B. Komisyonlar
II. BÖLÜM
3. Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin Kapatılması (24 Şubat 1863)
Kaimelerin tedavülden kaldırılmasından bir süre sonra Ahmet Vefik Efendi, Divan’a vekâlet eden Edhem Paşa’dan 19 Ağustos 1862 tarihinde görevi devralmıştı. Ahmet Vefik Efendi başkanlığındaki kurumun icra ettiği en önemli görev, Osmanlı Devleti’nin 1279 (1863-1864) senesi için hazırlanan bütçenin114 kontrol edilmesiydi. Divan-ı Âlî-i Muhasebe, Maliye Nezareti’nin bünyesinde bir daire olmamakla birlikte Maliye Nezareti ile birlikte ortak çalışmalar yapmaktaydı. Dolayısıyla Maliye Nezareti’nin hazırlamakta olduğu bütçenin meydana getirilmesinde ve bittikten sonra da bütçenin kontrolü aşamalarında görev almıştı115
.
110
Takvim-i Vekayi, Nu. 652, 17 Muharrem 1279 (15 Temmuz 1862), s.1. 111
Cevdet Paşa, Sultan Abdülhamid’e Arzlar, s.64-65; Blaisdell, Avrupa Mali Denetimi, s.45.
112 Kaimeleri piyasadan toplayan komisyon misyonunu tamamladıktan sonra devlet tarafından lağvedildi. Ama bu komisyonda görevli memurların, bir süre daha çalıştıkları görülmektedir. Bu memurlara yaptıkları işlere karşılık olarak maaş da verilmiştir. Ayrıntılı bilgi için bk. BOA, A.MKT.MHM, Nu. 266/4, 15 Mayıs 1863.
113
Akyıldız, Kağıt Para, s.75. 114
Bütçe, belli bir dönem için devletin gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların uygulanmasına izin ve yetki veren hukukî metindir.
115 Osmanlı’da maliye, şeffaf bir yapıya devlet bütçesinin hazırlanmaya başlamasıyla kavuşmuştu. Devletin geleceği ile ilgili bu düzenleme, kurumların talepleriyle değil tamamen dış odaklı sermayedarların baskılarıyla yapılmıştı. Osmanlı Devleti’nin 1854 yılından itibaren dış istikrazlarla tanışması, borç veren ülkelerin alacakları ile ilgili endişeleri bir takım yaptırımları da beraberinde getirmişti. Bu baskı, Osmanlı devlet adamlarına Avrupalı borç verenlerin isteklerine cevap verme ihtiyacı hissettirdi. Ayrıca Osmanlı basınının bazı gazeteleri, Avrupa devletlerinin geçmiş yıllara ait bütçelerini yayınlayarak, bu işe yetkili
34 Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin de katkı sağladığı bütçe yapımından sonra kurumun geleceği ile ilgili bazı önemli gelişmeler olmuştu. Kurumun yanı sıra malî denetimde söz sahibi olan Meclis-i Muhâsebe’nin de aktif olması işleri içinden çıkılmaz bir hâle sokmuştu. Meclis-i Muhâsebe’nin varlığı ve görevleri Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin çalışma hayatının önündeki en önemli engeldi. Meclisin Divan’a karşı en büyük avantajı, başkan, üyeleri ve yazı işleri memurları ile tam kapasitede çalışıyor olmasıydı. Ayrıca meclisin çalışma alanı ve yetkileri bir nizamname ile detaylandırılmıştı. Buna rağmen, 29 Mayıs 1862 yılında kurulan Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin hâlâ bir nizamnamesi yapılmamıştı. Divan’ın başına 30.000 guruş maaşla Ahmet Vefik Efendi atanmasına rağmen teşkilat yapısında bir gelişme kaydedilememişti116. Yeterli sayıda aza, mümeyyiz ve diğer personelin atamaları yapılmadığından kurumun tam kapasitede çalışması mümkün olamamaktaydı. Dolayısıyla Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin meşruiyeti sorgulanmaya başlandı. Yapılacak atamaların gecikmesi ve kurum nizamnamesinin henüz kaleme alınmayışı, Divan’ın uzun soluklu bir devlet organı olamayacağına işaretti. Bu durumdan yola çıkan Maliye Nezareti, Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin geleceği ile ilgili önemli bir düzenlemeye imza atarak Sadaret’e bir tezkire gönderdi. Buna göre; Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin yapmakla mükellef olduğu işlerin hali hazırda kurulmuş olan Meclis- i Muhâsebe-i Maliye tarafından icra edilmekte olduğu ve her iki kurumun varlığının malî denetimde yetki karmaşasına sebebiyet vereceği ifade edildi. Meclis-i Muhâsebe-i Maliye’nin ıslah edilerek daha verimli çalışmasının sağlanması malî politikaların sürdürülebilirliğini temin etmede önemli bir vazifeyi icra ettirmekten öte, denetimdeki iki başlılığa da son verecekti. Bu tezkire, denetim karmaşasına ilaveten yeni kurulmuş olan kurumun devlete maliyetinin büyük boyutlara ulaşabileceğini öngördü. Böylelikle Divan’ın meşruiyetine ek olarak Osmanlı Devleti’ne getireceği ağır maliyeti yani ekonomik sorun da tartışma konusu haline getirildi. Şöyle ki, Devlet’in Sultanı tarafından deklare edilen malî durumun iyileştirilmesi, maliyenin Divan-ı Âlî-i Muhasebe için öngördüğü ağır maliyetle donatılması bir tezattı. Bir başka ifadeyle, Devlet’in tasarruf
devlet adamlarını teşvik etti. Bunun akabinde bütçe ile ilgili 1855 yılında bir nizamname hazırlandı. Bu nizamname Islahat Fermanı ile birlikte yayınlanmış ise de, nizamname uygulanamamıştı. Osmanlı Devleti, modern anlamda ilk bütçeyi 1279 (1863-1864) senesinde yapmıştı. Çeşitli dairelerden toplanan rakam ve bilgilere dayandırılarak hazırlanan bu bütçede, Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin de önemli bir payı vardı. 116 İnal, Son Sadrazamlar, C.II, s.661.
35 tedbirlerini uygulamaya koyduğu bir süreçte, büyük meblağlara mal olacak kurumun idame ettirilmesi masraftan başka bir şey değildi. Örneğin Divan-ı Âlî-i Muhasebe reisi olan Ahmet Vefik Efendi’ye ödenen maaş aylık 30.000 guruş idi. Kurumun riyasetine verilen bu meblağın çok yüksek olmasının yanı sıra Divan teşkilatında görev alacak personele ödenecek maaş ve ödenekler de büyük bir yekûn oluşturacaktı. Bütün bunlardan hareketle Maliye Nezareti’nin kaleme aldığı tezkirede Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin lağvedilerek reisinin maaşıyla ilgili düzenleme yapıldıktan sonra başka bir göreve atanması talep edilmekteydi. Sadaret’in 24 Şubat 1863 tarihinde huzura sunduğu arz tezkiresinin irâdesi bir gün sonra çıktı. Böylelikle 29 Mayıs 1862 tarihinde kurulan Divan-ı Âlî-i Muhasebe, 25 Şubat 1863 tarihinde Sultan’ın irâdesi ile lağvedildi117.
Maliye Nezareti’nin bünyesinde kurulan diğer meclis ve komisyonların aksine özerk yapıda, malî denetimle ilgili görev ve yetkilerle donatılan Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin çalışma hayatının kısa sürmesinin belli başlı sebepleri vardır. Bu sebeplere geçmeden önce Divan’ın kuruluşu öncesi devlet yönetiminin, hazinenin bir düzene oturtularak sürdürülebilir bir ekonomi politikası için izlediği yolları ve aldığı kararları incelemek gerekir. Sultan Abdülaziz, yayınladığı Hatt-ı Hümayûn sonrası Maliye Nezareti’nde ciddi reformlar yapması için Sadaret’e Fuad Paşa’yı getirdi. Fuad Paşa’nın ilk icraatı da ülkenin içinde bulunduğu malî durumu özetler niteliğindeki raporu kaleme almak oldu. Paşa, bu rapor üzerinden hazırladığı layihayı huzura onaylatarak, maliyede yapılması gereken ıslahatlar ile ilgili çalışmaları başlattı. Bu işlemlerden birisi de, maliyenin sıkı bir şekilde kontrol altında tutulması amacıyla bir malî denetleme organının kurulması fikriydi. Bu konuda modellenen kurum Fransa’nın “Cour des Comptes”118 (Sayıştay) kurumuydu119. Bu Fransız teşkilatı daha önce Meclis-i Muhâsebe-i Maliye için, Osmanlı Devleti tarafından örnek alınmış ve nizamnamesi getirtilerek
117 Divan-ı Âlî-i Muhasebe reisi Ahmet Vefik Efendi’nin riyaset için aldığı 30.000 guruşun 15.000 guruşu kendisinde kalmak geri kalan 15.000 guruşunda hazineye ek gelir kaydedilmek suretiyle işlemleri başlatıldı. Ticaret Nezareti’ne memur buyrulan Edhem Paşa’nın boşalttığı Meclis-i Vâlâ Kavanin Dairesi azalığına 15.000 guruş maaş ile Ahmet Vefik Efendi’nin atanması kararlaştırıldı. Divan reisi 24 Şubat 1863 tarihinde istifa etti ve yine aynı tarihte yeni görevine başladı. BOA, İ.DUİT, Nu. 59/2, 24 Şubat 1863. 118
http://www.bicentenairecourdescomptes.fr/histoirecour.htm, 20.07.2011.
36 incelenmişti120. Aynı durum Maliye Nezareti’nden bağımsız özerk bir yapıda kurulması planlanan bu yüksek denetim organı içinde düşünülmüştü. Fakat bu kurumun Fransız örneğinden ne kadar etkilendiği ve onun nizamnamesinin hangi maddelerinin Osmanlı denetleme birimine uyarlandığı ile ilgili net bir bilgi mevcut değildi. Bu yüzden Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin kuruluşu bir bekleme süreci içinde geçmişti. Yapılacak olan veya tasarlanan her ne ise sürekli geciktirildi. Nitekim kurumun riyasetine Ahmet Vefik Efendi’nin getirilmesinden sonra kısa vadede başka herhangi bir atamanın gerçekleşmemesi bekleme politikasını açıklamaya yetmekteydi. Personel atamasının haricinde henüz bir nizamnamesi bile oluşturulmamıştı. Dolayısıyla yukarıda açıklanmaya çalışılan durum, Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin erken alınmış bir karar neticesinde vücuda getirildiğini ortaya koymaktaydı. Maliye Nezareti’nin Divan’ı ilga ettirmek istemesinin ana sebebi de, kurumun detayları düşünülmeden erken alınmış bir karar doğrultusunda kurulmuş olmasıydı. Çünkü Divan-ı Âlî-i Muhasebe, muadili bir kurumun iş başında olduğu bir dönemde kurulmuştu121. Zaten Divan’ın icra edeceği işi ifa eden bir Meclis’in varlığı o an için gerekli değildi. Buna rağmen Divan’ın kurulması ve başkanının atanması, uzun soluklu bir reformun parçası olmakla birlikte erkendi. Reformların gerçekleştirilmesi ve uygulanması Sultan Abdülaziz’in emri doğrultusunda olmakla birlikte, asıl etkili unsur Osmanlı’ya borç veren Avrupalı banka ve finans merkezleriydi. Yapılması düşünülen ıslahatların hayata geçirilmesi sağlam temelli bir ekonomiyle mümkün görünmekteydi. Hazinenin güvenilir bir zemine oturtulması da eldeki kaynakların doğru kullanımına, yeterli olmaz ise dışarıdan alınacak borçlara bağlıydı. İşte bu noktada istikraz için ikna edilmesi gereken Avrupalı banka ve finans merkezlerinin belli taleplerini de gündemde tutmak önemliydi. Avrupalı yatırımcılar da Osmanlı’ya verdikleri paralarının geri ödemesini sağlama almak için bazı isteklerde ve önerilerde bulunuyorlardı. Bu tekliflerin başında ise, merkezî bir hazine oluşturulması, gelir ve giderlerin tek elden kontrolü ve malî denetimin sistemli hale getirilmesiydi.
120 Tevfik Güran, Tanzimat Döneminde Osmanlı Maliyesi: Bütçeler ve Hazine Hesapları (1841-1861), TTK Yayınları, Ankara 1989, s.11.
121 Divan-ı Âlî-i Muhasebe ile Meclis-i Muhâsebe-i Maliye’nin ortak yönleri olmakla birlikte yapısal anlamda birbirlerinden farklı iki kurumdur. Meclis, Divan’ın yetkisi dâhilinde olan birçok işlemi yapmakta ama tam anlamıyla bir malî denetim biriminin bütün özelliklerine sahip değildir. Özellikle de Divan gibi özerk bir yapıda faaliyet göstermemekte ve Maliye Nezareti bünyesinde çalışmaktadır.
37 Dolayısıyla Avrupalı yatırımcıların dile getirdikleri öneriler, Osmanlı yöneticileri tarafından göz ardı edilmeden değerlendirildi. Özellikle Sadrazam Fuad Paşa, Avrupalı yatırımcıların temsilcileri ile İstanbul’da sık sık toplantılar düzenlemekteydi. Paşaya bu özel toplantılarda gayri resmi olarak sunulan önerilerin ileri yansıması, Sultan Abdülaziz’e takdim edilen malî raporun satır aralarında görülmekteydi. Bu rapor akabinde de Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin kurulduğu yukarıda ifade edilmişti. Divan’ın teşkilinde yabancı yatırımcıların dolaylı yoldan etkileri olmakla birlikte, bu kurumun kurulmasına öncülük eden Maliye Nezareti’nden ziyade Sadaret’ti. Sonuç olarak, 1862 Divan-ı Âlî-i Muhasebe reformu Osmanlı malî denetimindeki tutarsızlıkları gidermek için atılmış önemli bir adımdı. Ancak, buna rağmen sistemin oturması ve bürokratik çarklarda uyum yine de tam sağlanamadı. Bunun temel nedenlerinden biri Divan-ı Muhasebat’ın malî teşkilattaki yerinin ne olacağı konusunda henüz kesin bir karara varılamamış olmasıydı. Gerçekten, uygulamaya ve gelişmelere bakılırsa, bir yandan özerk yapıdaki Divan-ı Muhasebat’ın Maliye Nezareti’nin ilgili kurumlarına hizmet veren bir teşkilat şeklinde düşünüldüğünün örneklerine rastlanırken, bir yanda da malî denetim ve yargılama için yeni bir örgütlenmenin filizlenmesi görülebiliyordu. Divan’ın teşkilinden kısa süre sonra yukarıda aktarılan sebepler çerçevesinde değerlendirilip kapatılmasına karar verildi122
.
Divan-ı Âlî-i Muhasebe kapatıldıktan sonra buradaki personelin başka kurumlara nakledilmesi meselesi gündeme geldi. Aktif olarak faaliyet göstermeyen bir devlet organı çalışanlarının başka memuriyet kadrolarına aktarımının yapılması zorunluydu. Çünkü kişinin çalışmadığı halde bir kurumdan maaş alması, tasarruf tedbirlerinden dolayı kapatılan kurumların olduğu bir dönemde devlet tarafından hoş karşılanamazdı. Dolayısıyla Divan-ı Âlî-i Muhasebe çalışanlarının, ya kendi çabaları ile iş bulmalarının ya da devlet kanalıyla nakledilmelerinin önü açıldı123
. Divan’ın çalışanlarını serbest bırakması sonrası kendisinin tamamen mi ilga edildiği yoksa geçici bir durumun mu söz
122 BOA, İ.DUİT, Nu. 59/2, 24 Şubat 1863. Bk. Ek II.
123 Divan-ı Âlî-i Muhasebe mümeyyizlerinden Ohannes Efendi, kurumdan aldığı aylık 600 guruşluk kadrosunu bırakarak aylık 3.000 guruş maaşlı Bank-ı Osmanî Mütercimliği’ne tayin olmuştur. Ayrıca Divan kâtiplerinden Muhtar Efendi de aldığı aylık 250 guruş maaşı kendinde kalmak koşuluyla Sadaret Mektubî Odası’na, ileride artırılmak üzere aynı miktar ücretle tayin edilmiştir. BOA, İ.DH, Nu. 35350, 14 Aralık 1863, lef 1-2.
38 konusu olduğu muammaları vardı124. Nakledilen memurların yeniden kuruma atanması ile ilgili yazışmaların yapıldığı görülmekteydi. Divan-ı Âlî-i Muhasebe’nin yeniden teşkil edildiği, eski çalışanlarının aynı maaşlarla kurum kadrolarına atanmaya başladığı anlaşılmaktaydı.