Diğer Ülke Uygulamalarının Türkiye‟deki Bina Yönetim Süreçleri Ġle

Dünyadan seçilen ülkeler bazında bina yönetim süreçlerine iliĢkin kıyaslama yapmak gerekirse, bunu üç kısımda yapmak gerekir. Bunlardan birincisi son yıllarda tüm dünyada çok gündemde olan sürdürülebilir çevre temelinde bina üretilmesi, ikincisi binaların kullanım süreçlerinde varlık yönetimi veya tesis yönetimi olarak tanımlanan profesyonel yönetim anlayıĢının uygulanması ve son olarak Türk kamu yönetimindeki idari organizasyon içerisinde bina yönetim süreci ile örnek alınan ülkelerdeki modellerin uygulanıĢı Ģeklinde karĢılaĢtırma yapılacaktır.

Öncelikle sürdürülebilir bina üretiminde Türkiye‟nin örnek olarak seçilen ülke modellerine göre çok gerilerde olduğunu söylemek mümkündür. Çünkü sürdürülebilir bina üretiminin kriterleri çok yüksek olup, bu anlamda ülkemizde kurumsal anlamda ciddi bir çalıĢma yapılmamıĢtır. Ancak 29/6/2011 tarihli ve 644 sayılı Çevre ve ġehircilik Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile son yıllarda yeni yapılanma sürecine giren Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 8 Aralık 2014 tarihli ve 29199 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren “Sürdürülebilir YeĢil Binalar Ġle Sürdürülebilir YerleĢmelerin Belgelendirilmesine Dair Yönetmelik” ile sürdürülebilir yeĢil binalar ile sürdürülebilir yerleĢmelerin değerlendirme ve belgelendirme sistemlerinin oluĢturulmasını amaçlamıĢtır. Ancak Türkiye‟de çok yeni olan ve pek bilinmeyen bu alanda ciddi anlamda yol alınması gerektiği görülmektedir.

Binaların kullanım süreçlerinde, dünya uygulamalarına bakıldığında, özellikle ABD ve Almanya Federal Devletinin önemli geliĢmeler gösterdiği görülmektedir. Binaların üretimine iliĢkin bina yasaları oluĢturdukları, binaların üretiminde veya kullanımında etkinliği sağlamaya dönük kriterler belirledikleri görülmektedir. Bina Yasası oluĢturmak suretiyle bina üretim sürecinin genelinde görev alan kurumlar açısından uyulması gereken ilkeler oluĢturulmak suretiyle kullanıcıların korunması hedeflenmektedir (Spanish Building Act, Act 38/1999 of 5th November 1999, Par.2 ; Centre d‟études sur les réseaux, les transports, l‟urbanisme et les constructions publiques-CERTU, Land Use Policy For Urban Development, 2008: 47). Türkiye‟de ise bina üretimi ve yönetimi anlamında “Bina Yasası” Ģeklinde bir düzenleme

67

bulunmamaktadır. Bina üretim süreçlerinde Kalkınma Bakanlığı tarafından yatırım sürecinde politikalar belirlenmekte, yapım sürecinde ise, Çevre ve ġehircilik Bakanlığı‟nın görevleri yanında, her kurumun kendisi süreci yürütmekte veya il özel idarelerine (BüyükĢehirlerde Yatırım Ġzleme ve Koordinasyon Kurulu) bina yapım süreçleri devredilmektedir. Ayrıca BaĢbakanlık Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı kendi projelerini uygulayabilmektedir. Binalar ile ilgili 3194 sayılı Ġmar Kanunu ile bazı ölçütler belirlenmekte; ancak binaların etkin yönetimi ve kullanılmasına iliĢkin standartlar veya ilkeler belirlenmemektedir. Bu konuda her kurum kendisi tip projeler oluĢturmak suretiyle veya kendi teknik elemanları tarafından oluĢturulan projeler ile bina yönetim süreçlerini oluĢturmaktadırlar. Yine 3194 sayılı kanun gereğince, imar planlaması anlamında Hazine taĢınmazları için Çevre ve ġehircilik Bakanlığı‟na, ÖzelleĢtirme Ġdaresi BaĢkanlığı‟na, BaĢbakanlık Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı‟na imar düzenlemesi yapma hakkı verilmek suretiyle koordinasyon sağlanması ve devletin makro anlamda bina ve tesis planlaması yapılması zorlaĢmaktadır. Yine binaların kullanımı sürecinde satılması, tahsisi, kiralanması, bakımı, tamiri vb. hususlarda da ciddi anlamda çok baĢlılık ve koordinasyon eksikliği olduğu görülmektedir. Üretim sürecinde genel sorumlu olarak Maliye Bakanlığı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) yetkili görülmekle birlikte yine mevzuat düzenlemeleri gereğince her kurumun kendi bünyesinde oluĢturduğu idari ve mali birimler vasıtasıyla tamir, bakım, koruma, kiralama yapılmaktadır. Bu anlamda özellikle ABD ve Almanya Federal Devletinde hizmet sunan GSA ve ImbA kurumları bağımsız ve etkin bir hizmet sunarak, devlete gayrimenkullerin üretilmesi sürecinden kullanılması sürecine, yine sürdürülebilir bina üretim için gerekli kriterlerin oluĢturulması ve devletin kamu varlıklarından zarar etmek yerine kara geçmesini hedefleyen yol gösterici düzenlemeler yapmaktadırlar.

Bu anlamda aĢağıda ABD ve Almanya Federal Cumhuriyeti ile Türkiye‟de ki bina üretim süreçlerini bazı kriterler açısından karĢılaĢtırması yapılacaktır. Bu iki ülke yönetim yapısı açısından federal devlet ve eyaletler Ģeklinde yerel yapılanmalar Ģeklinde yönetim sistemine sahiptir. Ülkemiz açısından ise üniter ve merkezi yönetim ağırlıklı bir yönetim anlayıĢı vardır. Ancak her iki ülke açısından da federatif devletin elindeki taĢınmazların sayısı önemli miktarlarda bulunmaktadır. Bu karĢılaĢtırmanın yapılmasında ki temel amaç bina yönetim süreçlerinde etkinliğe iliĢkin dünya uygulamaları ve Türkiye‟nin mevcut durumunu göstermektedir.

68

Tablo 5. Kamu Binalarına ĠliĢkin Dünya Örneklerinin Türkiye ile KarĢılaĢtırılması

Sıra

No ÖZELLĠKLER ABD ALMANYA TÜRKĠYE

1

Kamu Binalarına ĠliĢkin Yasal Düzenleme Olup

Olmadığı _{Var Var Yok}

2

Kamu TaĢınmazlarına iliĢkin değerleme yapılıp

yapılmadığı Var Var Yok

3

Kamu Binalarının Üretim Sürecinde Makro Politikalardan Sorumlu Kurum

GSA BImA

Kamu Binaları ile ilgili Master Plan Hazırlayan Bir Kurum Bulunmamakla Birlikte Yatırım Sürecinde Kalkınma Bakanlığının Onayı, Çevre ve ġehircilik Bakanlığının Bazı Standartlara ĠliĢkin Düzenlemeleri Mevcuttur.

4

Kamu Binalarının Yapım Sürecinde Sorumlu Kurum

GSA BImA

Çevre ve ġehircilik Bakanlığı, TOKĠ, Ġl Özel Ġdareleri, Her kurumun kendi inĢaat ve emlak birimi 5 Kamu Binalarının Kullanımı Sürecinde Sorumlu Kurum GSA BImA

Binaların Kullanım Sürecinde, doğrudan sorumlu olan veya icraat yapan bir kurum bulunmamakta olup, Genel Bütçeli kuruluĢlar için Maliye Bakanlığı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü), bunların dıĢındakiler için kendi adlarına kayıtlı olanlar için her kurum kullanım sürecinde kendisi sorumludur. Ayrıca tahsisli taĢınmazların bakımı, onarımı, korunmasından da ilgili kurumlar sorumludur.

6

Kamu Binalarının Üretiminde Hizmet Sunan Kurumların Bağımsızlığı

Bağımsız Bağımsız

Türk Kamu Yönetiminde, bina üretim süreçlerinde politika üreten, binaları etkinlikleri açısından değerlendiren bağımsız hizmet sunan kurum bulunmamaktadır. Sadece Ġhale süreçlerinin kontrolünde Kamu Ġhale Kurumunun tarafsızlığı ve bağımsızlığı söz konusudur.

Tablo 5 dikkate alındığında, Türk kamu yönetiminde bina yönetim sürecinin dünya örneklerine göre çok baĢlı ve dağınık olduğu, binalarının üretimi ve kullanımı süreçlerinde politikasının olmadığı, teknolojik altyapısının çok yeterli olmadığı görülmektedir. Örnek ülkelerde kamu bianlarının alt yapı çalıĢmalarına iliĢkin önemli geliĢmeler sağlanmıĢtır.

69

II. BÖLÜM

KAMUYA AĠT BĠNALARIN YÖNETĠMĠNDE ETKĠNLĠĞĠN ÖNEMĠ VE KAMU YÖNETĠM ANLAYIġINDAKĠ KARġILIĞI

2.1. BĠNA YÖNETĠMĠ AÇISINDAN ETKĠNLĠK KAVRAMI

Etkinlik kavramı özel sektörde ve son dönemde kamuda verimlilik kadar çok karĢılaĢılan bir kavram olup kelime anlamı itibariyle “eylem, faaliyet, aktivite” demektir. Kavram iktisadi anlamda Fransızca L‟efficacité (1495) kelimesinin karĢılığı olup, en az emek harcamak suretiyle en yüksek seviyede neticeler elde etmek Ģeklinde tanımlanabilmektedir (Çoban, 2007: 23). Yönetsel faaliyetlerin etkin yapılması ise çıktılar ile girdilerin daha etkin kullanılması halinde neler yapılabileceğini ortaya koyar ve bu durumların kıyaslamasını yapar (Erridge, 2003: 96). Bu kavram yeni bir performans standardı veya potansiyelin elde edilmesine yönelik bir girdiyi içermektedir (Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Verimlilik Genel Müdürlüğü, 1997: 4). Etkinliğin, ekonomi bilimi anlamında özellikle akademik dünyada popüler olan kullanım alanlarından bir tanesi de, ekonomik büyüme ile olan bağıdır. Yani ekonomik olarak bir ülkede ki ekonomik büyümede etkinliğin sağlanması ile adalet (eĢitlik) arasında ki uyumsuzluk ve bu ikisi arasında her zaman mübadele ileri sürülmektedir (Le Grand, 1990: 559).

Etkinlik, bir binanın kullanımında olduğu gibi girdi unsurlarının fiili kullanımı ile belli tekniklerle saptanmıĢ standartlarla karĢılaĢtırılmasıyla bulunan bir göstergedir. Etkinliğin ölçümü neticesinde yapılan faaliyetin sonuçlarının sağlaması yapılmıĢ olur (Grandy, 2008: 1). Yani eldeki girdilerle ne kadar iyi çıktı üretilebileceğini göstermenin yanında, mevcut kapasitenin kullanılma düzeyini de gösterir (Aluçlu, 2000: 30).

Etkinlik, kendisini yönetsel olarak iki alanda gösterir. Bunlardan ilki, organizasyonun gerçek anlamda ihtiyaçlar doğrultusunda mal ve hizmet üretip üretmediği, bir diğeri ise üretim Ģartları ile ilgili organizasyonun üretiminden beklenen hedefle elde edilen çıktı kıyaslamasıdır (Özer, 1997: 88). Ġkinci durum

70

Çıktı (Mevcut durumda elde edilen) / Girdi (Hedeflenen) Ģeklinde formüle edilmektedir. Örneğin; Gelir Ġdaresi BaĢkanlığı tarafından gayrimenkul gelirlerinden toplanacak vergi yıllık olarak 1.000 birim hedeflenmiĢse ve mevcut durumda 800 birim toplanmıĢsa bu durumda etkinliğin 800/100= 0,80 olduğu ve GĠB tarafından bu konuda yeteri kadar etkin bir faaliyet gerçekleĢtirilemediği sonucuna varılabilir.

Bu formülasyondan da görüleceği üzere etkinliğin göstergesi “1” dir. Eğer yapılan etkinlik değeri bu oranın altındaysa faaliyetin istenildiği gibi gerçekleĢmediği bu orandan büyük olması ise, standardın üzerinde bir etkinlik gösterdiği anlaĢılır (Yükçü ve Atağan, 2009: 3). Le Grand tarafından (1991: 425) bu etkinlik çeĢidi X Etkinliği olarak ifade edilmektedir.

Bu tanımlamalardan da görüleceği üzere etkinlik, bir iĢletmenin baĢarısını ve performansını, değerlendirmede kullanılan önemli bir kavramdır. Ancak etkinlik ve verimlilik kavramlarının birbirinin yerine kullanıldığı görülmektedir. Drucker, (Aktaran: Linna vd., 2010: 301) verimlilik ve etkinlik arasındaki farkı pratik bir yolla ortaya koymaktadır. “Verimlilik bir iĢi doğru yapmanın tanımıdır. Etkinlik ise doğru bir iĢ yapmanın tanımıdır.” Yani verimlilik sadece mevcut iĢin yapılması ve bu süreçteki kullanılan kaynaklar ve bunların sonuçları ile ilgilenirken, etkinlik ise bu kaynakların kullanımı ile elde edilen sonuçların hedeflenen amaçlarla ne ölçüde gerçekleĢtiğini ölçer (Çoban, 2007: 21). Ancak bu kavramların kullanıldığı yerleri farklı kılan, amaç, Ģartlar vb. Ģu Ģekilde açıklamak mümkündür. Yani bu kavramlar bazen birbirlerinin yerine kullanılmalarına rağmen aralarında çok önemli farklar bulunmaktadır. Verimlilik kullanıldığı alan itibariyle sadece üretim süreci ile ilgilenirken etkinlik bu iĢe sosyal boyutları da katmaktadır. Verimlilik daha somut üretimler için kullanılırken etkinlik somut olmayan üretimlerin de ölçülmesinde kullanılabilir. Bu nedenle kamusal anlamda verimlilik yalnız parasal veya maddi üretimlerde kullanılabilecekken, etkinlik hizmetlerin de içerisinde yer aldığı daha geniĢ bir alanda kullanılabilir (Güran, 2005: 115). Verimlilik etkinliğin baĢlıca öğelerinden sadece birisi olarak çıktıların maksimizasyonunu etkinlikle birlikte sağlamayı amaçlarken, etkinlik bir kamu hizmet biriminin çıktılarını mümkün olan ekonomik ve siyasal bütün yollardan azamileĢtirmeye çalıĢır (Arslan, 2002: 5; Yükçe ve Atağan, 2009: 7). Kamu örgütlenmesinde verimlilik analizi oldukça güç yapılmaktadır. Kamu kesiminde verimliliğin ölçülmesi, amacı kar olan özel kesime

71

kıyasla oldukça güç olduğu için etkinliğin daha geniĢ bir bakıĢ açısı ile değerlendirmeyi kolaylaĢtıran bir yönü bulunmaktadır (Akçakaya, 2012: 197).

Burada etkinlik kavramının mevcut tanımları dıĢında Le Grand tarafından farklı bir tanımı daha yapılmaktadır. Le Grand tarafından “Tahsis Etkinliği” olarak isimlendirilen bu etkinlik anlayıĢında; X etkinliğini de içine alan tahsis etkinliğinde Pareto etkinliğine atıf yapılarak sosyal boyutu da devreye sokulmaktadır. Yani Le Grand‟a göre (1990: 563) “ …bir kiĢinin durumunun daha iyi hale getirilebilmesi; ancak bir baĢka kiĢinin durumunun kötü hale geldiği optimum durumlarda ortaya çıkarsa orada tahsis etkinliğinden bahsedilebilir.” Bu anlayıĢa göre ekonomik anlamda baĢarısızlığın en önemli gerekçesi olarak her ne kadar X etkinliğinin etkisi olsa da tahsis etkinliğinin baĢarısındaki yetersizlikten kaynaklanmaktadır. Tahsis etkinsizliğine neden olan bazı önemli sosyal nedenler ileri sürülmektedir. Bunlardan birincisi dıĢsallıklar ve kamu mallarıdır.

Ġkincisi ölçeğe göre artan getirilerin oluĢmasıdır. Bu konuda kamu hizmetleri ve ulaĢım sisteminde olduğu gibi, maliyetler azaltılıp, üretim ölçeğinin arttırıldığı durumlarda ortaya çıkan bu durum, büyük firmaların rekabet sektöründe ayakta kalmalarını sağlayacaktır. Bu sayede piyasayı domine edebilecekler ve tekelci bir piyasa oluĢmasını sağlayacaklardır. Netice olarak X etkinliği sağlanmıĢ olacak; ancak minimum ücret uygulaması tekel sağlanana kadar olacak, daha sonra fiyatlar istenildiği gibi arttırılabilecektir. Bu fiyat adaletsizliği ise netice olarak sosyal anlamda tahsis etkinliğini bozacaktır. Üçüncü neden ise tüketici ve üreticiler arasından mükemmel olmayan bilgi yetersizliğidir. Bilgi yetersizliği de özellikle tahsis etkinliğini olumsuz etkilemektedir (Le Grand, 1991: 427).

2.2. KAMUYA AĠT BĠNALARIN YÖNETĠMĠNDE ETKĠNLĠĞĠN