B. Komisyonlar
II. BÖLÜM
2. Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin Kurulması (29 Mayıs 1862)
Malî sistemin denetlenmesi için değişik zamanlarda kurulan komisyon ve meclislerin istenilen başarıyı yakalayamaması, Maliye Nezareti’ni daha kapsamlı bir çalışma yapmaya sevk etti. Yeni teşkilatın oluşturulma aşamasında da Sultan Abdülaziz’in Hatt-ı Hümayûn’u, denetim alanında gerekli görülen yapılanmaya son şeklini verdi.
Sadaret tarafından 29 Mayıs 1862 tarihinde verilen arz tezkiresinde, Divan-ı Muhasebat’ın kurulması teklif edilmişti. Bu öneri, arz tezkiresinde:
“Sâye-i muvaffakiyet vâye-i Hazret-i Şâhânede teşebbüs olunmuş ıslâhât-ı
mâliyenin esası müşkilât-ı maliyenin esbâb-ı indifâ’ını bulmakla beraber idâre-i âtiyeyi temin içün muvâzene usulünün bir suret-i sahîha ve kaviyyeye rabtı yani masârifât-ı devletin vâridât-ı hâsılaya göre tayini ile îrâddan ziyade masraf edilmemesi içün her bir memur dairesine tahsis olunan masrafın haddini geçmeyerek sene ahirinde muvazenesine göre masrafı hesabını vermesi ve îrâd tarafında dahi Hazine-i Devlete gelen vâridâtın mecarisinde telef olmayarak doğruca getürülmesi kâidesini ibâret olub bu dahi her devlette olduğu gibi umur-ı hesâbiyenin bir Mahkeme-i Kübrây-ı Tetkik’e havalesiyle hâsıl olacağına ve Divan-ı Âlî-i Muhâsebe nâmıyla bir meclis teşkili tahattur olunarak
94
M. A. Ubucini, Osmanlı’da Modernleşme Sancısı, Çev. Cemal Aydın, Timaş Yayınları, İstanbul 1998, s.52.
29
bunun Nizâmı Lâyihası derdest-i tanzîm ve takdîm olub fakat esası makrûn-ı emir ve irâde-i seniyye-i Hazret-i Padişâhî buyurulduğu halde şimdiden reisinin nasbıyla kavâim- i nakdiyenin tedavülden alınması ve düyûn-ı müferrikanın tetkikiyle tesviyesi komisyonları dahi ona havale olunarak bu işler bitdikde zikr olunan Divân azasının tayiniyle nizâmı mucebince işine başlattırılması her halde fevâdi-i maddiye ve maneviyeyi hâsıl ideceğine binâen bu riyasete bir münasip zat düşünülerek Evkâf-ı Hümayûn Nâzırı Atûfetlü Ahmed Vefik Efendi Hazretleri derkâr olan dirâyet ve malumatından başka gayet iffet ve istikâmet ashâbından olmasıyla Meclis-i Vükelâ azasından olmak ve Defter-i Teşrifât’da Maliye Nezareti’nin altında bulunmak üzere Divan-ı Muhâsebe Riyâsetinin müşarünileyhe tevcihi, ... Ahmed Vefik Efendi hazretlerinin memuriyeti cedidesi içün 30.000 guruş maaş tahsisi münâsib gibi vârid-i hatır-ı acz-i müzâhir olmuş ise de, ...”
şeklinde beyan edilmişti95 .
Sultan Abdülaziz, arz tezkiresinde beyan edilen tedbirleri hızlı ve etkili bir biçimde hayata geçirecek kurum olan Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin kurulmasını hemen aynı gün onayladı. Divan-ı Âlî-i Muhasebe, 29 Mayıs 1862 yılında arz tezkiresinde belirtilen hedeflere ulaşılması amacıyla protokolde Maliye Nezareti’nin altında olmak şartıyla özerk bir birim olarak tesis edildi96
. Divan’ın kurulmasını gerektiren amaçların neler olduğu yukarıdaki arz tezkiresinde açıkça ifade edilmişti. Kurumun kısa ve uzun vadede kendisinden beklenen ve gerçekleştirilmesi hedeflenen amaçları mevcuttu.
Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin kurulmasını gerektiren üç önemli amaç vardır. Bunlardan ilki, muvazene usulünün yani gelir-gider dengesinin kesin ve doğru bir biçimde oluşturularak masrafların devletin gelirlerine göre ayarlanmasıdır97. Bunun için de devletin gelir ve gider dengesini gözeterek, ilgili dairelerin masraflarında haddi aşmayarak sene sonunda bütçeye göre hesabını vermesi gerekmektedir. Ayrıca toplanan
95
BOA, İ.DH, Nu. 33173, 29 Mayıs 1862. Bk. Ek I; Pakalın, Maliye Teşkilâtı, C.III, s.180. 96
Charles Morawitz eserinde, Divan-ı Muhasebat’ın 1868 tarihinde kurulduğunu yazmaktadır. Yazar, Divan’ın, devletin hesaplarını tetkik ve kontrol etmek amacıyla kurulduğunu ifade etmektedir. Ancak bunun bir formaliteden ibaret olduğunu, hesap kontrolünün kısmilikten öteye geçemediğini ayrıca yapılan işlerin büyük zorluklarla yürütüldüğünü aktarmaktadır. Bk. Morawitz, Türkiye Maliyesi, s.120.
97 Divan-ı Muhasebat Meclisi ilk defa 1862 tarihinde kuruldu. Devlet dairelerinin tahvilat çıkarmaları vesair suretlerle borçlanmaları yasak edildi. Gelir ve giderlerin bütçe usulüne göre uygulanma esası kabul edildi. Devlet dairelerinin bütçede gösterilen tahsisatlarının harcama hususlarını kontrol etmek üzere Divan-ı Muhasebat-ı Ali dairesi kuruldu. Bk. Karal, Osmanlı Tarihi, C.VII, s.150, 229-230.
30 vergilerin de, hazineye, harcanmadan havale edilmesi ve akabinde bununla alakalı evrakların ilgili dairelerce hazırlanarak tetkik edilmek üzere “Yüksek Tetkik Mahkemesi” hüviyetindeki Divan-ı Âlî-i Muhasebe’ye gönderilmesi hedeflenmektedir. Yukarıda izah edilenler, kurumun kurulmasını gerektiren asıl amacı yansıtmakla birlikte devletin öncelikli hedefi daha başkadır. Kurumun kuruluş amaçlarından ikincisi ise, sistemli bir malî denetimin oluşturulmak istenmesidir. Huzura sunulan arz tezkiresi daha dikkatli okunduğunda, Osmanlı Devleti’nde çok büyük malî denetim sıkıntısının var olduğu gerçeği ortaya çıkar. Malî denetimin sağlıklı yapılabilmesi için öncelikle piyasada var olan ve karşılığı bulunmayan kaimelerin tedavülden kaldırılması gerekmektedir. Piyasadan kaimelerin kaldırılması da, Divan-ı Muhasebat’ın kurulmasını gerektiren üçüncü amacı oluşturmaktadır.
Kurumun kuruluş amaçlarının yukarıda yazıldığı sırada (bütçenin yapılması, malî denetimin oluşturulması, kaimenin piyasadan çekilmesi) gerçekleşmesinin mümkün olmadığını da burada belirtmek gerekir. Devlet bütçesinin oluşturulması ve kontrolü sistemli bir malî denetimle mümkün olmaktadır. Düzenli ve sağlıklı denetim mekanizmasının yürürlüğe girmediği bir devlette meydana getirilen bütçenin gerçekleşmesi zayıf bir ihtimaldir. Böyle bir bütçe yapılmış olsa bile, karşılığı olmayan milyonlarca adet kaimenin piyasada dolaşımda olması, yapılan bütün hesapları alt üst etmeye yetecektir. Dolaysıyla Osmanlı Devleti, Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin kuruluş amaçlarından biri olan kaimenin piyasadan toplatılmasını öncelikli iş olarak gerçekleştirmek istemektedir. Kaimenin toplanma işleminin başarılı olması neticesinde devlet bütçesi oluşturulma aşamasına geçilecektir. Bu nedenle Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin öncelikli kurulması, piyasada dolaşımda olan ve karşılığı bulunmayan kaimelerin toplanmasıdır.
Kaimelerin piyasadan sistemli ve hızlı bir biçimde çekilmesi de Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin kurulmasını gerektiren en önemli amaçtır. Sultan Abdülaziz’in yayınladığı Hatt-ı Hümayûn sonrası Sadrazam Keçecizade Mehmed Emin Fuad Paşa, Osmanlı maliyesi ile ilgili ayrıntılı bir rapor hazırlamıştır98
. Bu rapor, Tanzimat’tan sonraki malî
98
Çoşkun Çakır, Tanzimat Dönemi Osmanlı Maliyesi, Küre Yayınları, İstanbul 2001, s.157-160; Ali Akyıldız, Para Pul Oldu, Osmanlı’da Kağıt Para, Maliye ve Toplum, İletişim Yayınları, İstanbul 2003,
31 politikaların bir nevi özeti niteliğindedir99. Fuad Paşa, kaimelerin kullanılmaya başlanmasından 1862 yılına kadar geçen süreçte maliyede uygulanan yanlış ve israf politikalarıyla, iç ve dış borçları değerlendirmiştir. İç borçları açıklarken üretimi artırıp, tüketimi kısacak politikaların yerine, ihtiyaç halinde sürekli olarak karşılıksız kaime basıldığını; bu kâfi gelmediğinde, esham-ı cedide; bu da yeterli olmaz ise hazine tahvilinin çıkarıldığını belirtmiştir. Bu durum, hazinenin yükünü gittikçe ağırlaştırmış, bunların üstüne de yüksek faizle dış borç alındığı ifade edilmiştir100
. Raporda maliyenin bu durumdan ve kaime sıkıntısından mutlaka kurtarılması gerektiğine hassasiyetle vurgu yapılmıştır.
Kaimenin piyasadan kaldırılması için Sadrazam Keçecizade Mehmed Emin Fuad Paşa tarafından hazırlanan rapor doğrultusunda bir layiha düzenlenmiş ve 21 Şubat 1862 tarihinde padişah tarafından kabul edilmiş ve irâdesi çıkmıştır101
. Bundan sonra kaimelerin piyasadan kaldırılması için bir dizi önlemler alınmıştır102. Öncelikle kaime sahiplerine ödenecek paranın, hazinede nakit olmamasından dolayı dış borç alınarak tedariki yoluna gidilmiştir103. İngiltere’den alınan bu borcun amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığını yerinde denetlemek üzere bir görevli İstanbul’a
s.121-122; Roderic H. Davison, Osmanlı İmparatorluğu’nda Reform, Çev. Osman Akınhay, I. Cilt, Papirüs Yayınları, İstanbul 1997, s.126.
99 Abdüllatif Şener, Osmanlı Maliyesinin Şeffaflaşması, Kapı Yayınları, İstanbul 2008, s.267.
100 Ali Akyıldız, Osmanlı Finans Sisteminde Dönüm Noktası Kâğıt Para ve Sosyo-Ekonomik Etkileri, Eren Yayınları, İstanbul 1996, s.72; Pakalın, Maliye Teşkilatı, C.III, s.144.
101
BOA, İ.DH, Nu. 32866/2, 21 Şubat 1862; Rıfat, Muharrerât-ı Nâdire, İstanbul 1289, s. 127-143, İstanbul Üniversitesi Nadir Eserler Kütüphanesi, Nu. 2400.
102
Osmanlı Devleti borçlarının bir düzene konulması amacıyla Evkaf-ı Hümayûn Nazırı Ahmet Vefik Efendi başkanlığında bir komisyon kurulmasına karar verildi. Bu komisyon azalıklarına; Meclis-i Vâlâ azasından Ahmet Cevdet Paşa, Maliye Müsteşarı Mecid Efendi, Meskûkât Müdürü Mihran Bey, Ohannes Efendi ve Kara Todori’nin oğlu İstefan Efendi atandı. Rûzname-i Cerîde-i Havâdis, Nu. 389, 23 Zilkade 1278 (22 Mayıs 1862), s.1.
103
Sadrazam Keçecizade Mehmed Emin Fuad Paşa’nın önerisi ile nakit olarak kullanılan kağıt paranın tedavülden kaldırılması için Avrupa’dan yüklü miktarda borç alınmıştı. Fuad Paşa’nın düşüncesi, devletin yüz guruşa çıkarmış olduğu kağıt parayı, yine yüz guruş ödeyerek toplamak ve bunun için yüzde kırkını nakit, kalanını ise devlet tahvili verilmek suretiyle ödeyip, kaldırmak şeklindeydi. Komisyon üyesi Cevdet Paşa ise, bir yüzlük kağıda bir ellilik altın verilmesini teklif etti. Fakat Cevdet Paşa’nın bu önerisi kabul edilmedi. Aslında kağıt paradan kurtulma hamlesinde devlet daha büyük bir borcun altına girmiş oldu. Hazine, devleti kurtarma operasyonunda faizsiz kağıt paraların yerine faizli devlet tahvili takasıyla büyük bir borçlanma gerçekleştirdi. Ahmed Cevdet Paşa, Sultan Abdülhamid’e Arzlar (Ma‘rûzât), Yay. Haz. ve Sad. Yusuf Halaçoğlu, Babıali Kültür Yayıncılığı, İstanbul 2010, s.64-65.
32 gönderilmişti104. Ayrıca kaimenin tamamen ortadan kaldırılmasına karar verilmesinden sonra, daha önce kaimeyi tüm yurtta yaygınlaştırmak için kurulmuş olan Tediye-i Kavâim-i Nakdiye komisyonuna da gerek kalmadığından lâğvedilmiştir.
Kaimenin piyasadan çekilme prosedürünü uygulamaya koymak için bir komisyon kurulmasına karar verildi. Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin kuruluş amaçlarından birini teşkil eden tedavüldeki kaimelerin kaldırılması olduğu daha önce ifade edilmişti. Bu işleme nezaret etme görevi de haliyle Divan-ı Âlî-i Muhasebe reisine düşmekteydi. Ahmet Vefik Efendi başkanlığında kurulan kaime kontrol komisyonu, başkan dâhil üç Osmanlı vatandaşı ve dört Avrupalı üyeden oluşmaktaydı105
. Divan-ı Âlî-i Muhasebe reisi Ahmet Vefik Efendi, komisyon başkanlığında çalışması gerekirken Belgrad olaylarını yerinde araştırmak üzere müfettiş olarak görevlendirilmişti106. Dolayısıyla komisyon başkanlığına Ahmet Vefik Efendi’nin yerine vekâlet eden Maarif-i Umumiye Nazırı Edhem Paşa atanmıştı107
.
Tediye-i Kavâim İdaresi108 adı verilen bu komisyon, parayı piyasadan çekip imha etmek ve yerine nakit ve esham-ı cedide vermek işlemleriyle meşgul olacaktır. Komisyonun çalışma yeri ise, Ayasofya karşısında bulunan Dârülfünûn binası dâhilindeki birkaç dairedir.
Divan-ı Âlî-i Muhasebe reis vekili Edhem Paşa nezaretinde çalışan komisyon, 13 Temmuz 1862 tarihinden itibaren kaimeyi piyasadan çekmeye başlamıştı109
. Kaime
104 Blaisdell, Avrupa Mali Denetimi, s.45. 105
Kaime Kontrol Komisyonu üyeliklerinde; M.de Ploeue (Fransız Üye), M.de Lachenbacher, M.Ibry (İngiliz Kredisi Temsilcileri), L.Hobart (İngiliz Devlet Görevlisi), Ahmet Vefik Efendi (Divan-ı Âlî-i Muhasebe Reisi ve Komisyon Başkanı), Ohannes Efendi (Darphane Müdürü ve Maliye Nezareti Müsteşarı) ve Cevdet Efendi ( Maliye Nezareti Görevlisi) bulunmaktadır. Ayrıntılı bilgi için bk. İngiliz Raporları, s.78. 106 Belgrad’da gayrimüslim ahalinin Müslümanların evlerini ve iş yerlerini kundaklamalarından dolayı olaylar çıkmıştır. Bu olayların büyümesi ve yankısının İstanbul’a ulaşması neticesinde Sadaret bir müfettişi yerinde inceleme yapması için görevlendirmiştir. Müfettiş olarak İstanbul’dan gönderilen kişi, Divan-ı Âlî-i Muhasebe reisi Ahmet Vefik Efendi’dir. Bk. Tercümân-ı Ahvâl, Nu. 195, 22 Zilhicce 1278 (20 Haziran 1862), s.1; İnal, Son Sadrazamlar, C.II, s.662.
107 Cerîde-i Havâdis, Nu. 1099, 9 Muharrem 1279 (7 Temmuz 1862), s.1.
108 Bu idarenin üyeliklerine Bank-ı Osmani Müdürü Kelberston, Franko Efendi, Agaton Efendi ve Garaçino atanmışlardı. Cerîde-i Havâdis, Nu. 1099, 9 Muharrem 1279 (7 Temmuz 1862), s.1.
109 Sadaret’ten Maliye Nezareti’ne gönderilen tezkirede tertibi atik olarak gösterilen beş yük yetmiş bu kadar bin keselik kavaim-i makdiyenin cinslerinin bilinmesi gerektiği, bu kaimelerin atik ve cedid denilen 20’lik ve 10’luk evraktan her bir kaimenin dâhil olduğu gerçek miktarların bir listesinin yapılarak Divan-ı Âlî-i Muhasebe riyasetine gönderilmesi kararlaştırılmıştı. BOA, A.MKT.MHM, Nu. 240/44, 17 Eylül 1862.
33 toplama işlemlerinin hızlı ve etkili olması için halka, uymaları gereken prosedür hakkında bir genelge yayınlandı110. Yasal düzenlemeler, hem kaime toplanması sırasında bir karışıklığın önüne geçilmesi hem de kısa bir süreçte yapılacak uygulamalar sonrası takvimin açıklanması amacıyla gerçekleştirildi. Nihayet iki aylık bir çalışmanın sonunda Osmanlı piyasalarından kaime başarılı bir şekilde kaldırıldı111. Bu süreci hızlı ve etkili bir şekilde yöneten komisyon başkanının devlet nezdinde görmüş olduğu itibar Divan-ı Âlî-i Muhasebe reis vekili için bir gurur ve prestij kaynağı oldu. Ayrıca iki ay gibi kısa bir sürede toplamı yaklaşık 33 milyonu bulan kaimeyi insanüstü gayretle çalışarak toplayan Tediye-i Kavâim İdaresi çalışanları, fazladan para almadan bu işlemi gerçekleştirmişlerdi112. Ancak kaimelerin piyasalardan toplanmasından sonra bu işte görevli kişiler, hizmetlerinin karşılıklarını para ve rütbe ile taltif edilerek almışlardı113
.