Cumhuriyet Öncesi Dönemde Sosyal Refah Devleti Anlayışının Gelişimi Türkiye’de; cumhuriyet öncesi dönem dediğimiz Osmanlı İmparatorluğu

döneminde, toplumu oluşturan bireylerin geleceklerini teminat altına alma sorumluluğu ile sosyal ve mesleki risklere karşı koruma altına alma görevi, Osmanlı İmparatorluğu tarafından doğrudan refah sağlama amacına yönelik olarak yerine getirilememiştir.

Bireylerin geleceklerini güvence altına almaları ile sosyal ve mesleki risklere karşı koruma sorumluluğu üç temel toplumsal kurum tarafından yerine getirilmiş olup bunlar; aile, meslek kuruluşları ve vakıflardır187.

Bu üç temel kuruluşun etkin olmasına sebep olarak temel üretim biçiminin ve ekonomik yapının tarıma dayanmış olması ile imparatorlukta savaş ekonomisinin hâkim olmasını söyleyebiliriz. Bu doğrultuda; geleneksel aile temelli akrabalık ilişkileri, toplumsal dayanışma ve yardımlaşma; aile, meslek kuruluşları ve vakıfların toplum üzerinde etkin olmasını sağlamıştır. Özellikle geleneksel aile yapısı, dayanışma ve yardımlaşmayı üst seviyeye çıkarmış olup sosyal güvenliğin sağlanmasında belirleyici olmuştur.

Toplumsal dayanışmada, İslam dininin etkin olduğunu söyleyebiliriz. Özellikle zekat uygulaması ile yoksullara yardım yapılması dini bir sorumluluk olup toplumsal yardımlaşmada ön plana çıkmıştır188. Bununla birlikte zengin kişilerin yaptıkları yardımları açığa çıkarmama gibi düşüncelerinden kaynaklanan sebepler ile

186 _{Sözer, 1997, s. 118.}

187 _{Gül, s. 261.} 188 _{Gül, s. 261.}

bir organizasyona gereksinim duyulmuş bu gereksinim ise vakıflar tarafından karşılanmıştır.

Vakıflar; fakir ve muhtaçlara beslenme sağlanması, kervansarayların kurulması, hacca gidenlere konaklama ve maddi yardım, kimsesizler, yetim ve yaşlılar ile dul kadınlara doğrudan gelir sağlanması gibi günümüz sosyal refah devletinin yapmış olduğu hizmetler, dini görünüm kazanmış vakıflar tarafından yerine getirilmiştir189. Bunların yanında özellikle imparatorluğun büyük şehirlerinde (Edirne, Bursa, İstanbul) vakıflar maddi destekle sosyal kurumlar kurmuşlar ve bu kurumlar ihtiyaç sahiplerine sosyal yardımlarda bulunmuşlardır190_.

Vakıflar ve aile yanında diğer bir toplumsal dayanışma ve yardımlaşma kurumu olarak mesleki kuruluşları görebiliriz. Mesleki kuruluşlar özellikle çalışan kişilerin mesleki ve gelecek risklerini teminat altına almaları hususunda faaliyet göstermiştir.

Ahi Birlikleri, Osmanlı İmparatorluğunda en yaygın meslek kuruluşu olarak karşımıza çıkmaktadır. Ahi birlikleri özellikle Anadolu’da 13. yüzyıldan beri faaliyette bulunmakta olup tarım dışı esnaf ve zanaatkarların üye olduğu ve iş kurma, zor anlarında maddi destek sağlama ve cenaze masraflarını karşılama, gerekli durumlarda barınma ihtiyaçlarının karşılanması gibi sosyal yardımların üyelere sağlandığı bir kuruluş olarak karşımıza çıkmaktadır191. Bununla birlikte ahi birlikleri kurdukları yardımlaşma ve dayanışma sandıkları ile yaşlılık, hastalık ve ölüm gibi durumlarda üyelerine sosyal yardımlarda bulunmakta olup sosyal koruma sağlamışlardır192. 13. ve 15. yüzyıllar arası çok etkili ve başarılı bir ekonomik-dinsel organizasyona sahip ahi birlikleri 15. yüzyıldan itibaren siyasi yapıya katılıp özerkliklerini kaybetmiş ve bağımsız esnaf ve zanaatkârlar yapısından ayrılarak sanayi üretiminde çalışan kişilerin mali ve askeri kontrolünü sağlama aracı haline gelmişler ve etkinliklerini kaybetmeye başlamışlardır193. Bunlarla birlikte 18.yüzyılın başında, kapitülasyonlar sonucu Batı sermayesinin Anadolu’ya girmesiyle birlikte Ahi Birlikleri tamamen gücünü yitirmiş olup 19.yüzyıla kadar krizdeki ekonominin de etkisiyle Osmanlı İmparatorluğu’nda çalışanların sosyal güvenlik kaderleri

189 _{Sait Dilik, Sosyal Güvenlik, A.Ü. Basımevi, Ankara, 1992, s. 35.}

190 _{Nadir Özbek, “Osmanlıdan Günümüze Sosyal Devlet”, Toplum ve Bilim, Sayı 92, 2002, s. 10.} 191 _{Sabahattin Güllülü, Sosyolojik Açıdan Ahi Birlikleri, Ötüken Yayınları, İstanbul, 1977, s. 122.} 192 _{Talas, 1992, ss. 589-591.}

işverenlerin elinde, yoksulların yaşamları ise zenginlerin elinde olmuş ve sosyal güvenlik ve yardım alanında herhangi bir gelişme yaşanmamıştır.

19. yüzyılın başından itibaren Osmanlı İmparatorluğu’nun Batıya ayak uydurmaya çalışmaya başlayıp modernleşme çabaları ile sağlık ve eğitim alanındaki düzenlemeler, sosyal refah devleti anlayışının kurumsallaşmaya başladığını göstermektedir. Bu doğrultuda karantina uygulamaları, koruyucu sağlık uygulamaları, ülke çapında devlet hastanelerinin kurulması, temel eğitimin yaygınlaştırılması düzenlemeleri gibi uygulamalarla modern anlamda sosyal refah anlayışının temelleri atılmaya başlanmıştır194_.

Osmanlı İmparatorluğu’nda sosyal güvenliğin kurumsallaşması konusunda ilk çalışmalar Jön Türkler öncülüğünde Tanzimat Dönemi’nde karşımıza çıkmaktadır. 1839 Tanzimat Fermanı ile hukuk ile idari anlamda ilk reformlar yapılmıştır195. Tanzimat Fermanı ile birlikte padişahın egemenlik yetkisinin sınırlanması ile bireylerin temel hak ve özgürlüklerin yasal düzenlemeler ile genişletilmesi gereği dile getirilmiş olmakla birlikte bunun uygulaması hemen hayata geçirilememiştir.Ayrıca bu dönemde sosyal yardımların yapılması için çeşitli sandıklar kurulmuştur.

Bununla birlikte Tanzimat Dönemi’nde sınırlı da olsa özellikle sosyal güvenlik alanında ilk çalışmalar madencilik alanında olmuştur196. İşçilerin çalışma koşullarının düzenlenmesi, risklere karşı güvenceye alınması, madenciliğin ağır ve riskli çalışma şartlarının getirdiği psikolojik olumsuzlukların giderilmesi için ilk düzenleme 1865 yılında “Ereğli Madeni Hümayun Nizamnamesi”dir. Bundan sonraki düzenleme olarak ise “Maden Nizamnamesi” karşımıza çıkmaktadır.Bu yeni nizamname ile kapsam genişletilmiş ve işçi haklarının korunması,işçi güvenliğinin sağlanması hususunda çeşitli tedbirler alınmıştır.Bu tedbirler madenlerde çalışan işçilerin korunması amacıyla maden ocağının yanında doktor ve eczane bulunması, kaza geçirenlere ve ailelerine mahkemenin belirlediği miktarda tazminat ödenmesi öngörülmüştür197.

194 _{Nadir Özbek, “ Osmanlıdan Günümüze Sosyal Devlet”, Toplum ve Bilim, Sayı 92, 2002, s. 13.} 195 _{Tevfik Çavdar, Türkiye’de Liberalizm(1860-1990), İmge Yayınları, Ankara, 1992, s. 10.} 196 _{Gül, s.262.}

İlk işçi örgütlenmesi 1871 yılında işçilere sosyal yardım ilkesiyle kurulmuş olan “Ameleperver Cemiyeti”dir198.

Tanzimat Fermanından sonra 1876 Kanun-i Esasi ile II. Abdülhamit döneminde ilköğretim olanakları köylere kadar ulaşmış, çoğu şehirde devlet hastaneleri açılmış ve sosyal vatandaşlık olgusu bu dönemde genişlemiştir199.

Bu gelişmelerle birlikte 1877 yılında çıkarılan Mecelle (Osmanlı Medeni Kanunu) ile işçi-işveren ilişkileri hukuki ilkeler çerçevesinde bireyci esaslara bağlanmıştır ve çalışanları koruyucu nitelikte hükümlere rastlanmıştır200.

II. Meşrutiyet Dönemi’nde Muhtacin Maaşı adındaki yoksullara dağıtılan aylık ile Fukaraperver Cemiyetleri adı altındaki hayır cemiyetleri sosyal yardım sistemleri olarak karşımıza çıkmaktadır201. Bununla birlikte bu dönemde Osmanlı Hilal-i Ahmer Cemiyeti ( Kızılay) yarı resmi kurum olarak kurulmuştur. 11 Haziran 1868 tarihinde "Osmanlı Yaralı ve Hasta Askerlere Yardım Cemiyeti" adıyla kurulan Kızılay, 1877'de "Osmanlı Hilali Ahmer Cemiyeti", 1923'de "Türkiye Hilaliahmer Cemiyeti", 1935'te "Türkiye Kızılay Cemiyeti" ve 1947'de "Türkiye Kızılay Derneği" adını almıştır202.

Bu yılarda sosyal güvenlik alanında özel sigortacılığın başladığını ve ilk sigorta şirketinin İngilizler tarafından 1872 yılında kurulduğunu söyleyebiliriz. Bununla birlikte ilk Türk Sigorta şirketi 1893 yılında “Osmanlı Umum Sigorta Şirketi”dir. Daha sonra milli sigorta sektörünün geliştirilmesi amacı ile “Feniks” isimli bir sigorta şirketi daha kurulmuştur.

Kamuda çalışanlara ilişkin olarak ilk önemli gelişme bir kısım memurların 1880’li yıllardan itibaren sosyal güvenlik kapsamına alınması ve emeklilik aylığı almaya hak kazanması olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu amaç doğrultusunda ilk kez sivil memurlar için 1881 yılında “Sivil Memurlar Tekaüt Sandığı” kurulmuştur. 1890 yılında “Seyri Sefain Tekaüt Sandığı”,1909 yılında ise “Askeri ve Mülki Tekaüt Sandıkları” kurulmuştur. “Askeri Fabrikalar Nizamnamesi ve Tersaneyi Amiriyeye

198 _{Koray, s. 99.} 199 _{Akgül Yılmaz, s. 49.} 200 _{Koray, s. 99.}

201 _{Nadir Özbek, Osmanlı İmparatorluğunda Sosyal Devlet, Siyaset, İktidar ve Meşruiyet, 1876-} 1914, İletişim Yayınları, , İstanbul, 2002, s. 53.

202 _{Orhan Aras, “Kızılay Tarihçesi”,}

Mensup İşçi ve Diğer Çalışanların Tekaüdiyesi Hakkında Nizamnameleri”, işçilerin çalışma koşullarının ücretlerinin düzenlenmesine ilişkin olarak yürürlüğe konmuştur. 1910 yılında ise “Hicaz Demiryolu Memur ve Müstahdemleri Yardım Nizamnamesi” çıkarılmıştır203. Bunun yanında 1909 Tatili Eşgal Kanunu ile kamu kurumlarında çalışanların sendika kurma hakları ellerinden alınmıştır204.

1896 yılında Darülaceze (yoksullar evi), 1899 yılında modern bir çocuk hastanesi olan Hamidiye Etfal Hastane-i Alisi, 1902 yılında yetimlere eğitim ve barınma sağlayan Darül-hayr-ı Ali kurumları, sosyal refah sağlamak için kurulmuştur.

I. Dünya Savaşı’nın kaybedilmesiyle ekonomik bunalıma giren imparatorluk savunma harcamalarını en yüksek seviyede tuttuğundan dolayı sosyal güvenlik alanında bu dönemde herhangi bir kayda değer gelişme yaşanmamış olmakla birlikte 1917 yılında İttihat ve Terakki Partisi öncülüğünde “Şirketi Hayriye Tekaüt Sandıkları” kurularak şirket çalışanlarının sosyal yardımdan yararlanması sağlanmasına çalışılmıştır205.

Osmanlı İmparatorluğu’nda sosyal refah devleti oluşumunun üç ana unsuru olduğunu söyleyebiliriz. Bunlar; sosyal refah amacının merkezi devletin görevleri arasıda olması, nüfusun üretkenliğinin devletçe artışının sağlanması ve sosyal refahın modern devlet için meşruiyet kaynağı kazanmaya başlamasıdır206.

Sonuç olarak Osmanlı İmparatorluğu din temelli bir devletti. Dolayısı ile bu yapı sosyal yardımlaşmayı dini kurumlar ve kurallar kapsamında yapılmasına yol açıyordu.