Bankaların Sermaye Yapılarının Güçlendirilmesinde Kamu

1990’lı yıllardan itibaren mali piyasalardaki baskının azaltılmasına yönelik olarak Japon Merkez Bankası gevşek para politikasını terk etmiş ve iskonto oranlarını yükselterek sıkı para politikası uygulamaya başlamıştır. Ayrıca, Maliye Bakanlığı’nın Nisan 1990’dan itibaren gayrimenkul piyasasına verilecek kredileri sınırlaması, bu alandaki yatırımların azalmasına neden olmuştur. Bankaların aktiflerinin ve ekonomideki büyümenin temel motoru olan gayrimenkul piyasasına verilen kredilerin azalması ekonominin durgunluğa girmesine yol açmıştır. 1991-1993 döneminde GSYİH artışı reel olarak ortalama yüzde 0.8 gibi küçük bir düzeyde kalmıştır. Gayrimenkul piyasasında faaliyet gösteren şirketlerin varlıklarının değer yitirmesi bu alana verilen krediler karşılığında alınan teminatların da değerinin düşmesi sonucunu doğurmuştur. Ayrıca, ekonomik büyümenin yavaşlaması nedeniyle verilen kredilerin geri dönmemesi bankaların ödeme güçlerini zafiyete uğratmıştır. Bu ekonomik konjonktürde zararları artan Japon bankalarının sermaye yapıları giderek zayıflama eğilimine girmiştir. Menkul kıymetler piyasasının da bu gelişmeleri olumsuz algılaması, bankaların hisse senetlerinin değerinin düşmesine ve sermayeleri üzerindeki baskının daha da artırmasına yol açmıştır (OECD, Annual Report, 2005:48-49).

Erdönmez (2002)’e göre mali sistemde istikrarın sağlanması amacıyla kamu kaynakları ilk kez, ev ipoteği konularında faaliyet gösteren ve köpük ekonomisinin patlamasıyla kredi portföyleri bu durumdan aşırı derecede etkilenen Jusen şirketleri için kullanılmıştır. Jusen şirketleri ve kreditörler, 1993’de Maliye Bakanlığı’nın desteğiyle gayrimenkul fiyatlarının 10 yıllık bir dönemde iyileşeceği varsayımıyla, bir rehabilitasyon programı üzerinde anlaşmaya varmıştır. Ancak, gayrimenkul fiyatlarının daha da düşmesi sonucu ve de Maliye Bakanlığı’nın yaptığı incelemeler sonunda Jusen şirketlerinin ödeme güçlüğü içinde olduğu, takipteki kredilerinin toplam krediler içindeki payının yüzde 74’e yükseldiği tespit edilmiştir.

Bu nedenle Japon Parlamentosu (Diet), Jusen şirketlerinin tasfiyesini kolaylaştırmak amacıyla ek bir çözüm paketi hazırlamıştır. Söz konusu pakete göre, Jusen şirketlerinin zararlarının 3.5 trilyon yenlik kısmı kurucu bankalar, 1.7 trilyonluk kısmı kreditör bankalar, 530 milyar yenlik kısmı zirai mali kurumlar, 680 milyar yenlik kısmı kamu kaynakları tarafından finanse edilmiştir. Japon Merkez Bankası (Bank of Japon) Jusen kredi şirketlerinin sorunlu kredilerini almak için kurulan Konut Kredisi Yönetim Kuruluşu’na (Housing Loan Administration Corporation-HLAC) 100 milyar yen tutarında sermaye aktarmıştır. Ayrıca, Yeni Mali İstikrar Fonu’na (New Financial Stabilisation Fund-NFSF) 100 milyar yen fon sağlamıştır (Takeo ve Kashyap, 2008:21).

1994’de kredi kooperatifi olarak faaliyet gösteren ve iflas eden Tokyo Kyovva ve Anzen Kredi Kooperatifleri’nin aktif ve pasifleri Tokyo Kyodou Bankası’na devredilmiştir. Bu kredi kuruluşlarının iflas etmesinin temel nedeni gözetime ve denetime ilişkin yetersiz düzenlemeler sonucunda aşırı risk üstlenmesi ve bankacılık sektöründeki aşırı rekabettir. Japon Merkez Bankası tarafından ve özel finansal kuruluşlardan yeni bankaya 20’şer milyar yen olmak üzere toplam 40 milyar yen tutarında sermaye aktarılmıştır. Özel finansal kurumlarının bu kuruluşlara sermaye desteği sağlaması ve kredi kullandırması, kamunun talebi üzerine gönüllülük esasına dayanılarak, sistemik iflaslara yol açılmaması amacıyla yapılmış ve daha sonraları “hougachau yaklaşımı” olarak ifade edilmiştir (Erdönmez ve Tulay, 2001:20).

1995 yılı içerisinde yaşanan iflaslar sonucunda, hougachau yaklaşımının yeterli olamayacağı anlaşılmıştır. Bu amaçla, 1996’da finansal sistemdeki güvenlik ağının (safety net) geliştirilmesine yönelik olarak mevduat sigortasında yapılan değişiklikle, 2001 yılına kadar mevduat sigortası tasfiye maliyet sınırı kaldırılmış ve Mevduat Sigorta Fonu’nun (Deposit Insurance Corporation-DIC) iflas etmiş tüm finansal kurumların zararlarını üstlenmesi kararlaştırılmıştır. Sigorta primi kesintisi binde 12’den binde 84’e çıkarılmıştır. Ayrıca, Tokyo Kyodou Bankası, Çözüm ve Tahsilat Bankası (The Resolution and Collection Organization-RCO) içinde yeniden organize edilmiştir. Söz konusu bankaya iflas etmiş finansal kuruluşların takipteki kredilerini satın alabilmesi yetkisi verilerek yeterli fon sağlanmıştır (Kawai, 2005: 18).

4.2.2.3. 1997 Mali Krizi ve Bankalara Sermaye Aktarımı

1997 yılı başında ödeme güçlüğü içine düşen Nippon Kredi Bankası ve Hokkaido Takushoku Bank’ın kurtarılması için Merkez Bankası’ndan 210 milyar yen, özel sektörden 80 milyar yen aktarılmıştır. Nippon Kredi Bankası aktif yapısının bozulmaya devam etmesi nedeniyle Aralık 1998’de iflas etmiş ve kamulaştırılmıştır. Menkul Kıymet Kurumlarının (securities houses) beklenmedik bir biçimde iflas etmesi mali sistemdeki sorunların artmasına neden olmuştur. Nisan 1997’de Nissan Hayat Sigortası’nın, Ekim 1997’de Sanyo Menkul Kıymetler, Hokkaido Takushoku Bank, Yamaichi Menkul Kıymetler ve Tokyo City Bank gibi mali kurumların iflas etmesi sistemdeki diğer mali kuruluşların da iflas edeceği spekülasyonlarının ortaya çıkmasına ve finansal kırılganlığın artmasına yol açmıştır (Kawai, 2005: 22).

Bu süreç, Japon bankalarının yurtdışı borçlanma maliyetlerini de arttırmıştır. Yaşanan mevduat çekilişleri karşısında interbank mevduatları dahil olmak üzere tüm mevduatlar garanti kapsamına alınmıştır. Bu dönemde Japon Merkez Bankası kriz yönetiminde son borç verme merci olarak bankalara likidite desteğinde bulunmuştur.

1997 yılında bankaların sermaye yapılarını güçlendirmek amacıyla Mali Kurumlara Ödeme Gücü Kazandırma Kanunu (Law To Ensure The Soundness of Financial Institutions) çerçevesinde Acil Düzenleme Planı (Prompt Corrective Action-PCA) hazırlanmıştır. Bu plana göre, bankaların varlık, özkaynak ve tahsili gecikmiş alacaklar için ayrılan karşılıklar hususunda gerçekçi bir değerlendirme yapmaları, sonuçlarını da dış denetim şirketlerinin ve daha sonra da iç denetim birimlerinin denetimlerine sunmaları istenmiştir. Ayrıca, sorunlu bankaların sermaye yapılarının iyileştirilmesine yönelik olarak şube sayılarının ve hissedarlara dağıtılacak temettünün azaltılması da öngörülmüştür (Kawamoto, 2005: 23).

Devlet tarafından, Şubat 1998’de iflas eden bankaların zararlarının karşılanması ve bankaların yeniden yapılandırılması için, mevduat sigorta kanununda değişiklik yapılmış ve bu amaçla kamu kaynakları kullanılmıştır (Tablo 37). Buna göre, 17 trilyon yen (7 trilyon yeni nakde çevrilebilir özel devlet tahvili olmak üzere) iflas eden mali kurumların zararlarının tasfiye edilmesi için DİC’e aktarılmıştır. Diğer

taraftan, Merkez Bankası Başkanı, Maliye Bakanı ve reel sektörden üç kişi olmak üzere toplam 5 kişiden oluşan Kriz Yönetim Komitesi, sermaye artımından sorumlu kılınmış ve 13 trilyon yen bankalara sermaye artırımında kullanılmak için tahsis edilmiştir. Ancak, bu dönemde bankaların tek başlarına sermaye ihtiyacı içinde zayıf banka olarak nitelendirilmek istememeleri nedeniyle, bütün bankaların birlikte sermaye artırımı için müracaat ettikleri görülmüştür. Mart 1998’de GSYİH’nın yüzde 0,4’ü oranında olmak üzere toplam 1,8 trilyon yen (1,6 milyar ABD doları) tutarında sermaye aktarımı yapılmış, buna rağmen söz konusu operasyonun piyasalar üzerindeki etkisi sınırlı düzeyde kalmıştır (Dekle ve Kletzer, 2003: 320).

Tablo 37: Japonya’da Bankalar İçin Tahsis Edilen Kamu Fonları (Trilyon Yen)

Kullanım Biçimi Şubat 1998 Ekim 1998 Şubat 2000

Mevduat Garantisi 17 17 27

Bağış 7 7 13

Kredi Garantileri 10 10 14

Mali Bünyesi Zayıf Bankalara Sermaye 13 25 25

Desteği

Kamulaştırma 0 18 18

TOPLAM 30 60 70

Kaynak: Çokaklı, 2002:41

4.2.2.4. 1998 Mali Krizi ve İkinci Sermaye Aktarımı (1998-2000)

Devlet, mali sistemde yaşanan sorunların çözümüne yönelik sistematik bir politika geliştirilmesi amacıyla, Ekim 1998’de Finansal Yeniden Yapılandırma Kanunu (The Financial Revitalization Law) ile Finansal Eylem Erken Güçlendirme Kanunu’nu (The Financial Function Early Strengthening Law) kabul etmiştir. Maliye Bakanlığı’nın mali kuruluşları denetim ve gözetim yetkisi Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Mali Gözetim Kurumu’na (Financial Supervisiory Agency-FSA) devredilmiştir. 1998’de toplam aktif büyüklüğü 26 trilyon yen (229 milyar ABD doları) olan Long Term Credit Bank’ın (LTCB) likidite krizine girmesi sonucu bu yatırım bankası finansal Yeniden Yapılandırma Kanunu kapsamında kamulaştırılmıştır. LTCB ve Nippon Kredi Bankası’nın tüm hisseleri DIC tarafından alınmış ve faaliyetlerinin sürdürülmesi için mali destek sağlanmıştır (Dekle ve Kletzer, 2003: 322).

Bu kriz sonrasında, mali açıdan zor durumda olan finansal kurumların Mali Yeniden Yapılandırma Yönetimi (Financial Reorganization Administration-FRA)

altına alınması kararlaştırılmıştır. Buna ek olarak, Mali Yeniden Yapılandırma Kanunu’yla geçici olarak kamulaştırılan varlığını sürdürebilir bankalara sermaye desteğinin sağlanması öngörülmüştür. Söz konusu kanunla, Başbakanlığa bağlı özerk bir idari otorite olan Mali Sektör Yapılandırma Komitesi (Financial Reconstruction Committee-FRC) oluşturulmuş ve bu kuruluşa finansal kurumları denetleme yetkisi verilmiştir. Ayrıca, 17 trilyon yeni mevduata tam güvence, 18 trilyon yeni kamulaştırma ve kalanı da mali bünyesi zayıf bankaların sermaye enjeksiyonunda kullanılmak üzere, FRC’nin kullanabileceği kamu fonu 30 trilyon yenden 60 trilyon yene çıkarılmıştır. FRC, mali bünyesi zayıf olan bankalara büyük bir kısmı (6,2 trilyon yen) imtiyazlı hisse senedi alımı karşılığında yaklaşık 7,5 trilyon yen (65 milyar ABD doları) tutarında sermaye desteğinde bulunmuştur (OECD, Economic Surveys: Japan 2009:162).

FRC 1999’da, sermaye enjeksiyonu talep eden bankalardan teminat ya da garantisi olmayan ve iflas tehlikesi taşıyan krediler için yüzde 70, teminat ya da garantisi olmayan özel dikkat gerektiren krediler için yüzde 15, özel dikkat gerektirenler hariç olmak üzere, dikkat gerektiren krediler için kalan ortalama vadeye göre tarihi kayıp oranı esas alınarak hesaplanan uygun bir oranda karşılık ayırmaları yoluyla özel karşılık oranları belirlemiştir. Sektörün toplam varlıklarının yüzde 15’ini oluşturan 15 büyük bankaya 7,5 trilyon yen (yaklaşık 73 milyar ABD doları) sermaye desteği yapılmış ve bu bankalardan karlılık rasyolarının yükseltilmesi ve kurumsal yeniden yapılanmaya gidilmesi istenmiştir (Kawamoto, 2005:117).