Uluslararası ilişkiler, devletlerin, uluslararası kuruluşların, diğer uluslararası aktörlerin ve halkların birbirleriyle temasları, karşılıklı etkilenmeleri; diplomasi ise, bu devletlerarasında yürütülen müzakereleri gerçekleştirme sanatıdır.
Uluslararası mensubiyetlerde son yarım asırda yaşanan değişimler birbirine sosyal ve kültürel alanlarda entegre olmuş bir dünya toplumunu ve ekonomisini oluşturmuştur. Bu yeni yapı ulus devletlerin iç ve dış politikada tek başına karar alma gücünü zayıflatırken, politika yapma ve karar alma süreçlerini farklı aktörlerle paylaşmaya zorlamaktadır.
Hükümet dışı örgütlerin uluslararası ilişkilerde yeni aktörler olarak ortaya çıkması, bireysel ve sosyal etkileşimin artması küresel bir kamuoyu olgusunu ortaya çıkarmıştır. İç ve dış kamuların dış politika kararlarına katılımının artması ve politikanın medyalaşması, uluslararası ilişkileri ulusal hükümetlerin ilişkileri ile tanımlanan bir etkinlik alanı olmaktan çıkarmış, çok sayıda aktörün etkileşim içinde bulunduğu bir alan haline getirmiştir.
Geleneksel anlamda dış politika konuları bağlantısız bir alan olarak kabul edilirken günümüzde dış politika konularında iç ve dış kamuların desteği muazzam bir unsur haline gelmiştir. Bu önemi vurgulayan araştırmacılar; iç ve dış politika konularının birleşmesini ve birbirine geçmesini ifade eden “intermestic” kavramını kullanmışlardır (Szondi, 2009: 304).
Bu gelişmeler, diplomasi olgusunu da değiştirmiş, modern diplomasi devletler ve diğer aktörler arasındaki ilişkilerin yönetimi olarak tanımlanmaya başlamıştır. Bu yeni çok aktörlü yapı kamu diplomasisi, kültürel diplomasi, küresel diplomasi ve medya diplomasisi gibi çeşitli kavramlarla tanımlanırken, bazı yazarlara göre bu etütler, günümüzdeki diplomasi olgusunun %90’ını kapsamaktadır. Bunların başında çoğu çalışmanın tarihsel ve soğuk savaş dönemi ABD deneyimlerini yansıtan nitelikte olması gelmektedir. Başlangıçtan günümüze kadar kamu diplomasisi teorileri ve uygulamaları genel olarak Amerika, Kanada ve İngiliz tecrübelerinin kıvılcımı altında gelişmiştir (Szondi, 2009: 297). Diğer ülkelerde görülen kamu diplomasisi teorileri ve uygulamaları bu ülkelerdeki çalışmalardan esinlenmektedir.
Birçok akademisyenin ve uygulamacının, kamu diplomasisinin propaganda, halkla ilişkiler, uluslararası halkla ilişkiler, psikolojik savaş, yumuşak güç, kamusal işler gibilerden plâtformlarla ilişkisi hususunda kafa karışıklıkları yaşadıkları belirtilmektedir. Kayıtlara 9/11 saldırısı olarak geçen, 2001 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nde yaşanan terör olayından sonra kamu diplomasisi üzerine ilgi artmış, diplomasinin ve uluslararası ilişkilerin anahtar kavramlarından biri haline gelmiştir. Kamu diplomasisi alanındaki yayınların bu tarihten sonra artmasına rağmen kuramsal çalışmaların ve modellemeye yönelik çalışmaların sayısının yetersiz olduğu belirtilmektedir (Gilboa, 2000: 56).
Bu azlığa rağmen diplomasi literatürünün içerisinde kamu diplomasisi konsepti sadece devletlerarası müzakereyle sınırlandırılamayan daha genel ve eğilim çeken bir plâtform haline gelmektedir.
Genel olarak kamu diplomasisi “insanlarla ilişki” olarak kabul gören, dünyadaki bütün aktörlerin ortak yaşam ve birbirlerine bağımlılığı sonucu ortaya çıkan bir olgu olarak görülmektedir. Kamu diplomasisinin özünü yabancı kamularla direkt iletişim oluşturmaktadır. Amaç bu kamuları etkileyerek hükümetlerin politikalarını etkilemektir.
Burada temel kuram, demokratik dünyada insanların seçilmiş hükümetleri, kurumları ve yetkilileri etkileme güçlerinin olduğudur. Zaharna, kamu diplomasisinin politik bir konu olduğu kadar aynı zamanda bir iletişim olgusu olduğunu belirtmiştir (Zharna, 2010: 86).
Kamu diplomasisi talimleri, iletişim teknolojilerinin çoğalması ve global hareketliliğin artması ile bambaşkalıklara uğramıştır. ABD kamu diplomasisinin global işletmeler, yardım organizasyonları ve başka ülkelerde yaşayan yabancı vatandaşlarla kurulacak ortaklıklar ve ilişkiler ile güçleneceği öne sürülmüştür.
Snow ise, kamu diplomasisinin ortak öğrenme ve ortak mantalite üzerine kurulması gerektiğini belirtmiştir. Kamu diplomasisinin komünikasyonla olan yakın ilişkisi, dış politika bağlamında uluslararası iletişim kavramının kullanılmasında da görülmektedir.
Öyle ki kavram; “kamu diplomasisi, kültürel diplomasi, kültürel ilişkiler, yumuşak güç, siyasal iletim, algı yönetimi, propaganda, kültürlerarası diyalog, kültürel diyalog, medeniyetler diyaloğu, kriz yönetimi, medya yönetimi, medya ilişkileri, halkla ilişkiler, kamusal ilişkiler, stratejik iletişim, küresel iletişim, stratejik etki, psikolojik harekât, bilgi işlemleri medya operasyonları” gibi kavramlarla birlikte kullanılmaktadır (Gouveia ve Plumridg, 2005: 8).
Kamu diplomasisine yönelik tanımlamalar, aynı zamanda konsept üzerinde yürütülen faaliyetlerin seyrini de belirlemiştir.
Bu yönde, kavramın amacına, riyakârlarına, içeriğine yönelik tarifler geliştirilmiştir. Malone, kamu diplomasisini “yabancı halklarla, onların niyetlerini etkilemek amacıyla kurulan doğrudan bildirişim” olarak tanımlamış ve bu amaçla hükümetlerin etkilenmesinin amaçlandığını belirtmiştir. Tuch, kamu diplomasisini, “hükümetlerin yabancı kamulara doğru, ulusal ideallerine, düşüncelerine, değerlerine, kültürüne, kurumlarına, amaçlarına, tutumlarına karşı anlayış oluşturmaya yönelik iletişim süreci” olarak tanımlamıştır.
Peterson, kamu diplomasisinin tutarlı, stratejik ve düzenleyici bir tarzda uygulanması, tek yönlü geleneksel kitle iletişimi yerine, iki yönlü diyaloğu arttırması, özel sektör ilişkisini genişletirken kamu diplomasisi kaynaklarının etkililiğini iyileştirmesi ve kamu diplomasisine bağlı varlıkları çoğaltması gerektiğini belirtmiştir (Peterson, 2002: 78).
Kavramın ilk tanımlarında kitleleri etkileyerek hükümetlerin davranışlarında doğrudan değişiklik amaçlanırken daha sonraları kamulara doğru, ulusların ideallerine, düşüncelerine, değerlerine, kültürüne, kurumlarına, amaçlarına ve politikalarına karşı anlayış oluşturmaya, iki yönlü diyaloğun arttırılmasına, çatışmaların çözümüne ve toplam iletişimin yönetilmesine doğru dönüşüm yaşanmıştır. Kamu diplomasisi, geleneksel olarak devlet ve hükümet boyutundan sivil toplum örgütlerine, devlet dışı örgütlere doğru giden bir yön değişimi olarak belirtilirken (Signitzer, 2008: 209), günümüzde “devlet aktörleri, devlet dışı aktörler, kültürel örgütler, sivil toplum kuruluşları, diasporalar, üniversiteler, öğrenciler, vatandaşlar, baskı grupları, lobiler, özel şirketler, medya gibi kurumlar ve örgütler tarafından gerçekleştirilen faaliyetler” olarak tanımlanmaktadır.
Profesörler, uluslararası ilişkiler ve komünikasyon platformundaki transformasyonlara paralel olarak, kamu diplomasisi konseptinin de tanımını güncellemişlerdir. Bazı yazarlar ve akademisyenler, stratejik bildirişimi ve kamu diplomasisini birleştirmişler, bazıları ise halkla ilişkiler ile kamu diplomasisi arasında konsept yakınlığı bulunduğunu belirtmişlerdir. Signitzer ve Coombs, halkla irtibatların ve kamu diplomasisinin, birbirlerine çok benzediğini, benzer amaçlarla benzer araçları kullandıklarını iddia etmişlerdir.
Araştırmacılar, kamu diplomasisini hükümetlerin, özel grupların ve kişilerin doğrudan ya da dolaylı olarak kamu davranışlarını ve düşüncelerini etkileyerek başka hükümetlerin dış
politika karar alma değişikliklerini etkileme çabası olarak tanımlamışlardır. Bu tanımın, yeni aktörlerin varlığını tanımakla birlikte “kamu diplomasisi” ve “halkla ilişkiler” farkını ortadan kaldırdığı iddia edilmiştir (Gilboa, 2000: 57).
Bunun yanı sıra iki konsept arasında değişiklikler olduğunu öne süren düşünceler de bulunmaktadır. Kamu diplomasisi uygulayıcıları, uzun zaman kendilerini halkla ilişkiler uzmanlarından ayırmayı tercih etmişlerdir. Joseph Duffy, kamu diplomasisinin halkla ilişkiler olmadığını, hükümetler arasında kurulan ilişkilerin ötesinde özel kuruluşlar ve bireylerle kurulan uzun soluklu ve anlayış oluşturmaya dayalı ilişkiler olarak görüldüğünü belirtmiştir. Jerrold Kielson ise Amerikan dış yardım çabalarından hareketle yaptığı değerlendirmede halkla ilişkilerin, Amerikan hükümetinin yaptığı şeyleri harika şeyler olduğunu göstermek amacıyla basın bültenleri yayınlamak ve kampanyalar yürütmekten ibaret olduğunu belirterek, bunun alıcılar tarafından propaganda olarak algılanacağını oysa kamu diplomasisinin “USAID” faaliyetlerinin planlanmasına dâhil olabileceğine ve uzun dönemli ilişkilerin geliştirilmesine odaklanabileceğine vurgu yapmıştır. USIAD bazında kamu diplomasisini değerlendiren Floyd ise benzer şekilde kamu diplomasisinin halkla ilişkiler olmadığını belirtmiş, kamu diplomasisinin yabancı kamuları etkilemekle, Amerikan vatandaşları ve kurumları ile onların yurtdışındaki muhatapları arasında diyaloğu genişletmekten çok özel bir politikanın satışını yapmak olduğunu vurgulamıştır (Snow, 2009: 9).
İki alanın farklılığına yönelik diğer bir görüş ise, halkla ilişkiler faaliyetlerinin sadece özel sektöre ait pazarlama faaliyetlerini kapsadığına yönelik olmuştur. Ancak gerçekte halkla ilişkiler disiplininin faaliyet alanı özel sektörün yanında kâr amacı gütmeyen örgütler ve hükümet faaliyetlerini de içine almaktadır. Örneğin, gerek Amerika Birleşik Devletleri’nde, gerekse diğer ülkelerde 300’den fazla üniversitede verilen halkla ilişkiler eğitimi, öğrencileri hem devlet hem özel sektöre yönelik olarak hazırlamaktadır. İki alanın farklılığına yönelik görüşlerin sebeplerinden birini belirtilen “tarihsel gerginlik” oluştururken diğerini ise “hakla ilişkiler akademisyenlerinin, özel sektör halkla ilişkileri alanına gösterdikleri ilginin çok azını hükümet halkla ilişkileri alanına göstermeleri” olmuştur. Signitzer ve Coombs, hükümetlerin uluslararası halkla ilişkiler aktörlerinden biri kabul edilmelerine rağmen teorik ve uygulamaya dönük halkla ilişkiler literatürünün bu konuda sessiz kaldığına dikkat çekmişlerdir. Akademisyenler, bu alanda istisna olarak diplomasi teorisyeni Alman Akademisyen Hans Jurgen Koscwitz’in 1986 yılında yazdığı “Halkla İlişkiler Yönleri” adlı çalışmasında, halkla
mensubiyetler kavramının kamu diplomasisi faaliyetlerinin tanımlanması için kullanılabileceği vurgusunun gösterilebileceğini belirtmişlerdir. Kamu diplomasisi alanında önemli gerilim noktalarından biri kavramın sıklıkla propaganda ile anılması olmuştur. Öyle ki kamu diplomasisi uzmanları, Soğuk Savaş döneminde Amerika Birleşik Devletleri’nin, yabancı kamular üzerinde yürüttüğü propaganda faaliyetlerinin kavram üzerindeki olumsuz kanıları arttırdığını vurgulamışlardır. Bu nedenle gerek Soğuk Savaş gerekse komünizmin yenilmesi sürecinde uygulanan kamu diplomasisi faaliyetlerinin propaganda faaliyetlerden farklı olduğuna yönelik görüşler bildirmişlerdir. Benzer bir durumun halkla ilişkiler içinde geçerli olduğu söylenebilir. Kavram başlangıçta özel sektör alanında pazarlama ve reklâmla, devlet ve hükümet alanında ise sık sık kitlelerin yönlendirilmesi ve biçimlendirilmesine yönelik propaganda faaliyetleriyle anılsa da günümüzde birçok akademisyen ve yazar, halkla ilişkileri bilmukabele menfaat sağlayan, iki yönlü komünikasyona dayanan dürüst ve sorumlu talimlerle kamuoyunu etkilemeye yönelik planlı çabalar olarak tanımlamıştır.
Halkla ilişkiler; propaganda, tanıtım, promosyon, medya ilişkileri ya da pazarlama desteği şeklinde dar ölçekli bir dizi işlev olarak tanımlanmaktan ziyade başta Grunig, Hunt ve diğer modern halkla ilişkiler akademisyenleri ve yazarları tarafından daha geniş bir kavram olarak “bir örgütle o örgütü ilgilendiren kamular arasındaki iletişimin yönetimi” olarak tanımlanmaya başlanmıştır. Günümüzde uluslararası mensubiyetlerin çerçevesi yeni baştan tanımlanırken, hükümetlerin yanı sıra hükümet dışı organizasyonlar, sivil aktörler, vatandaşlar bu sürece bağımsız aktörler olarak dâhil olmaktadırlar. Birçok akademisyen, hükümet ve diğer aktörleri birbirinden ayırarak hükümetlerin kamu diplomasisi faaliyetlerini uyguladıklarını, şirketlerin ise uluslararası halkla ilişkileri sürdürdüklerini belirtmişlerdir. Wilcox, Ault, Agee, uluslararası halkla ilişkileri “müesseselerin, kurumların ya da hükümetlerin, diğer halkların politikalarıyla ortak faydaya dayanan ilişkiler kurma amacıyla yürüttükleri planlı ve organize çabalar” olarak tanımlamışlardır (Gilboa, 2000: 57). Yazarlar, ulusal hükümetlerin, lobicilik ve diğer enformasyon gayretleri ile diğer ulusların politikalarını ve faaliyetlerini etkileme girişiminde bulunduklarını belirtmişlerdir (Becerikli, 2005: 16). Kunczik’e göre (2003: 400), ulus devletlerin halkla ilişkileri, yabancı kamulara yönlendirilmiş ikna edici iletişim sanatı olarak tanımlanmaktadır.
Wilcox ve Cameron (2006: 525) ise, kamu diplomasisini “uluslararası hükümet halkla ilişkileri” olarak ifade etmişlerdir.
Ülkelerin ve hükümetlerin dış ülkelerde artı itibar ve imaj oluşturmaları, dış politika veya ekonomik amaçlara ulaşmalarını kolaylaştıran bir muhakeme oluşturmaları dolayısıyla uluslararası halkla ilişkiler çalışmalarına dâhil oldukları düşüncesi, halkla ilişkilerin kamu diplomasi amaçlarıyla ilişkisini ortaya koymaktadır.
Tench ve Yeomans, kamu diplomasisinin çok farklı içeriklerde kullanılan bir terim olduğunu belirterek zaman zaman uluslararası halkla ilişkilerin ikinci kişiliği olarak kullanıldığını vurgulamışlardır. İnan da, “Kamu Diplomasisi ve Halkla İlişkiler Ekseni” adlı makalesinde kamu diplomasisinin temelde yabancı ülkelerin kamuoylarına yönelik bir iletişim türü ve bir anlamda uluslararası yürütülen bir halkla ilişkiler çalışması olduğunu belirtmiş, günümüzde dış mensubiyetlerin kökçükleşmesinin ve sağlamlaşmasının sadece devlet yöneticileri arasında gerçekleştirilen iletişim çalışmalarıyla sağlanamayacağı, bunun yanında oldukça eklektik bir konstrüksiyon ile yürütülen “uluslararası halkla ilişkiler yönetimi” temelli çalışmalara ihtiyaç duyulduğunu vurgulamıştır (İnan, 2012: 64). Kamu diplomasisi ve halkla mensubiyetler faaliyetlerinin uluslararası halkla ilişkiler başlığı altındaki bağlantısını inceleyen Signitzer ve Coombs, uluslararası halkla ilişkileri, bir şirketin, kurumun ya da hükümetin diğer uluslardaki kamularıyla karşılıklı yarar sağlayan planlı ve örgütlü çabaları olarak tanımlandığında; çok uluslu şirketler kadar ulus devletlerin de halkla ilişkilerin içine girdiğini belirtmişlerdir. Pratkanis de, halkla ilişkilerin kamu diplomasisi amaçları için sık sık kullanıldığını dile getirmiş, yabancı kamuların algısının değiştirilmesinde ve farkındalık oluşturulmasında önemli olduğunu belirtmiştir (Pratkanis, 2009: 116).
Öyle ki birçok ülkede kamu diplomasisi konseptinin gelişmesinde halkla ilişkiler ve iletişim olgusunun etkisi görülmektedir. Sözgelimi, Almanya’da kamu diplomasisi konsepti zaman zaman Almanca dış politika halkla ilişkileri konseptine denk biçimde kullanılırken, Japonya Kamu Diplomasisi Departmanı dış halkla ilişkiler ve kültürel değişim birimlerinin bir araya getirilmesiyle oluşturulmuştur (Ogowa, 2009: 270). Chitty (2009: 315), modern dışişleri bakanlıklarının kamu diplomasisi stratejistlerine ve kamu diplomasisi uygulayıcılarına ihtiyaç duyduklarını belirterek oluşturulacak stratejik yaklaşımın, kamu diplomasisi gibi dış politika, siyasal iletişim, stratejik iletişim, uluslararası halkla ilişkiler ve diğer uzmanlıklardan oluşan çok disiplinli bir plâtformdaki mütehassısları bir araya getirerek birlikte çalışmasına fırsat sağlayacağını vurgulamıştır. Yazar, yeni kamu diplomasisi uygulayıcılarının diplomatik etüt becerilerinden ziyade yeni medya, bilgi teknolojileri ve halkla ilişkiler becerilerine ihtiyaçları
olduğunu vurgulamıştır. Günümüzde hükümetlerin artan global bağımlılık nedeniyle, yabancı kamularla ilişki kurmak zorunda oldukları ifade edilirken, hükümet iletişimi stratejilerinin propagandadan iki yönlü iletişime ya da diyalog odaklı bir anlayışa doğru değiştiği belirtilmektedir. Bu nedenle hükümetler diğer ülkelerdeki toplulukların düşüncelerini gözlemleyip, komanditerleriyle ve kamularıyla uzun dönemli ilişkiler kurmak zorundadırlar.
Ortaya çıkan bu kamu ilişkileri gerekliliği halkla ilişkileri ve kamu diplomasisini birbirine yakınlaştırmakta ortak stratejileri ve teknikleri kullanmalarına imkân sağlamaktadır. Hem kamu diplomasisi hem de uluslararası komünikasyon/halkla ilişkiler etkinlik alanı olan uluslararası ilişkiler disiplini tarafından üzerinde çokta takip yapılmayan, ihmal edilen alanlar arasında kalmıştır. Bunun temel nedeni, uluslararası ilişkilerdeki mevcut mevzuların genel olarak “savaş, güvenlik, askeri birlikler, politik ekonomi” misil sert politika mevzularından oluşması ve her iki platformun da hafif, ikincil ve marjinalize edilmiş mevzular olmasından kaynaklanmaktadır.