A transição do modelo de gestão urbana na cidade do Rio de Janeiro se deu num contexto de consolidação do processo de redemocratização na realidade política do país, após um longo período sob um regime autoritário. No contexto econômico, verificava-se a ascensão do neoliberalismo, que vinha sendo retomado em nível global como alternativa para superar a crise fordista cujo auge ocorrera na década de 1970. Portanto, a grande maioria das capitais do país elegeram prefeitos cujos partidos apoiavam-se em ideologias conservadoras de direita18, assim
como governadores e presidentes. Dessa forma, ocorre no país uma ampla abertura comercial, com a desregulamentação do mercado nacional, contenções do gasto público, privatização das empresas estatais e a sobrevalorização do câmbio, dentre outras iniciativas que visavam à estabilização econômica no contexto da crise da década de 1980.
Nesse contexto, ocorria também a promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual consagrara princípios da agenda reformista proposta pela coalizão de forças políticas que ajudou a promover a transição do regime de exceção. Esses princípios baseavam-se no restabelecimento e fortalecimento da democracia e do Estado de direito, na universalização dos
17 Ao final deste documento, na seção Apêndice, encontra-se um diagrama que sistematiza os fatos, dados,
contextos e documentos mais importantes abordados neste capítulo.
18 Nas eleições municipais de 1985 foram eleitos: em Aracaju (SE), Jackson Barreto (PMDB); em Belém (PA),
Coutinho Jorge (PMDB); em Belo Horizonte (MG), Sérgio Ferrara (PMDB); em Boa Vista (RR), Sílvio Leite (PMDB); em Campo Grande (MS), Juvêncio Fonseca (PMDB); em Cuiabá (MT), Dante de Oliveira (PMDB); em Curitiba (PR), Roberto Requião (PMDB); em Florianópolis (SC), Edison Andrino (PMDB); em Fortaleza (CE), Maria Luiza Fontenele (PT); em Goiânia (GO), Daniel Antônio (PMDB); em João Pessoa (PB), Carneiro Arnaud (PMDB); em Macapá (AP), Raimundo Costa (PMDB); em Maceió (AL), Djalma Falcão (PMDB); em Manaus (AM), Manoel Ribeiro (PMDB); em Natal (RN), Garibaldi Alves Filho (PMDB); em Porto Alegre (RS), Alceu Collares (PDT); em Porto Velho (RO), Jerônimo Santana (PMDB); em Recife (PE), Jarbas Vasconcelos (PSB); em Rio Branco (AC), Adalberto Aragão (PMDB); em Rio de Janeiro (RJ), Saturnino Braga (PDT); em Salvador (BA), Mário Kertesz (PMDB); em São Luís (MA), Gardênia Gonçalves (PDS); em São Paulo (SP), Jânio Quadros (PTB); em Teresina (PI), Wall Ferraz
(PMDB); e em Vitória (ES), Hermes Laranja (PMDB). Fonte:
direitos sociais e da redistribuição da renda nacional, e na descentralização administrativa, que veio promover uma maior independência dos governos municipais através de maiores liberdades políticas, fiscais e financeiras. Por exemplo, os municípios, além de arrecadarem seus próprios tributos, obtiveram maiores repasses estaduais e federais; passaram a ter competências exclusivas na organização e na prestação de serviços de transportes coletivos, na educação pré- escolar, no ensino fundamental e, o que mais nos interessa nesta discussão, no ordenamento territorial19 (COMPANS, 2005). Enquanto à União cabia a competência de elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, e aos Estados a de instituir as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, ficou a cargo dos municípios legislar sobre assuntos de interesse local e promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Dessa forma, a Constituição Federal de 1988 instituía o plano diretor como o principal instrumento regulamentador da política de desenvolvimento e expansão urbana das cidades brasileiras. O primeiro plano diretor da cidade do Rio de Janeiro foi elaborado em 1992, denominado “Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro”, em acordo com os artigos 452 e 456 da Lei Orgânica do Município20, elaborada em 1990. Esses artigos dispõem que o plano diretor é o
instrumento básico da política urbana, é parte integrante do processo contínuo de planejamento municipal, abrangendo a totalidade do território do município e contendo diretrizes de uso e ocupação do solo, zoneamento, índices urbanísticos e áreas de especial interesse, articuladas com os aspectos econômicos, financeiros e administrativos. O plano diretor deve estar atrelado
19 Segue transcrição do artigo 30 da Constituição Federal, referente às novas competências atribuídas aos
municípios brasileiros vigentes a partir da promulgação da magna-carta. “Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.” (BRASIL, 1988; grifos meus)
20 A Lei Orgânica de um município é uma lei genérica, elaborada no âmbito do município e conforme as
determinações e limites impostos pela Constituição Federal e constituição do respectivo estado, aprovada em dois turnos pela Câmara Municipal e pela maioria de dois terços de seus membros.
ao orçamento municipal e deve respeitar a fisionomia urbana tradicional da cidade, sendo sua função apresentar projeções futuras que incorporariam os ideários de construção de uma cidade plural, democrática e coerente com suas vocações e potencialidades a partir da realização de debates com os diversos representantes da sociedade organizada com o objetivo de melhor conhecer e avaliar as demandas da população. Porém, num contexto de uma administração pública municipal pautada por uma gestão empresarial susceptível aos resultados imediatos a fim de redinamizar a economia local, a visão estratégica da cidade expressa nos planos estratégicos se sobrepôs às determinações do plano diretor (AMÊNDOLA, 2011).
As eleições municipais de 1992 foram decisivas na implantação do conceito de planejamento estratégico na gestão territorial da cidade do Rio de Janeiro. Apoiado num discurso que enfatizava o agravamento de uma situação de crise urbana, provocada, especialmente, pelo aumento da violência e da insegurança na cidade, o que afastava “famílias e investidores”, César Maia foi eleito prefeito pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB, após derrotar no segundo turno a candidata do Partido dos Trabalhadores – PT, Benedita da Silva, sucedendo o governo de Marcello Alencar, do Partido Democrático Trabalhista - PDT.
Porém, uma outra crise, além daquela apontada por César Maia, dominava a sociedade carioca, provocada desde a década de 1960 pela perda de centralidade devido à mudança da capital da República para a recém-nascida Brasília. Além disso, a cidade já havia perdido o posto de mais avançada industrialmente para São Paulo no período de 1907 a 1919, quando o parque industrial paulista deu um salto quantitativo crescendo mais que o dobro da indústria do resto do país. Especialmente após 1950, a indústria paulista superou sua característica de industrialização restringida e passa para a fase da industrialização pesada, quando ocorreu a entrada de grandes multinacionais, desbancando de vez o parque industrial carioca (SOUZA, 2007). O intenso crescimento econômico carioca, dominante até fins da década de 1970, acabou por atenuar temporariamente essa crise que se agravou com a conjuntura econômica da década de 1980.
Algumas tentativas para a retomada do “ânimo” da cidade foram feitas, por parte do prefeito Saturnino Braga, ao tentar dar continuidade ao projeto dos militares de investimento em ciência e tecnologia e implantação de um polo petroquímico, como alternativas para se retomar o fôlego econômico, iniciativas que acabaram sendo frustradas. De acordo com Carlos Lessa, economista, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e primeiro diretor- executivo do plano estratégico da cidade, “o caráter cosmopolita do Rio de Janeiro o impedia de
pensar-se como cidade e, ao carioca, de pensar a cidade” (LIMA JÚNIOR, 2010, p.143), ou seja, permanecia na memória coletiva dessa sociedade um passado como capital do país, dessa forma, sua referência eram as questões nacionais e não locais. Enquanto metrópole, o Rio de Janeiro ainda estava atrasado em relação à disputa por recursos externos, uma vez que estava acostumado a ser o centro das atenções nacionais e via seus interesses serem atendidos em nome de uma função política maior. No entanto, a crise não se limitava somente a uma certa ignorância política, mas também, e consequentemente, a uma baixa autoestima da sociedade carioca. Carlos Lessa afirma que “o orgulho regional do carioca está em baixa. É preciso levantar a moral e o orgulho da cidadania, levantar o astral da cidade” (Carlos Lessa apud LIMA JÚNIOR, 2010, p.144).
Nesse sentido, como alternativa para se superar tanto uma crise econômica, quanto uma crise de identidade da cidade do Rio de Janeiro, o planejamento estratégico se mostrava, na opinião de seus implementadores e dirigentes, a saída mais adequada. Para tanto, as eleições de 1992 possibilitaram o encontro de três personagens cujos interesses determinariam a implantação, no Rio, do modelo de reestruturação urbana de Barcelona: César Maia, o prefeito eleito; Carlos Lessa, a diretoria do plano; e Luiz Paulo Conde, arquiteto empossado como Secretário Municipal de Urbanismo (e que, posteriormente, viria a ser eleito prefeito do Rio de Janeiro, com apoio de César Maia).
Desde sua campanha, César Maia já demonstrava interesse pelo exemplo aparentemente bem sucedido de Barcelona. No seu discurso de posse, ele deu bastante importância à necessidade do governo municipal assumir as rédeas do desenvolvimento econômico e urbano da cidade (COMPANS, 2005). Seu primeiro contato com o modelo de planejamento estratégico foi em 1991, quando a Andersen Consulting21 lhe apresentou o plano estratégico de Madrid e, logo que
iniciou seu primeiro mandato, tomou conhecimento acerca do plano de Barcelona através de Luiz Paulo Conde. No intuito de aprofundar o conhecimento da equipe administrativa sobre o plano de Barcelona, foi realizado um seminário intitulado “Rio-Barcelona: estratégias urbanas”, ocorrido em maio de 1993, logo no início do mandato de Maia. Os convidados catalães que apresentaram o plano de estratégias utilizado em Barcelona integravam a empresa de consultoria Tubsa – Tecnologias Urbanas Barcelona S.A. -, presidida por Jordi Borja, a qual acabou sendo contratada para elaborar o plano do Rio de Janeiro alguns meses mais tarde.
21 Empresa americana de consultoria em contabilidade, atuou na elaboração do plano estratégico da cidade de São