Basel II Bankacılık Düzenlemeleri ve İç Denetim

Basel Bankacılık Denetim Komitesi tarafından yayımlanan yeni Basel Sermaye Uzlaşısı (Basel II), Basel I gibi Bankaların sermaye yeterliliklerinin ölçülmesine ve değerlendirilmesine ilişkindir.

Basel Bankacılık Denetim Komitesi’nin 1988 yılında yayımladığı Sermaye Yeterliliği Uzlaşısı’nda (Basel I), sadece kredi riskleri dikkate alınmıştır. Basel-I’in yayımlanmasının ardından, bankaların finansal yapılarında piyasa risklerinin de oldukça önemli bir rol üstlendiği hususunun daha iyi anlaşılması ve sektörde ortaya çıkan gelişmelerle Basel Bankacılık Denetim Komitesi tarafından piyasa risklerinin sermaye yeterliliğine dahil edilen doküman 1996 yılında yayımlanmıştır.

Basel I; bankaların risk düzeylerini tam olarak yansıtmaması, düzenlemenin yarattığı farklılıklar nedeniyle oluşabilecek arbitrajı engelleyememesi, operasyonel risk gibi bazı riskleri içermemesi ve OECD ülkesi kriterinin yol açtığı rekabet eşitsizliği nedeniyle bankalarda yeterli sermaye ve risk yönetimine sahip olunması veya bankacılık sisteminin güven ve sağlamlığının temin edilmesi hususlarında yetersiz kalmış ve yeni bir düzenleme ihtiyacı hasıl olmuştur.^.223

Basel Komitesi, finansal piyasalarda meydana gelen gelişmeleri ve Basel-I’in sermaye yeterliliği ölçümüne ilişkin eksikliklerini dikkate alarak, 1999’da Yeni Basel Sermaye Yeterliliği Uzlaşısına (Basel-II) ilişkin ilk istişari metni (Consultative Paper-1) yayımlamıştır. Ardından 2001 yılı başında ikinci istişari metni (Consultative Paper -2), Nisan 2003’te ise üçüncü istişari metin (Consultative Paper -3) yayımlanmıştır. Söz konusu istişari metinler, gerek ülke denetim otoritelerinden gerekse bankalar ve diğer

223 BDDK, “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu Çalışma Tebliği, CRD/Basel-2 Ülke Uygulamaları”,S.1,2008,http://www.bddk.org.tr/websitesi/turkce/Raporlar/Calisma_Raporlari/4225CRD_

Basel%20II%20Ulke%20Uygulamalari.pdf., (13.12.2009), s.1.

ilgili taraflardan alınan yorumlar çerçevesinde revize edilerek yenilenmiş ve Basel-II’ye ilişkin nihai metin Haziran 2004’te yayımlanmıştır^.224

Komitenin 1988 Uzlaşısını gözden geçirme çalışmasının asıl hedefi; sermaye yeterliliği mevzuatının uluslararasında faaliyette bulunan bankalar arasında rekabet eşitsizliğini engellemek, uluslararası bankacılık sisteminin istikrarını sağlamak, bankaları güçlendiren bir düzenleme oluşturarak bu düzenlemeyle bankacılık sektörünün daha güçlü risk yönetimi uygulamalarını sağlamaktır^.225

Basel I ve Basel II arasındaki temel farklılıklar şunlardır²²⁶:

Basel-I’de yer alan, kredi riski açısından sermaye yükümlülüğünün OECD ülkesi olup olmama kriterine göre belirlenmesi prensibine dayanan “külüp kuralı (club rule)” Basel-II ile birlikte kaldırılmaktadır.

Basel-II’de kredi riski, krediyi alan tarafların derecelendirme notlarına göre belirlenmektedir. Basel-II’de yer alan bazı yöntemler bağımsız derecelendirme şirketleri (ör. Standard&Poors, Fitch, Moodys, vb) tarafından verilen derecelendirme notlarını kullanırken, bazı ileri yöntemlerde -bankacılık denetim otoritesi iznine tabi olmak üzere- bankaların kendi değerlendirmelerine dayanarak verdikleri derecelendirme notları dikkate alınmaktadır.

Basel-I’de sadece kredi ve piyasa riskleri için sermaye zorunluluğu bulunmaktadır. Basel-II’de ise bu risklere ilaveten operasyonel risk sermaye yükümlülüğü eklenmiştir. Basel-II’de operasyonel risk; yetersiz veya aksayan iç

224 BDDK, 10 Soruda Yeni Basel Sermaye Uzlaşısı (Basel-II), Araştırma Raporu, 2005 http://www.bddk.org.tr/websitesi/turkce/Basel-II/125010_Soruda_Basel-II.pdf (13.12.2009), s.2.

225 BIS, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework, June 2004, http://www.bis.org/publ/bcbs107.pdf?noframes=1,s.2; Basel Bankacılık Denetim Komitesi, Sermaye Ölçümü ve Sermaye Standartlarının Uluslararası Düzeyde Uyumlaştırılması (Yeni Basel Sermaye Uzlaşısı) Gözden Geçirilmiş Düzenleme (Türkçe Çeviri) , 2004, s.13.

226 BDDK, 10 Soruda Yeni Basel Sermaye Uzlaşısı (Basel-II), Araştırma Raporu, Ankara, Ocak 2005 s.3.

süreçler, insanlar ya da sistemler ya da harici olaylar sonucu ortaya çıkan zarar riski olarak tanımlanmakta (örneğin zimmet, deprem, bilgi işlem arızası sonucu ortaya çıkan zararlar) ve bankalardan bu riskleri için de sermaye bulundurmaları istenmektedir.

Basel-II içerisinde bankaların sermaye yeterliliklerini kendilerinin değerlendirmesi istenmekte ve hem sermaye yeterliliği hem de bankanın kendisini değerlendirme sürecinin bankacılık denetim otoritesi tarafından denetlenmesi ve değerlendirilmesi istenmektedir.

Basel-II kapsamında sermaye yeterliliğine ilişkin olarak Basel-II’ye özgü detaylı bilgilerin kamuya açıklanması zorunluluğu getirilmektedir. Bu husus Basel-I’de yer almamaktadır.

Basel II temel olarak üç yapısal blok üzerine kuruludur. Bunlar; asgari sermaye gereği, denetim otoritesinin incelemesi ve piyasa disiplini olup²²⁷ temel amaç; birbirini destekleyen üç yapısal bloğun kullanılması yoluyla gelişmiş risk yönetimini teşvik etmektir. Bankaların birincil sorumluluğu, önemli riskleri gerçeğe yakın bir şekilde ölçmek ve bunları telafi edecek sermaye düzeyini korumak olmasına rağmen Basel-II Çerçevesi, Birinci Yapısal Blok olan asgari sermaye yükümlülüklerinin, bankalarda yeterli sermaye ve risk yönetimine sahip olunması veya bankacılık sisteminin güven ve sağlamlığının temin edilmesi açısından tek başına yeterli olamayacağını öngörmektedir.

Sırasıyla, İkinci Yapısal Blok ve Üçüncü Yapısal Blok kapsamında erken müdahale ve piyasa disiplinini haiz güçlü bir risk odaklı denetim, asgari sermaye yükümlülüklerinin tamamlayıcısı olmaktadır^..²²⁸

Birinci yapısal blok olan asgari sermaye gereği ile ilgilidir. Kredi riski, piyasa riski ve operasyonel risk için toplam asgari sermaye gereksiniminin hesaplanmasını ele

227 Basel Bankacılık Denetim Komitesi, Sermaye Ölçümü ve Sermaye Standartlarının Uluslararası Düzeyde Uyumlaştırılması (Yeni Basel Sermaye Uzlaşısı) Gözden Geçirilmiş Düzenleme (Türkçe Çeviri) Haziran 2004.

228 Basel Bankacılık Denetim Komitesi, Basel II’nin Uygulanmasına İlişkin Göz Önünde Tutulması Gereken Hususlar, Temmuz 2004, s.10.

almaktadır. Sermaye yeterlilik oranı; yasal sermaye ve risk ağırlıklı varlıklar esas alınarak hesaplanır. Toplam sermaye yeterlilik oranı %8'in altında olmamalıdır .²²⁹

İkinci yapısal blok, denetim otoritesinin incelemesini içermektedir. Denetim otoritesinin inceleme süreci, bankaların risklerini daha iyi izleme ve yönetme tekniklerini de kullanmalarını teşvik etmeyi amaçlamaktadır.²³⁰ Bu blokta, bankaya ve denetçi otoriteye özel görevler yüklenmektedir. Bankanın yönetim kuruluna ve yöneticilerine yüklenen görevler sayesinde, iç kontrol ve diğer kurumsal yönetişim ilkelerinin güçlendirilmesi hedeflenmektedir^{. 231} Bu blokta, banka toplam risklerine karşı sermaye yeterliliği değerlendirilerek, düzenleyici otoritece birinci yapısal blokta hesaplanan sermayenin üstünde sermayeye gerek olup olmadığı belirlenmektedir.

Bankanın, doğasına ve karmaşıklığına uygun bir risk değerlendirmesini gerçekleştirmesi, ikinci yapısal bloğa tam uyum açısından oldukça önemlidir. Basel Komitesi, söz konusu uyumun sağlanabilmesi için yol gösterici dört ana ilke belirlemiştir²³²:

1. Birinci ilkeye göre, bankalar risk profillerine ve stratejilerine uygun sermaye yeterliliğini değerlendirebilecekleri bir sürece sahip olmalıdır. Bu ilkeye göre, banka yönetim kurulu ve yöneticileri tarafından yapılan bir gözden geçirme süreci olmalı, sermaye yeterliliğinin değerlendirilmesi sağlıklı yapılmalı, kapsamlı risk yönetimi gerçekleştirilmeli, iç kontrol gözden geçirilmeli ve izleme ile raporlama yapılmalıdır.

2. İkinci ilke, denetleyici otoritenin bankaların içsel sermaye yeterlilik değerlendirmeleri ve stratejilerinin yanında ihtiyati sermaye rasyolarına olan

229 Basel Bankacılık Denetim Komitesi, Sermaye Ölçümü ve Sermaye Standartlarının Uluslararası Düzeyde Uyumlaştırılması (Yeni Basel Sermaye Uzlaşısı) Gözden Geçirilmiş Düzenleme (Türkçe Çeviri), BDDK, Haziran 2004., s.25.

230 Basel Bankacılık Denetim Komitesi, Sermaye Ölçümü ve Sermaye Standartlarının Uluslararası Düzeyde Uyumlaştırılması, İkinci Yapısal Blok,- Denetim Otoritesinin İncelenmesi, 2004, s.1.

231 YAYLA ve KAYA, Basel-II Ekonomik Yansımalarıı ve Geçiş Süreci, ARD Çalışma Raporları:

2005/3, BDDK, 2005, s.11-12.

232 YAYLA ve KAYA, a.g.e., s.12.

uyumlarının gözden geçirilmesi suretiyle bir değerlendirme yapmasına ilişkindir.

Dolayısıyla, resmi otoritenin yapacağı değerlendirmenin, yerinde denetlemek (on-site examination), uzaktan izlemek ve değerlendirmek (off-site review), banka yönetimiyle görüşmeler yapmak, sermaye yeterliliğine ilişkin bağımsız denetim raporlarını dikkate almak ve periyodik raporlamalar istemek gibi bileşenlerden oluşması öngörülmüştür.

3. Resmi otoritenin, asgari yasal sermaye yeterliliği rasyosunun tutturulmasının yanı sıra gerekli olduğunu düşündüğü durumlarda bankalarda asgari oranın da üzerinde sermaye tutulmasını talep edebileceği hususu, üçüncü ilkede belirtilmiştir.

4. Dördüncü ilke ise, banka sermayesinin belirlenen asgari yükümlülüğün altına düşmemesi için bankanın kendi risk karakteristiğine uygun tedbirlerin resmi otorite tarafından önceden alınmasının sağlanmasına ilişkindir. Bunun gerçekleşmesi için resmi otorite, bankayı yoğun denetime veya yakından izlemeye alabilir, kar payı dağıtımında kısıtlamalara gidebilir veya bankadan sermayenin artırılması yönünde bir eylem planı talep edebileceği gibi acilen sermaye artırımını da isteyebilir.

Üçüncü yapısal blok ise piyasa disiplini ile ilgilidir. Piyasa Disiplininin amacı;

asgari sermaye yükümlülüklerini (Birinci Yapısal Blok) ve denetim otoritesinin incelemesi sürecini (İkinci Yapısal Blok) tamamlamaktır. Basel Komitesi, piyasa katılımcılarının uygulamanın kapsamı, sermaye, maruz kalınan riskler, risk değerlendirme süreci ve bu şekilde bankanın sermaye yeterliliği hakkında önemli bilgilere sahip olmalarına olanak sağlayacak bir dizi kamuyu bilgilendirme yükümlülüğü ihdas ederek piyasa disiplinini teşvik etmeyi amaçlamaktadır.²³³

Basel II’de iç denetim ile ilgili olarak ise; risk ölçüm sisteminin düzenli olarak bağımsız iç denetimden geçirilmesi gerektiği belirtilmiştir. Bu denetimde özellikle, risk

233 Basel Bankacılık Denetim Komitesi, Sermaye Ölçümü ve Sermaye Standartlarının Uluslararası Düzeyde Uyumlaştırılması, Üçüncü Yapısal Blok – Piyasa Disiplini, 2004, s.1.

ölçüm sonuçlarının günlük risk yönetimine entegrasyonu, risk ölçüm sürecinde önemli değişikliklerin onaylanmış olmasını, pozisyonlara ilişkin verilerinin doğru ve tam olup olmadığı, bilgi kaynaklarının bağımsızlığı da dahil, içsel modellerde kullanılan verinin istikrarlı, zamanında ve güvenilir olup olmadığı ve volatilite varsayımlarının doğru ve uygun olup olmadığı dikkate alınmalıdır. Ayrıca, iç denetim birimi, kredi fonksiyonunun operasyonları ve bankanın derecelendirme sistemini ve operasyonlarını asgari olarak yılda bir kez incelemelidir.

Basel II düzenlemelerinin, bankalardaki iç denetim açısından etkisi, iki açıdan değerlendirilebilir. Birincisi, bankaların kendi risklerinin değerlemesi açısından ikincisi ise, firmaların kredibiliteleri açısından etkisidir.²³⁴

Bankalar gerek diğer finans kuruluşlardan kredi talep eden bir müşteri olarak gerekse bankadan kredi talep eden müşterileri değerlendiren olarak, Basel II çerçevesinde kredilendirme sürecindeki müşterinin risk düzeyinin tespiti çok önemli olmaktadır. Risk düzeyinin belirlenmesinde, niceliksel ve niteliksel kriterler önemli olmaktadır. “Niceliksel kriterler, finansal tablolardan elde edilen firmanın finansal yeterliği ile ilgilidir. Niteliksel kriterler ise, firmanın sermaye yapısı, yönetim kalitesi, kurumsal yönetim ilkelerinin varlığı, denetim mekanizmasının işleyişi vb. açılardan değerlendirilmektedir.”²³⁵ Dolayısıyla, iç denetimin varlığı, kredi talep eden açısından, firmanın risk düzeyini düşüren, kredibilitesini artıran önemli bir faktör olmaktadır. Bu aynı zamanda, kredinin teminini kolaylaştırması yanında, kredinin maliyetinin düşürülmesinde de dolaylı olarak etkili olmaktadır.

Diğer taraftan, iç denetim bankaların kendi risklerini değerlemeleri bakımından önemlidir. Basel II, risk düzeyi ile sermaye ilişkisi kurduğundan, bankanın maruz kalabileceği risklerin azaltılmasında katkısı bulunarak etkili sermaye yönetimine katkıda bulunmaktadır.

234 Güler ARAS, Basel Kriterleri ve Türk Bankacılık Sektörüne Etkileri, www.denetimnet.net/.../İç%20Denetim/Basel%20II%20Bankacılık%20Düzenlemeleri% (15.12.2009).

235 ARAS, a.g.e., s.3.

Diğer bir deyişle, bankalar kredi müşterisi olarak, uluslararası standartlarla uyum sağlayan ve amaca uygun çalışan iç sistemlerinin varlığı ile kredibilitesini artırmakta, bu sayede daha düşük maliyetli kredi temin edebilmekte, faiz giderlerini azaltabilmektedir. Bunun yanında, bankaların risk düzeyinin azaltılmasına katkıda bulunarak daha az sermaye bulundurma yükümlülüğü taşımalarına yardımcı olup, sermaye maliyetini azaltılmasında katkıda bulunacaktır.

Sub-prime mortgage krizi ile Basel II’nin yetersizliğinin sorgulandığı bir sürece girilmiş²³⁶ ve eksikliklerinin giderilmesine yönelik ek düzenlemeler içeren Basel III ²³⁷için çalışmalar yapılmıştır. Bu kapsamda Basel Komitesi “Etkin Bankacılık Denetiminin Temel İlkeleri”ni krizinden çıkarılan dersler sonrasında gözden geçirmeyi, banka denetçileri ve denetim otoriteleri arasında işbirliğinin geliştirilmesini planlamaktadır.²³⁸ Bu doğrultuda, iç denetime verilecek öneminin artması beklenmelidir.

236 Targan ÜNAL, “Global Kriz Ortamında Basel II Sorgulanıyor...”, Financial Post, Okan Üniversitesi Dergisi, 2009, Yıl:1, Sayı:2, s.6-8; K.Evren Bolgün, M. Barış Akçay, Risk Yönetimi /Gelişmekte Olan Türk Finans Piyasalarında Entegre Risk Ölçüm ve Yönetim Uygulamaları, Scala Yayıncılık, 3.Baskı, 2009, s.110-111.

237 BDDK, Sorularla Basel III, Risk Yönetimi Dairesi, 2010,

http://www.bddk.org.tr/WebSitesi/turkce/Basel/8742sorularla_basel_iii_29_11_2010_.pdfs. (09.12.2010), s.1.

238 BDDK, Sorularla Basel III, Risk Yönetimi Dairesi, 2010.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

TÜRK BANKACILIK SİSTEMİNDE İÇ DENETİM

Bu bölümde, Türkiye’de iç denetim sisteminin yapılanma süreci ile bunun etkilerine yer verilecektir.

3.1. Türk Bankacılık Sisteminde Yeniden Yapılandırma Sürecini Gerektiren Nedenler

Türk finansal sistemi, finansal liberalleĢme politikalarının uygulanmaya baĢlandığı 1980’li yıllardan itibaren değiĢim yaĢamaya baĢlamıĢtır. Bu dönemde, selektif kredi politikaları kaldırılmıĢ, mevduat, kredi faizlerine serbesti tanınmıĢ, finansal serbestleĢmeye yönelik kambiyoya yönelik değiĢiklikleri de içeren yeni düzenlemeler yapılmıĢ, ayrıca teknolojik geliĢmeler daha yakından izlenmeye ve uygulanmaya baĢlanmıĢtır. Bu yeniliklerle birlikte, finansal sisteme bankaların giriĢi kolaylaĢmıĢ, finansal araçların ve bankaların sayıları artmıĢ sonuç olarak sektörde büyüme gerçekleĢmiĢtir.

1990’lı yıllarda, gerek yerli gerekse yabancı banka sayısının artıĢı ile bankacılık sektörünün büyümesi devam etmiĢtir. Diğer taraftan, bankacılık sektörünün ekonomi içindeki payı, dıĢa açılma, teknolojik altyapı, banka hizmetlerinin çeĢitliliği ile yasal ve kurumsal çerçeve alanlarındaki olumlu geliĢmelerine karĢın, 1990’lı yıllarda bankacılık sektörünün üretim faaliyetlerini destekleme ve kaynakları uzun vadeli yatırımlara yönlendirme fonksiyonu zayıflamıĢtır. Ayrıca 1990 yılların sonunda Türk bankacılık sistemi²³⁹;

239BDDK, Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı, 2001,

http://www.bddk.org.tr/WebSitesi/turkce/Raporlar/Diger_Raporlar/15279C8914BD.pdf (31.10.2009), s.7.

• Özkaynak yetersizliği,

• Küçük ölçekli ve parçalı bankacılık yapısı,

• Kamu bankalarının sistem içindeki payının yüksekliği,

• Zayıf aktif kalitesi (kredi yoğunlaĢması, grup bankacılığı ve risklerinin yoğunluğu, kredi ve karĢılıklar arasındaki uyumsuzluk),

• Piyasa risklerine aĢırı duyarlılık ve kırılganlık (vade uyumsuzluğu, açık pozisyon),

• Yetersiz iç kontrol, risk yönetimi ve kurumsal yönetiĢim ve

• Sektör, saydamlık eksikliği sorunlarıyla karĢı karĢıya kalmıĢtır. Bu sorunlar sonucunda bankacılık sektörü, mali aracılık fonksiyonunu etkin bir biçimde yerine getirememiĢtir. Bu durumun oluĢmasında bazı faktörler etkili olmuĢtur. Bu faktörler;

makroekonomik istikrarsızlık, yüksek kamu kesimi açıkları, kamu bankalarının sistemi çarpıtıcı etkileri, risk algılama ve yönetiminin zayıflamasıdır. ²⁴⁰

1990’lı yıllarda bankacılık sistemi, yukarıda belirtilen sorunlar içindeyken, 1994 yılındaki finansal kriz, bankacılık sektöründeki olumsuzlukları artırmıĢtır. Bu kriz döneminde krizin önlenmesine yönelik çeĢitli tedbirler alınmıĢtır. 1994 krizinden sonra, Uzakdoğu, Rusya krizleri ve 1999 yılında yaĢanan deprem, Türkiye ekonomisinde ciddi daralmaya neden olmuĢ ve bunlar da bankacılık sektöründe önemli ölçüde olumsuzluklara yol açmıĢtır.

240 BDDK, Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı, 2001, s.6-7.

2000 yılı baĢında enflasyonu düĢürmek ve ekonomide büyüme ortamını yeniden sağlamak amacıyla kapsamlı bir ekonomik program uygulamaya konulmuĢtur.

Program kapsamında sıkı maliye politikası uygulanması ve yapısal reformların hayata geçirilmesinin yanısıra, enflasyonist bekleyiĢleri hızla aĢağıya çekmek için döviz kurları hedeflenen enflasyona göre belirlenerek önceden açıklanmıĢ ve para politikası likidite geniĢlemesini yabancı kaynak giriĢine bağlayan bir çerçeveye oturtulmuĢtur. Bu program, bankacılık sisteminin bilanço yapısını etkilemiĢtir. Bankaların faiz oranlarının daha da düĢeceği beklentisi altında yüksek faizli kaynaklara uzun süre bağımlı kalmamaları, yabancı para cinsinden kaynakları Türk Lirası cinsinden kaynaklara göre daha cazip hale getirmiĢtir. Bu çerçevede, bankaların bir bölümü kaynaklarının kısa vadeli ve döviz cinsinden, kullanımlarının ise uzun vadeli ve Türk Lirası cinsinden geliĢmesi yönünde bir eğilim içine girmeye baĢlamıĢtır. Kredilerin payında önemli bir artıĢ olurken, likiditesi yüksek olan menkul kıymet portföyünün toplam aktifler içindeki payı azalmıĢtır. Krediler içinde özellikle tüketici kredilerinde çok hızlı bir artıĢ gözlenmiĢ ve mevduattaki yapının tersine, yabancı para cinsinden kredilerdeki artıĢ sınırlı kalmıĢtır. Aktif ve pasif yapısındaki bu geliĢmeler sonucunda 2000 yılında bankacılık kesiminin likidite, faiz ve kur risklerine karĢı duyarlılığı daha da artmıĢtır.

Bu dönemde 2000 krizi ile faiz oranlarının önemli ölçüde yükselmesi kamu bankalarıyla TMSF kapsamındaki bankaların mali yapılarını daha da bozmuĢtur. 2001 krizi ile programa ve kur çıpasına olan güven tamamen kaybolmuĢ, uygulanmakta olan döviz kuru sistemi terkedilerek Türk Lirası dalgalanmaya bırakılmıĢtır. Bu geliĢmeler sonucunda bankacılık sektörünün içinde bulunduğu sorunlar daha da ağırlaĢmıĢ ve yeni sorunlar ortaya çıkmıĢtır. Likidite, faiz ve kur riski nedeniyle ciddi sorunlar yaĢayan bankacılık sektörü, ciddi sıkıntı içine girmiĢtir. ²⁴¹

241 BDDK, Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı, 2001, s.7-9.

3.2. Türk Bankacılık Sisteminde Yeniden Yapılandırma Kapsamındaki