütün toplumların aynı gelişme çizgisini izledikleri ileri sürülmektedir. Modernleşme kuramı içerisinde kimi ülkelerin az gelişmişlikleri bu ülkelerdeki “ussal hukuk, bürokrasi ve özgür emek”

yokluğu ile açıklanmaya çalışılmaktadır(Güler, 1996:19),

Modernleşme yaklaşımı yirminci yüz yılın başında batılı olmayan toplumlarda çoğunlukla benimsenirken yönetici sınıfların gözünde batılı modernleşmiş toplumlar idealize edilerek zaman-zaman baskıcı ve otoriteryen modernleşme hareketlerinin yaşanmasına neden olmuştur. İşte tam da bu noktada batılı olmayan toplumları batılılaştırma faaliyetinde, değiştirici bir işlev ve misyon yüklenen idare aygıtının batılı ülkelerin yönetim sistemlerine benzetilmesi ayrı bir önem taşımaktadır.

Modernleşme süreci içerisinde başta Batının hukuksal ve idari yapısına benzemek esasken zamanla gündelik yaşamından başlayarak hemen her alanda Batı örnek alınmaya ve taklit edilmeye başlamıştır. Bu gelişme on dokuzuncu yüz yılda

kapitalizmin bir ekonomik sistem haline gelmesi ile daha dayatmacı bir nitelik kazanırken, gelişmiş ülkelerin pazarlarını genişletmek ve “yeni sömürgecilik” olarak da adlandırılan faaliyetlerini yaygınlaştırmak noktasında hukuksal ve yönetsel düzenlemeler ayrı bir önem kazanmıştır.

Rusya’da II. Petro, Osmanlı İmparatorluğunda II. Mahmut, Japonya’da imparator Meiji dönemi modernleşme ve kalkınma çabaları, Batı da ise Almanya’nın imparator Bismarck dönemi reform düzenlemeleri, gelişmiş ve sanayileşmelerini tamamlamış, İngiltere ve Fransa’yı yakalama çalışmalarının tipik göstergeleriydi(Avcıoğlu, 1968:38). Osmanlı Devletinin diğer ülkeler gibi kalkınma ve modernleşme çalışmalarında başarılı olamaması bu çalışmanın temel problematiğini oluşturmamakla birlikte bu süreçte Batının Osmanlı ülkesi üzerindeki ekonomik baskısı ülkeyi açık bir sömürgeye dönüştürürken aynı zamanda imparatorluğun güçlenmesine ve kalkınmasına izin vermiyordu.

İdari reform konusu kamu yönetimi literatürünün en zengin konu başlıklarından biri olmasına rağmen tanımlama güçlüğü ve sorunu yaşayan kavramlardan biridir. Gournay(1971:96) konu ile ilgili olarak yaptığı değerlendirmede “reform formülü üzerinde bu kadar durulmasına rağmen muhtevası hakkında hiçbir zaman kesin bir görüş belirtilmemiştir.” Bu kadar kesin olmasa dahi kavramın tanımı konusunda ciddi bir sorun olduğu muhakkaktır. Konu farklı terimlerle ifade edilirken her terimin farklı bir anlamı ve tanımı bulunmakta kullanıma bağlı olarak değişmektedir. Tanım ve sözcük seçimi konusunda yaşanan sorunların yanında idari reform yaklaşımları konusunda da yaşanmaktadır. Reform en iyimser bir yaklaşımla yüz yıldır gündemdeki yerini korurken konu ile ilgili çalışmaların daha çok betimlemeye ve olgusal gerçekliği nakletmeye dayandığı

görülmektedir. Konu ile ilgili kuramsal incelemeler çok az olup bu durumun mantıklı bir açıklaması bulunmamaktadır. Hem disiplinin hem de uygulamanın en kışkırtıcı ve popüler konularından biri olan idari reformun yönteminin yeterince irdelenmemesi önemli bir eksiklik oluşturmaktadır. İdari reformla ile ilgili eksikliklerden bir diğeri konu ile ilgili bir çok ezber bulunduğu ve bunların kolay-kolay sorgulanmadığı gerçeğidir. Disiplinde idari reform konusunun II. Dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıktığı öne sürülürken bunun çok doğru ve bilimsel bir yaklaşım olmadığı;

bunun tam olarak böyle olmadığını belirten görüşlerin ise pek dikkate alınmadığı görülmektedir.

İdari reform konusunun II. Dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıkan bir sorun alanı olduğunu kabul edip irdelemeyi bu dönemden başlatmak modern ulus devletlerin ortay çıkış süreçlerinin atlanmasına neden olacaktır. Caiden’in(1969) doğru ve yerinde yaklaşımı ile konu modern devletlerin ortaya çıkması ve kurumsallaşması bağlamında ele alınmakta modern ulus devletin tarihsel olarak gelişimine bağlı olarak kullanılan farklı terimleri idari reform sözcüğünün bir türü olarak ele almaktadır. Türkçe literatürün en az irdelenen konularından biri olan bu sorunun daha çok mevcut durumun benimsenmesi ve aktarılması şeklide geliştiği görülürken istisna olarak Tutum ve Güler’in çaba ve arayışları dikkat çekmekte ve farklılaşmaktadır. Daha sözcük kullanımı ve tanımlama konusunda görüş birliğine varılamayan bir konuda doğal olarak yaklaşım konusunda da farklı tutumlar ortaya çıkmaktadır. Türkiye özelinde konu ile ilgili dikkat çeken bir başka nokta, yapılan bir saptamanın veya değerlendirmenin bütün yazarlar tarafından aynına yakın biçimde tekrar edildiği ve benimsendiği görülmektedir. Bu durum ülkemizde eleştirel bir geleneğin olmamaması ile de ilgili bir sorun olmakla birlikte daha çok ikincil