B. Divan-ı Muhasebat’ın Kurulması
4. Divan-ı Muhasebat’ın 1865 Tarihli Nizamnamesi
Divan-ı Muhasebat riyaseti tarafından kaleme alınan takrir, nizamname layihası ve pusulalar Maliye Nezareti’ne havale edilmiştir. Maliyenin tezkiresine ek olarak konulan bu belgeler, 11 Mart 1865 tarihinde Meclis-i Vâlâ’ya gönderilmiştir. Gelen bu evraklar, Meclis-i Vâlâ Kavanin ve Nizamat dairesinde mütalaaya konulmuştur. Divan riyaseti tarafından dile getirilen hususlar ele alınarak, takrir ve nizamname layihası aynen kabul edilerek karara bağlanmıştır. Meclis-i Vâlâ tarafından 18 Nisan 1865 tarihinde Sadaret’e gönderilen mazbata, 26 Nisan 1865 tarihinde Sadaret tarafından huzura arz edilmiştir. Bir gün sonra çıkan kararda, tezkire Sadaret’e geri gönderilmiştir. Yapılan düzeltmelerden sonra 29 Nisan 1865 tarihinde çıkan irâde ile Divan-ı Muhasebat’ın suret- i teşkil ve vezaifine dair nizamname kabul edilerek yürürlüğe girmiştir155
.
Divan-ı Muhasebat’ın 1865 tarihli nizamnamesi, dört bölüm ve 48 maddeden meydana gelmektedir. Birinci bölüm; Divan’ın kurulması ve genel görevlerinden, ikinci bölüm; Maliye Dairesi’nin görevlerinden156, üçüncü bölüm; Muhakemat dairesinin görevlerinden157
ve dördüncü bölüm ise; Divan kaleminin158 görevlerinden bahsetmektedir.
Kurumun, 29 Nisan 1865 tarihli nizamnamesinin ilk 17 maddesi kuruluş ve teşkilat yapısı ile alakalıdır. Divan; bir reis, 12 aza, iki başkâtip, iki başkâtip muavini ve
153 BOA, İ.DUİT, Nu. 59/5, 25 Ocak 1864, lef 2; BOA, A.MKT.MHM, Nu. 331/5, 2 Mayıs 1865. 154 BOA, İ.DUİT, Nu. 59/5, 25 Ocak 1864, lef 1.
155 BOA, İ.DUİT, Nu. 59/5, 29 Nisan 1865, lef 1-5. Bk. Ek V.
156 Divan-ı Muhasebat Maliye Dairesi kısmında ayrıntılı bilgi verilecektir. 157
Divan-ı Muhasebat Muhakemat Dairesi kısmında ayrıntılı bilgi verilecektir. 158
Çalışmanın III. bölümünde Divan-ı Muhasebat kalemi ile ilgili bilgi verildiğinden burada ayrıntılara girilmeyecektir.
48 iki muhasebe mümeyyizinden müteşekkil olarak vücuda getirilmiştir159. Teşkilatın genel kurulu, Maliye ve Muhakemat ismiyle iki daireye ayrılmıştır160. Her dairede altı aza, bir başkâtip, bir başkâtip muavini ve bir muhasebe mümeyyizi istihdam edilmiştir161
. Bu dairelerin başkanlığı da Divan-ı Muhasebat reisinin emrinde olacaktır. Divan’da müzakere ve muhakeme reisin kurumda hazır olduğu zamanlarda yapılacaktır. Reisin toplantılarda bulunmadığı zamanlarda ise, daire azalarından birisi riyaset makamına vekâlet etmektedir. Vekâlet durumunda alınacak bütün kararların mazbataları Divan-ı Muhasebat riyaseti tarafından mühürlenecektir. Evraklara mühür vurma işlemi, reisin bulunmadığı oturumların kontrolünü sağlama açısından bir önlemdir.
Divan’ın 1865 tarihli nizamnamesinde reis ve azalarının atanmaları ve görevden ayrılmaları ile ilgili bir düzenleme yapılmıştır. Buna göre, sultanın irâdesi ile atanan Divan-ı Muhasebat reisi ve azaları istifa etmedikçe veya kanunen azilleri gerekmedikçe görevden alınmayacaklardır. Fakat sahip oldukları bilgi birikimi ve tecrübelerinden devletçe istifade edilebilmek adına başka bir memuriyete nakilleri yapılabilecektir162
. Divan dairelerinin çalışabilmesi için aza çoğunluğunun sağlanması gerekmekteydi. Çoğunluğun sağlanamadığı durumlarda, dairelerin hiçbirisinde müzakere yapılmayacak ve karar alınmayacaktı. Gerçekleştirilen oturumlarda görüşülen konu oylamaya tabi tutularak karara bağlanacaktı. Bunun için de daire oturumundaki mevcut aza sayısının yarısının bir fazlasının oyları kabul edilecekti. Oyların eşitliği halinde
159
Divan-ı Muhasebat’ın 1865 tarihli nizamnamesinin aksine, 1863 tarihli nizamnamesinde, kurum; bir reis, yedi aza ve dört muhasebe mümeyyizinden müteşekkildir. Azalardan biri ikinci reis (reis-i Sani), biri de başkâtip olmuştur. Kurumun 1863 tarihli nizamnamesinde, başkâtip ve başkâtip muavinliği gibi iki kadro tesis edilmemiştir. Divan’ın 1865 tarihli nizamnamesinde üst düzey memur olarak çalışan sayısı 19 iken, 1863 tarihli nizamnamede 13’tür. Divan’ın 1865 tarihli nizamnamesinde memur sayısı, 1863 tarihli nizamnamesinde belirtilen rakamdan %50 daha fazladır. Bu istatiksel durum, kurumun kısa sürede büyük bir aşamadan geçtiğinin en önemli göstergesidir. BOA, İ.DUİT, Nu. 59/6, 7 Kasım 1863, lef 1; BOA, İ.DUİT, Nu. 59/5, 29 Nisan 1865, lef 1.
160 Divan-ı Muhasebat’ın 1863 tarihli nizamnamesinde, kurumun dairelere ayrılması söz konusu değildir. Bu nizamnamede daire veya dairelere açıklık getirilmemiş sadece genel kurul ifade edilmiştir. BOA, İ.DUİT, Nu. 59/6, 7 Kasım 1863, lef 1-2.
161 BOA, İ.DH, Nu. 41806, 10 Ekim 1869. 162
Divan’ın 1863 tarihli nizamnamesinde (1865 tarihli nizamnamesinin aksine) reis ve aza tanımı yapılmayıp sadece “Divan Muhasebe memurları bâ-irâde-i Seniyye...” şeklinde ifade edilmiştir. BOA, İ.DUİT, Nu. 59/6, 7 Kasım 1863, lef 1; BOA, İ.DUİT, Nu. 59/5, 29 Nisan 1865, lef 2.
49 Divan-ı Muhasebat reisinin reyi iki oy olarak kabul görecekti163.
Kurumun düzenli olarak çalışabilmesi için nizamnamede de belirtildiği üzere yeterli sayıda azaya ihtiyaç vardı. Divan-ı Muhasebat nizamnamesinin kabul edilip yürürlüğe girmesinden sonra Divan başkanı Halet Mehmed Efendi tıpkı selefi Mehmed Emin Efendi gibi bu nizamnamenin işlerlik kazanması için Sadaret’ten bazı taleplerde bulundu. Divan’ın işlerinin her geçen gün artması ve sarrafların Hazine-i Hassa tarafından görülen muamelelerinin dahi Divan’a havale edilmesi bu takririn kaleme alınmasında etkin rol oynamıştı. Ayrıca Divan’ın muhakeme dairesi, hazine ile mültezimler ve müteahhitler arasındaki taahhütlerle, iltizamdan kaynaklı birçok davaya bakmakla görevlendirildi. Bu şekilde iş yoğunluğu artan muhakeme dairesinin kendi bünyesinde oluşturacağı bir yapılanmaya gitmesi zorunluydu164
. Burada yeni oluşturulacak yapının düzenli çalışması için personele ihtiyaç duyulacaktı. Bu belgede, kurumun bakmakla yükümlü olduğu işleri mevcut aza sayısı ile yapmasının imkânsızlığı net ifadelerle belirtilmişti. Divan riyaseti Sadaret’ten, Divan-ı Muhasebat’ın yürürlüğe giren son nizamnamesinde belirtilen aza sayısına ulaştırılması için kuruma yeni üyelerin alınmasını talep etmişti. Divan başkanlığı tarafından kaleme alınan bu takrir, ekiyle birlikte Maliye Nezareti kanalıyla Sadaret’e sunulmuştu.
Divan-ı Muhasebat Muhakemat dairesinde bünyesinde kurulan Mesalih-i Umumiye meclisinin görevi, davalarda bağlı olduğu daireye yardım etmekti. Bu meclis, kuruluşundan kısa bir süre önce müstakil bir Divan dairesi şeklinde teşkil edilmek istenmişti. Hazine-i Hassa içerisinde kurulan Sarrafan Komisyonu’nun feshedilmesi165
ve
163
Divan-ı Muhasebat’ın 1863 tarihli nizamnamesinde, Divan’ın çalışabilmesi için oturumda üç aza bulunmak zorundaydı. Aksi halde genel kurul toplantısı yapılamayacak ve karar alınamayacaktı. Kurumun 1865 nizamnamesi, bir sayı beyan etmeyip sadece aza çoğunluğunun bulunması gerektiğini dile getirmekteydi. Divan’ın 1863 tarihli nizamnamesinde oylamaya ilişkin bilgiler mevcut değildi. Muhtemelen oturumlarda bir kararın çıkması için aza yeter sayısının vereceği oy geçerli olacaktı. Her iki nizamnamede de oyların eşitliği söz konusu olduğu takdirde reisin belirleyici rol oynayacağı ifade edilmişti. BOA, İ.DUİT, Nu. 59/6, 7 Kasım 1863, lef 1; BOA, İ.DUİT, Nu. 59/5, 29 Nisan 1865, lef 2. 164 Sâlnâme-i Devlet-i Aliyye-i Osmaniyye, Dersaadet 1284, Defaa 22, s.42. Divan-ı Muhasebat’ın iltizam davalarına bakan Muhakemat Dairesi’nde “Mesalih-i Umumiye Kısmı” adıyla yeni bir meclis kuruldu. Bu Meclisin yapısı şu şekildedir: Azalar: Asım Bey, Abdüllatif Efendi, Sahib Bey, Sami Efendi, Salih Bey; Başkâtip Nüzhet Efendi, Başkâtip Muavini Haşim Efendi.
165
Hazine-i Hassa Nezareti içerisinde faaliyet gösteren Sarrafan Komisyon reisi Remzi Efendi’nin sağlık nedenlerinden dolayı görevini yerine getiremeyecek olması sebebiyle malulen emekliye ayrılmasına karar verilmişti. Yerine bir başka reis atanmadan haftada iki gün toplantı yapan bu komisyonun Divan-ı
50 yaptığı işlerin bu daireye devredilmesi ile ayrı bir Divan dairesi şeklinde düzenlenmesine yasal bir zemin oluşturulacaktı166. Fakat bu dairenin kurulması gerçekleşmeyip, Divan-ı Muhasebat’ın iki daire şeklinde teşkil edilerek çalışması, Mesalih-i Umumiye Meclisinin de Muhakemat Dairesi bünyesine ilave edilmesi kararlaştırıldı. Böylelikle Muhakemat Dairesi’nin adı, Mesalih-i Umumiye kısmının dahil edilmesinden sonra Divan-ı Muhakemat-ı Maliye olmuştu.
Sadaret’in huzura sunduğu arz tezkeresinde, Divan-ı Muhasebat’a alınması düşünülen memurların isimleri, maaşları ve rütbeleri belirtilmişti167. Bu belgede, Divan’a dışarıdan alınacak azalar ile birlikte Divan’ın farklı kadrolarından nakil olacak kişilerin isimleri de yazılıydı. Buna göre; Selanik Rüsûmât Nazırı Sadık Efendi’ye aylık 7.500 guruş, Sahib Bey’e ise aylık 6.000 guruş maaş ödenmesi uygun görülmüştü. Divan-ı Muhasebat Maliye Dairesi Başkatibi Sururi Bey’in, Divan üyesi Pertev Bey’in yerine aylık 6.000 guruş maaşla, ayrıca Divan mümeyyizlerinden Salih Rıfat Efendi, Salih Efendi ve Nüzhet Efendi’nin aldıkları maaşlarla azalığa nakilleri istenmişti. Aza Salih Rıfat Efendi, Salih Efendi ve Nüzhet Efendi’nin aylık 3.000 guruş olan mevcut maaşlarını almaya devam etmeleri, ileride ücretlerine hazineden karşılıkları bulunur bulunmaz bir iyileştirmenin yapılacağı sözü verilmişti. Ayrıca Nüzhet Efendi’nin aldığı maaşa karşılık azalık ve Mesalih-i Umumi Kısmı Başkâtipliği görevlerini birlikte yürütmesinin önünde bir engel olmadığı da bildirilmişti168
.
Divan’a yeni aza alımı ve bunlara ödenecek maaşlar ve verilecek rütbelerin yanı sıra mevcut azaların aldıkları ücretlerde de iyileştirmeler yapılmıştı. Divan azası Asım Bey’in aylık maaşı 6.000 guruştan 7.500 guruşa yükseltilmişti169.
Kuruma alınacak azaların dışında da farklı kadrolara Divan içinden ve dışından bazı memurların istihdamı zarurî görülmüştü170. Özellikle Divan içindeki nakillerden
Muhasebat’a bağlanması yönünde Hazine-i Hassa’nın tezkiresi ve Meclis-i Vâlâ’nın mazbatası, Sadaret arz tezkiresine ek yapılarak huzura sunulmuş ve irâdesi çıkmıştı. BOA, İ.MV, Nu. 563/25310, 13 Kasım 1866, lef 6. Bk. Ek XI.
166 BOA, A.MKT. MHM, Nu. 300/49.
167 BOA, İ.DUİT, Nu. 59/4, 13 Ekim 1865, lef 2. Selanik Rüsûmât Nazırı Sadık Efendi ile Evkaf-ı Hümayûn Teftiş Meclisi azası Sahib Bey dışarıdan alınacak kişilerdir.
168
BOA, A.MKT.MHM, Nu. 355/60, 11 Mayıs 1866. 169
Aynı yer.
51 dolayı boş kalan memuriyetlere yapılacak atama, birinci öncelik olarak düşünülmüştü. Divan-ı Muhasebat azası olan Sururi Bey’in boşalttığı Divan-ı Maliye Dairesi baş kitabetine, aynı dairenin mazbata odası mümeyyizi evveli Esad Efendi’nin 4.000 guruş maaşla atanması talep edilmişti. Esad Efendinin boşalttığı kadroya ise, muhakeme dairesi başkâtip muavini Zihni Efendi’nin, Zihni Efendi’nin yerine de, Muhakeme Dairesi mazbata odası mümeyyizi sanisi Cemal Efendi’nin, onun yerine de, divan halifelerinden Ali Bey’in atanmasının uygun olduğu bildirilmişti. Bu kişiler, ileride hazineden karşılıkları olduğunda yapılacak iyileştirmelere kadar halen almakta oldukları maaşlarla istihdam edilecekti. Divan’ın Muhakemat Dairesi bünyesinde kurulmuş olan Mesalih-i Umumi Kısmı muhasebe mümeyyizliğine, Meclis-i Muhâsebe eski mümeyyizi Refik Bey’in emekliliğinden aldığı 2.000 guruş maaş ile getirilmesi istenmişti. Divan-ı Muhasebat’ın farklı birimlerine atanacak şahıslara ödenecek ücret için mevcut bütçenin haricinde 13.500 guruş daha gerekmekteydi. Dolayısıyla Divan’ın bu parayı mevcut bütçesine ekletmek gibi bir şansı olmadığından bir sonraki tahsisatına ilave ettirmek adına Maliye Nezareti nezdinde girişimlerini sürdürmekteydi.
Azaların ve memurların atama ve maaşlarının haricinde sahip oldukları rütbelerin de, bu belge ile düzenlendiği görülmekteydi. Azadan Sadık, Sururi ve Ali Beylerin sahip oldukları rütbelerin rütbe-i evveli sınıf-ı sanisine yükseltilmesi talep edilmekteydi. Ayrıca Divan-ı Muhasebat Evrak Müdürü Nafiz Bey’in sahip olduğu rütbe-i saniyenin sınıf-ı evvel-i mütemayizine, Divan Muhakemat Dairesi muhasebe mümeyyizi Nüzhet Efendi’nin haiz olduğu rütbe-i salisenin saniyeye, Divan Maliye Dairesi mazbata odası mümeyyizi Zihni Efendi’nin, Divan-ı Muhakemat Dairesi başkâtip muavini Cemal Bey’in ve Divan-ı Maliye Dairesi başkâtip muavini Mazhar Bey’in rütbe-i rabialarının saliseye terfi ettirilmeleri Sadaret’ten talep edilmiştir. Sadaret tarafından huzura sunulan arz tezkiresine padişahın irâdesi olumlu olmuştur171
.
Nizamnamenin kabulü ve sonrasında Divan riyasetinin takriri ile personel sayısının artırımı, kurumun çalışmasının önündeki engelleri kaldırmıştı. Divan’ın iki daireye taksiminden sonra burada istihdam edilecek azaların eşit sayıda dairelere görevlendirilmesi de kurum reisi tarafından yapılmıştı172
.
171
BOA, İ.DUİT, Nu. 59/4, 14 Ekim 1865, lef 2.
52 Divan-ı Muhasebat, Maliye ve Muhakemat Daireleri şeklindeki taksimi sonrası istenilen çalışmaları bir türlü yapamamıştır. Özellikle Maliye Dairesi’nin çalışamadığı anlaşılmaktadır. Bunun nedeni olarak, malî denetimdeki iki başlılığın bir türlü bertaraf edilememesi gösterilebilir. Divan, görev ve yetkilerini belirleyen bir nizamnameye sahip olmasına rağmen malî denetimde istenilen başarıyı yakalayamamıştır. Aynı şeyi Muhakemat Dairesi için söylemek zordur. Çünkü Muhakemat Dairesi, Divan’ın 1865 tarihli nizamnamesinde de belirtildiği üzere önemli bir görevi ifa etmeye başlamıştır. Bu görev, Osmanlı Devleti’nin toprak üzerinden elde ettiği gelirlerin (İltizam Sistemi) ihalelerini alan mültezim ve müteahhitlerin davalarına bakmaktır173. Daha önce Hazine-i maliyenin ifa ettiği bu görev Divan’ın 1865 tarihli nizamnamesiyle birlikte Divan-ı Muhasebat Muhakemat Dairesi’ne devredilmiştir. Muhakemat Dairesi; sarraf, mültezim ve müteahhidin ihale şartlarına aykırı harekette bulunmaları halinde hazinenin bunlara karşı açtığı davalara bakmakla mükelleftir.
Hazine-i Hassa ile sarraflar arasındaki muamelenin bir düzene koyulması ve bunların kendi aralarındaki ihtilafların çözümü Divan-ı Muhasebat’a havale edilmişti174
. Muhakemat Dairesi’nin iltizamdan kaynaklı davalara bakması için bir nizamnamenin yapılarak yürürlüğe girmesi gerekmekteydi. Bu nedenle Maliye Nezareti, kendi bünyesinde özel olarak kurulan komisyona bir nizamname hazırlama emrini vermişti. Burada hazırlanan nizamname layihası, Meclis-i Vâlâ Kavanin ve Nizamat dairesine gönderilerek müzakereye konuldu. Bu görüşmelere Divan-ı Muhasebat reisi Asım Mehmed Paşa’da davet edilmişti. Müzakerelerin devam ettiği sıralarda icap ettikçe sarraflardan bazılarının görüş ve teklifleri de alınmıştı. Bu şekilde olaya taraf olan hem Divan-ı Muhasebat hem de sarraflar, nizamnamenin hazırlanmasında devre dışı bırakılmayarak, hukukî sürece dahil edilmişlerdi. Müzakerelerin bitiminde ortaya üç fasıl ve 61 maddeden oluşan bir nizamname çıkmıştı. Meclis-i Vâlâ’da son şekli verilen nizamname huzura arz edilmek üzere Sadaret’e gönderilmişti. Bu nizamname, sultanın onay vermesi ile 11 Ağustos 1868 tarihinde yürürlüğe girdi175
.
Sarraf işlerinin bir düzene sokulması için, Divan-ı Muhasebat dairesinde altı
173 Divan-ı Muhasebat daireleri başlığı altında ayrıntılı bilgi verilecektir. Bu yüzden burada Muhakemat Dairesi ile ilgili detaya girilmeyecektir.
174
BOA, A.MKT.MHM, Nu. 388/52, 11 Ağustos 1867, lef 1-2. 175 BOA, İ.MMS, Nu. 35/1458, 11 Ağustos 1868, lef 11.
53 azadan mürekkep özel heyet oluşturulmasına karar verildi. Bu üyelerin üçü Divan-ı Muhasebat’ın Muhakemat Dairesi azası ve diğer üçü de muteber sarraflardan seçilecekti. Bunların tayinleri ve nizamname dahilinde ne gibi işler yapacakları ile ilgili sorunlar tamamen Divan reisinin sorumluluğu altındaydı176. Böylelikle muhakemat dairesinin görev ve yetkileri haricinde, kurum içindeki özel statülü bir heyetin yapacağı düzenlemeler, sarrafların geleceği adına önemli bir adımdı.
Divan-ı Muhasebat’ın 1865 tarihli nizamnamesi sonrası kurumun faaliyetleri, ağırlıklı olarak Muhakemat Dairesi bünyesinde gerçekleştirilmiştir177
. Divan Muhakemat Dairesi’nin bir üst mahkeme olarak görev yapması, bu nizamnamenin yürürlüğe girmesiyle değil, sarraflarla ilgili nizamnamenin kabulüyle başlamıştır. Muhakemat Dairesi, Divan’ın tam olarak aslî görevini ifa edeceği 1878-1879 tarihine kadar da bu görevini sürdürmüştür. Divan-ı Muhasebat bu görevini sürdürürken de atama ve nakil yoluyla memurların alımı devam etmiştir. Özellikle reis ve aza atamaları çok dikkatli yapılmıştır. Bu dönemde, kurum içi kadrolara geçici görevlendirme ve vekâleten atama yoluyla üst düzey bürokrat istihdamı gerçekleştirilmemiştir.