C. İDARÎ MERCİ TECAVÜZÜ YÖNÜNDEN İNCELEME
2. İdarî Merci Tecavüzü ve İdarî Merci Tecavüzü Sayılan Haller
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14’üncü maddesine göre görev ve yetki hususlarını inceledikten sonra incelenecek olan husus idarî merci tecavüzünün olup olmadığıdır. İdarî merci tecavüzü, idarî davaya/vergi davasına konu edilen bir idarî uyuşmazlık/vergi uyuşmazlığı hakkında davaya konu edilmeden önce tüketilmesi zorunlu olan bir idarî başvuru yolunun bulunması ve bunun atlanarak uyuşmazlığın mahkeme önüne getirilmesi durumunda söz konusu olur200.
İdarî merci tecavüzü, bir idarî işlemin idarî davaya konu edilmeden önce bir başka idarî merciin incelemesinden geçmiş olması zorunluluğu bulunan hallerde, bu
200 Karavelioğlu, Karavelioğlu, a.g.e. , s. 696; Gözübüyük, Tan, İdari Yargılama, s. 1008;
Gözübüyük, Yönetsel Yargı, 478; Tan, a.g.e. , s. 1070; Candan, Açıklamalı İdari Yargılama, s.
595; Alan, a.g.e. , s. 68; Coşkun, Karyağdı, a.g.e. , s. 186.
111 yapılmadan doğrudan doğruya idarî davaya konu edilmesi hali olarak tanımlandığından bir konuda idarî işlemin tesis edilmesi için görevli idareye ilk defa yapılması gereken başvuru yapılmadan doğrudan doğruya dava açılması halinde idarî yargı yeri tarafından bu usulî eksiklik giderilmeden karar verilmesi kural olarak mümkün değildir201.
Uyuşmazlığın mahkeme önüne gelmeden henüz anlaşmazlık aşamasında olduğu safhada, idarî makamın işlemi yaparken kullandığı takdir yetkisini, yine işlemi geri almak yahut değiştirmek bakımından kullanması ile anlaşmazlığı sonlandırılabilecektir. İdarî başvurunun ve anlaşmazlığın dava konusu edilmeden önce öngörülen zorunlu idarî başvurunun amacı budur. Ayrıca uzun ve pahalı bir yol olan dava yolunu seçmeden evvel bir kez daha alternatif bir yol olan idarî başvuru mekanizmasının çalıştırılmasına teşvik de denebilir202.
Ancak, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11’inci maddesinde düzenlenen üst makama başvurma ile idarî merci tecavüzüne sebep olan idarî itiraz farklıdır. Bu farklılık, üst makama başvurma hususundaki Kanun’un tanıdığı serbestiyet ile idarî merci tecavüzü incelemesinde idarî davaya konu edilmeden önce başvurulması zorunlu idarî itiraz yolunun bulunmasından kaynaklanmaktadır203.
İdarî başvuruların temel felsefesinin, özel hukuk kişilerinin uzlaşmak veya karşı tarafı temerrüde düşürmek için yapılan işlemlerden farklı olmadığı, iki özel hukuk kişisinin anlaşamadıkları zaman nasıl mahkemeye başvurmaları gerekiyorsa, idarî başvuruların idareyi mütemerrit duruma düşürerek yargı yoluna gidilebilmesine dayanmaktadır. Bu yolla idarenin tasarrufları sulh yoluyla hukuk kuralları içerisinde tutulmuş olur204. Nitekim 11’inci madde anlamındaki idarî başvuru yolu ihtiyaridir205.
201 Kahraman Berk, “İdare Hukukuna Ve İdari Yargıya İlişkin Değerlendirmeler I” İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, C. LXV, S. 2, 2007, s. 35-48, s. 43.
202 Coşkun, Karyağdı, a.g.e. , s. 187.
203 Gözübüyük, Tan, İdari Yargılama, s. 333.
204 Lûtfi Duran, “İdari Müracaatlar ve Bunlar Karşısında İdarenin Sükutu Meselesi”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, C. XII, S.1, 1946, s. 130-199, s. 138; Berk, a.g.e. , s.
42.
205 Berk, a.g.e. , s. 42; Ramazan Yıldırım, İdari Başvurular, 2. Bası, Konya, Mimoza Yayınları, 2006, s. 112.
112 Doktrinde, ihtiyari olarak yapılan itirazlarda da idarî merci tecavüzünün gerçekleşebileceği belirtilmektedir. Buna göre, isteğe bağlı idarî başvurular yapıldıktan sonra idarenin vereceği cevap veya karar beklenmelidir. Eğer, idarenin vereceği cevap ya da karar başvuru sahibinin haklarını veya çıkarlarını hukuksal açıdan korumaya yeterli değilse bundan sonra yargı yoluna gidileceği belirtilmektedir. Bu bağlamda yapılan tanıma göre de idarî merci tecavüzü; idarî başvuru süresi içinde zorunlu veya isteğe bağlı idarî başvuru yollarına başvurup da idarenin cevabını veya kararını beklemeden idarî yargıda dava açma durumudur206.
İdarî merci tecavüzü, ortada kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmasına karşın ilgili mevzuatın, bu idarî işlemin idarî davaya konu edilebilmesini bir ön şarta bağlı kılması durumlarında ortaya çıkabilir. Bu tür durumlarda, ilgililerin, söz konusu idarî işlemi idarî davaya/vergi davasına konu etmeden önce, ilgili mevzuat uyarınca zorunlu kılınan idarî itiraz yolunun atlanması durumunda, aşağıda değinilecek olan dilekçenin görevli idare merciine tevdii kararı verilecektir207.
İlk inceleme sonunda verilen bu görevli idare merciine tevdii kararı, davanın derdestliğini sona erdirmektedir. Burada dava dilekçesinin artık bir idarî itiraz/başvuru dilekçesine dönüştüğü ve artık derdest bir davadan bahsedilemeyeceği ileri sürülmektedir208. Derdestlik şüphesiz idarî yargıda da söz konusu olmaktadır.
İdarî/vergi davasının açılmasıyla birlikte o dava derdest olmaktadır. Ancak derdestlik hususuna uygulamada çok dikkat edilmemesi hüküm uyuşmazlıklarına yol açabilmektedir209.
İdarî dava açmadan önce ilgililer, idarî itiraz yoluna gidecekler ve bu başvurularından olumsuz sonuç almaları durumunda, buna dair kararın kendilerine tebliği veya zımnî red tarihini izleyen günden başlayarak, görevli idarî yargı yerinde, ilgili mevzuatta belirlenen süre içerisinde dava açabilecektir. Açılacak idarî davanın konusu, idarî itirazın reddi yolundaki red kararı değil, idarî itiraza konu olan ilk
206 Yıldırım, a.g.e. , s. 202; Berk, a.g.e. , s. 43.
207 Candan, Açıklamalı İdari Yargılama, s. 595; Karakoç, Vergi Yargılaması Hukuku, s. 215;
Coşkun, Karyağdı, a.g.e. , s. 186; Tan, a.g.e. , s. 1070.
208 Celal Işıklar, “İdari Yargıda Derdestlik”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. XVI, Y.
2012, S. 1, s. 63-106, s. 73.
209 Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 447; Karakoç, Vergi Yargılaması Hukuku, s. 209.
113 işlemdir. İdarî itiraz yolu, itiraza konu olan ilk işlemin kesin ve yürütülmesi gereken işlem olma özelliğine bir etkide bulunmamaktadır. İdarî itiraz yolu ancak bu ilk işlemin davaya konu edilebilmesi bakımından bir ön şart teşkil etmektedir210.
İdarî işlemlerden başka idarî eylemlerden dolayı zarar gören kişilerin idareye karşı tam yargı davası açılabilmesi için öncelikle bu eylemleri öğrendikleri tarihten itibaren 1 yıl ve herhalde eylem tarihinden itibaren 5 yıl içinde ilgili idareye başvurmaları gerekmektedir. Bu başvuruda ilgili idareden haklarının yerine getirilmesi istenecektir. Bu başvurunun kısmen veya tamamen reddi halinde ilgili idareye karşı tam yargı davası açılabilmektedir. Bahsedilen idarî başvuru zorunluluğunun pozitif dayanağı ise, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 13’üncü maddesidir. Eğer bu başvuru atlanarak dava açılırsa yine dilekçenin görevli idare merciine tevdii kararı verilecektir211. Ancak yine 13’üncü maddede görev ile bağlantılı olmak üzere bir istisna söz konusudur. Buna göre görevli olmayan adli veya askeri yargıda açılan tam yargı davalarının görev yönünden reddi üzerine tekrar idarî yargıda açılacak davalarda söz konusu başvuru şartı aranmamaktadır (İYUK m.13/2).
Vergi idaresinin idarî eylemlerinden doğan zararların giderilmesinin tam yargı davasına konu olabilmesi de mümkün olabilir. Vergi davalarının hukukî niteliği bahsinde somut olaya göre iptal davası da tam yargı davası da olabileceği belirtilmişti. Burada da vergi dairesi, vergilendirme işlemlerinin dışında, bir idarî eylem dolayısıyla ilgiliye zarar verebilir. Bu duruma, bir kamu alacağının takibi sürecinde kamu borçlusunun bir kısım eşyalarının haczedilmesi ve vergi idaresinin bu haczedilen eşyaları muhafaza konusunda gerekli dikkat ve özeni göstermemesi sonucu ilgili kişinin zarara uğraması örnek olarak verilebilir212.
210 Candan, Açıklamalı İdari Yargılama, s. 597; Alan, a.g.e. , s. 68; Tan, a.g.e. , s. 780.
211 Gözübüyük, Dinçer, a.g.e. , s. 345; Erkut, Soybay, a.g.e. , s. 297-298; Gözübüyük, Tan, İdari Yargılama, s. 1010; Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 479; Ancak Candan’a göre idarî merci tecavüzünün varlığından bahsedebilmek için ortada “kesin ve yürütülebilir bir idarî işlemin olması” gerekmektedir. Dolayısıyla buradan idarî eylemlerden zarar gören ilgililerin haklarının yerine getirilmesi için idarî başvuru yapmaksızın doğrudan yargıya başvurmaları halinde dilekçenin görevli idare merciine tevdiine karar verilmeyeceği anlamı çıkmaktadır. Candan, Açıklamalı İdari Yargılama, s. 597.
212 Uluatam, Methibay, a.g.e. , s. 244; Candan, Açıklamalı İdari Yargılama, s. 234; Turgut Candan,
“Vergi Uyuşmazlıkları ve İdari Davalar”, Danıştay Dergisi, S. 54-55, s. 31-40, s. 31 vd.
114 Ancak bu tür bir uyuşmazlığın sırf vergi idaresinin zarar veren bir eyleminden ileri gelmesi sonucu vergi uyuşmazlığı demek çok isabetli olmayacaktır. Çünkü vergi idaresi de sonuç itibarıyla idarî teşkilat içerisinde yer almaktadır ve böyle bir uyuşmazlığın ayırt edici bir özelliği bulunmamaktadır. Bu tür bir uyuşmazlığın bir tam yargı davası örneği olacağı düşünülmektedir.
İdarî merci tecavüzü ve süre hususu birbiriyle ilintilidir. Bir olayda idarî başvuru/itiraz yoluna gidilmesi gerekirken bunun atlanarak doğrudan yargı yoluna başvurulmuş ve aynı zamanda idareye başvuru süresinin de geçirilmiş olması dolayısıyla mahkeme süre hususundan önce idarî merci tecavüzünün olup olmadığını inceleyeceğinden başvuruyu süreden reddetmeyecek; idarî mercii tecavüzü olduğundan ilgili idare merciine tevdii kararı verecektir213.
Bunun sebebi kuşkusuz İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14’üncü maddesinin ilk inceleme konularının “sırasıyla” inceleneceğini belirtmesi ve ilk olarak hangi konuda eksiklik tespit edildiyse ona göre karar verilmesi gerektiğindendir. Nitekim 14’üncü maddede idarî mercii tecavüzü, süre hususundan önce sayılmaktadır.
Bir başka görüşe göre, idarî başvuru süresinin kaçırılmış olması durumunda ikili bir ayrım yapılmaktadır. Genel olarak zorunlu idarî başvurunun olduğu ve ilgili mevzuatlarda başvuru süresinin belirtildiği durumlarda, davanın söz konusu süre geçirildikten sonra açıldığı varsayımında idarî yargı yerinin bunu idarî merci tecavüzü değil de sürenin geçirilmiş olduğundan bahisle re’sen dikkate alarak süreden reddetmesi gerektiği belirtilmektedir. Bu gibi ihtimallerde idarî başvurunun ilgili mevzuattaki sürede yapılıp yapılmadığı sorunu dava açma süresi ile ilgilidir.
Ancak, Vergi Usul Kanunu’nun 124’üncü ve Gümrük Kanunu’nun 242’inci maddelerinde söz konusu olan durum, idarî davaya (vergi davasına) konu olabilecek idarî işlem tesisi ile ilgilidir. Bu sebeple iki kanundaki idarî başvurunun süresinin geçirilmesi, kesin ve yürütülebilir idarî işlem tesisini engellemektedir. Vergi Usul
213 Dan.VDDGK , E. 1999/166, K. 1999/493, T. 26.11.1999: “… Vergi mahkemesince, davacının vergi dairesine yaptığı başvurunun (düzeltme başvurusunun) reddi sonucunda şikâyet mercii olan Maliye Bakanlığına müracaat edilmeden açılan davada, dilekçenin 2577 sayılı yasanın yukarıda açıklanan hükümleri uyarınca, Maliye Bakanlığına tevdii gerekirken, davanın süre aşımı nedeniyle reddinde hukuka uygunluk görülmemiştir.” Gözübüyük, Tan, İdari Yargılama, s. 1010.
115 Kanunu’nun 124’üncü maddesi ve Gümrük Kanunu’nun 242’inci maddesi anlamında idarî başvuru sürelerinin kaçırılması varsayımlarında yargıya başvurulduğunda süreden değil, kesin ve yürütülebilir işlemin olmadığı gerekçesiyle reddinin uygun olacağı belirtilmektedir214.
İdarî başvuru süresi hak düşürücü süre olarak değerlendirilmektedir. Bunun ise, hukuksal sonuçları vardır. Bunlardan biri, idarî başvuru süresine uyulmaması, hem idarî başvuru yolunu, hem de bunu izleyen idarî yargı yolunu ortadan kaldırır.
Bir diğer sonuç ise, idarî başvuru süresine uyup uyulmadığı, hem idarece, hem de idarî yargı yerince kendiliğinden dikkate alınır, savunma olarak ileri sürülmesine gerek yoktur215.