Düzenleyici işlemler, yürütme organı tarafından çıkarılan kanunların düzenlemediği ya da kanun metinlerinin açıklamadığı bazı durumları düzenleyen işlemlerdir. İdari kolluk alanında idare; kamu düzenini korumak, toplumun güvenliğini gerçekleştirmek ve genel özgürlükleri düzenlemek amacıyla düzenleyici
288
20 Sayılı 2016 Tarihli IİBK, m. 2, f. 3.
289
20 Sayılı 2016 Tarihli IİBK, m. 9, f. 3/C.
290
2016 ITMBK, m.2.
291
işlemlere başvurmaktadır.292 İdari kolluk alanındaki düzenleyici işlemler, genel ve objektif işlemler olup sübjektif işlemler değildir. Onları idari kolluk makamları çıkarmaktadır. Bunun amacı kamu düzenini korumaktır. Bu işlemler, trafik sistemleri gibi idarenin tek taraflı iradesiyle çıkarılmaktadır. Onlar idari kolluk makamları tarafından çıkarılmaktadır. İdari kolluk personelleri bu tür işlemleri çıkaramaz.293
Düzenleyici işlemleri, idari kolluğun yeni unsurlarının yanı sıra kamu düzenini ve onun farklı unsurları olan kamu güvenliği, kamu sağlığı ve kamu huzurunu korumak amacıyla çıkarılmaktadır. Bu tür işlemler bireylerin hak ve özgürlüklerine sınırlamalar koymaktadır. Yani sırf bireylerin temel hak ve özgürlüklerini sınırlamak için genel kurallar koymaktadır.294 Düzenleyici işlemler önemli olduğu için anayasaların apaçık metinlerle onları ele aldıkları görülmektedir. Örneğin 1962 tarihli Kuveyt Anayasası 73. maddesinde şunu ifade etmiştir: “Emir, kanunlarla çelişmeyecek şekilde kendi çıkardığı kararnamelerle kolluk tüzüklerini koymaktadır”.295
İdari kolluğun kolluk tüzükleri ya da düzenleyici işlemlerinin büyük bir önemi vardır. Çünkü onlar kamu düzenini korumada katkıda bulunmaktadırlar. Bu işlemler bireysel karar ve önlemlerden daha üstündür. Çünkü bireysel kolluk kararları bu kararları almayı gerektiren ani durumlar meydana geldiği zaman bireyler için de ani olmaktadır. Düzenleyici işlemler ise bireylerin hak ve özgürlüklerini kullanacakları sınırları aşmamaları için bu sınırları daha önceden belirlemektedir. Aynı şekilde düzenleyici kararlar, idari kolluk güçlerinin bireylerin özgürlüklerinde haksızlık yapmalarını engellemektedir.296
İdari kolluk makamları, düzenleyici işlemler çıkardığı zaman onların bağlı kalması gereken önemli şartlardan birisi anayasa hükümlerine aykırı davranmaması ve anayasa ile kanunların genel ilkelerine bağlı kalmasıdır. Yani onun konu ve biçim açısından bir kanun metnine aykırı davranmaması gerekmektedir. Çünkü düzenleyici
292
HÜSEYİN Muhammed Bekir, a.g.e, s. 162.
293
GÖZLER -KAPLAN, İdare Hukuku, a.g.e, s. 597.
294
HULUV Mâcid Râğib, el-Kânûnü’l-İdârî, Daru’l- metbuaat el- Camiiye, mısır, 2000, s. 530.
295
İMAM Muhammed Muhammed Abduh, a.g.e, s. 289.
296
işlemler, kanunlar uygulandığı zaman ortaya çıkan kanun eksiğini tamamlamak için konulmaktadır.297
Düzenleyici işlemlerin genel, objektif kurallar şeklinde çıkması gerekmektedir. Bu işlemler objektif bir şekilde çıkmadığı zaman düzenleyici işlemler değil, normal bireysel işlemler olmaktadır. Çünkü genel ve yalın olma niteliği, düzenleyici işlemleri bireysel idari işlemlerden ayırmaktadır.298 Genel olmakla kastedilen bu işlemlerin belli kişilere yönelik ve belli bir olayla ilgili olmamasıdır. Lakin bu işlemlerin uygulanabilmesi için bulunması gereken özellikler ya da şartlar belirlenebilmektedir. Bu şartlar herhangi bir kişide bulunursa bu işlemler ona uygulanmaktadır. Bu işlemlerin şartları bulunduğu zaman onları çıkaran idare tarafından iptal edilmedikleri sürece onlar uygulanmaya devam etmektedir. Düzenleyici işlemlerin belirlediği maddi ve kanuni olaylar gerçekleştiği zaman idare bireysel kararları çıkarma yetkisini kullanabilmektedir.299
Düzenleyici işlemlerde bulunması gereken diğer şartlardan biri, bu işlemler uygulandığı zaman bireyler arasında eşitliğin sağlanmasıdır. İdarenin, düzenleyici idari kolluk işlemlerini düzenleyici işlemlerin gerektirdiği şartların bulunduğu herkese uygulaması gerekmektedir. Böylece kolluk işlemlerinin belli bir faaliyeti engellemesi ve bir diğerine izin vermesi engellenmiş olmaktadır. Çünkü bu eşitlik kuralını yıkmaktadır.300
Bu anlatılanlardan kanun, kamu düzenini ihlal edebilecek belli bir konuyu düzenlemediği zaman o kanunda meydana gelen bir eksikliği gidermek için idari kollukla ilgili düzenleyici işlemlerin çıkarıldığı görülmektedir. Bundan dolayı yürütme organı ve idare, genel ve objektif nitelikleri taşıyan bu tür işlemleri çıkarabilmektedir. Öyle ki hiçbir ayırım yapılmadan bu işlemler herkese uygulanacak ve bireyler arasında eşitlik sağlanacaktır. İdare bu tür işlemleri çıkardığı zaman bireylerin özgürlüğünü sınırlamakta ve bazı temel haklardan yoksun bırakmaktadır. Bundan dolayı idare bu kararları çıkardığı zaman onun anayasa metinlerine
297
YAŞAR Nuri Hasan, age, s.344.
298
BESYÛNÎ Hâşim Abduraûf, age, s.126.
299
ATAY Ender, age, s. 432.
300
dayanması ve bu metinlere aykırı davranmaması gerekmektedir. Anayasalar bu hakkın idareye verilmesini belirtmek durumunda olsalar dahi, İdare bununla ilgili anayasa metinlerine aykırı davrandığı zaman idari yargı, bu işlemlerin anayasa ya da belli bir kanun metnine aykırı olduğu gerekçesiyle onları iptal etme yetkisine sahiptir. Devletin hukuk sistemine göre düzenleyici işlemler çıkaran birimleri farklılık göstermektedir. Aynı şekilde bu işlemleri ilan etme ve onu uygulamaya başlama yolu da devletten devlete göre değişmektedir. Bundan dolayı Türkiye ve Irak’ın her birinde bu kararları çıkaran birimleri incelemeye çalışacağız.
1. Türkiye’de Düzenleyici İşlemleri Çıkaran Birim
Türk hukuk sisteminde çok sayıda düzenleyici işlemler bulunmaktadır. Bunlar farklı birimler tarafından çıkarılmaktadır. Bazılarını tüzük301 adıyla Bakanlar Kurulu çıkarmaktadır. Bakanlar tarafından çıkarılan ve idari kollukla ilgili olan başka görevler de vardır ve bunlara da yönetmelik denilmektedir. Aynı şekilde vali de görev çıkarabilmektedir. Bunlara da genel emir denilmektedir.302 Tüm bu işlemler idari kollukla ilgili düzenleyici işlemlerdir. Onların genel ve objektif bir niteliği bulunmaktadır. Onlar sübjektif değillerdir. Bunu daha açık bir şekilde ifade etmek gerekirse tüzük Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılmaktadır. Tüm bakanlıkların bunlara bağlı kalması gerekmektedir. Öte yandan yönetmelik ise belli bir bakan tarafından çıkarılmaktadır. Bu yönetmelik bakanlığının görevi ve kanunun belirlediği yetkiler çerçevesinde idari kolluğu gerçekleştirmesiyle ilgilidir. Valinin genel emirleri ise genel düzenleyici kararlardır. Lakin o kararların alanı valinin yönettiği il sınırları içindedir. İdare düzenleyici işlemleri çıkardığı zaman onlara tam olarak bağlı kalması gerekmektedir. Örneğin yerel idare meskenlerin huzur ve güvenliğiyle ilgili kararları çıkardığı zaman onun kanunlara dayanarak koyduğu sınırlara bağlı kalması gerekmektedir. Yoksa kendisi idari cezaya maruz kalmaktadır.303
301
2017’de yapılan değişiklikle tüzük anayasadan çıkarıldı. Bunun yerini Cumhurbaşkanlığı kararnamesi aldı. (6771 sayılı kanun, md. 104).
302
DELİVELİ Ömer, age, s. 54, İLERİ Ferde, a.g.e, s.97.
303
2017 Anayasa değişiklikleri sonra Cumhurbaşkanına; yürütme yetkisine ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapma yatkisi tanınmıştır304, Cumhurbaşkanığı Kararnamesi çıkarabilir.
3011 sayılı kanun, tüzük ve yönetmelik gibi düzenleyici kararların yürürlüğe girebilmesi için onların resmi gazetede yayımlanması gerektiğini açıklamıştır. Yerel idare yönetmelik ve genel kararları çıkardığı zaman onları yerel gazete ya da başka yayın araçlarında yayımlaması gerekmektedir.305
2. Irak’ta Düzenleyici İşlemleri Çıkaran Birim
Irak Anayasasına göre yürütme organının, tüzük, yönetmelik ve genel idari işlemler gibi çok sayıda düzenleyici işlemleri çıkarma hakkı bulunmaktadır. Yürütme organı Bakanlar Kurulu’nun temsilcisidir. O, genel kuralları koyan düzenleyici işlemleri çıkarabilmektedir. Bunu da Irak Anayasasının 80. maddesine istinaden yapmaktadır. Zira o madde şunu ifade etmiştir: Bakanlar Kurulu şu yetkileri kullanır: “…3. Kanunları uygulamak amacıyla tüzük, yönetmelik ve genel idari kararlar çıkarmaktır”.306
Bakanlıklar kendi bakanlıklarının yönetimiyle ilgili yönetmelikler çıkarabilmektedir. Bu yönetmelikler, kamu düzenini koruma amacını gerçekleştirmek için bireysel faaliyet şekillerini sınırlayan genel kurallar koyan düzenleyici işlemlerdir.307 Bakan, kanunların kararlaştırdıklarına göre idari kolluk konusunda kamu düzeniyle ilgili işlemleri çıkarabilmektedir. İçişleri Bakanı, Sağlık Bakanı ve Çevre Bakanı’nda da durum aynıdır.308
Vali de il sınırları içinde idari kollukla ilgili düzenleyici işlemler çıkarabilmektedir. Kanun, kamu düzenini korumak ve güvenliği gerçekleştirmek için gerekli işlemleri alma hakkını ona vermiştir. Bunu gerçekleştirmek için vali bireysel
304
KESKİNSOY Ömer, age, s.16.
305
GÜZÜBÜYÜK Şeref-TAN Turgut, age, s. 355.
306
2005 Tarihli Irak Anayasası, m. 80.
307
BEDÎR Ali Muhammed, age, s. 219.
308
olmayan, toplumun tüm bireyleri ya da bir kısmıyla ilgili olan genel işlemleri çıkarabilmektedir.309