Bürokrasi Kavramı ve Tanımı

Bürokrasi kavramı genellikle insanlarda olumsuz bir yapıyı çağrıĢtıran, çoğunlukla kırtasiyecilik ve hiyerarĢik yapıya sahip örgüt modeli olarak düĢünülmektedir. Pek çok örgütteki uygulamalar, bu düĢüncelerin çok da haksız olmadığını göstermektedir. Ancak, okulun da içinde bulunduğu toplumsal örgütlerin yapısı incelendiğinde, istesek de istemesek de çoğunun bürokratik özelliklere sahip oldukları görülmektedir (Buluç, 2009b).

Bürokrasi “siyaset‟‟ terimi gibi çok farklı anlamlarda kullanılabilen bir sözcüktür. Halk dilinde bürokrasinin anlamı konusunda belirli bir görüĢ birliğinden söz edilebildiği halde, bilim adamları arasında böyle bir düĢünce ortaklığı ya da tanım birliği bulunmamaktadır. Michel Crozier, bürokrasinin anlamını üç grupta toplamaktadır. Birinci anlamı, bürolar tarafından yönetimdir. Bu anlamda bürokrasi,

hiyerarĢik bir biçimde organize edilmiĢ ve atama yoluyla iĢbaĢına gelen memurların oluĢturduğu devlet daireleri tarafından yürütülen sevk ve idare faaliyetidir. Ġkinci anlamda bürokrasi, kollektif faaliyetlerin düzenli hale getirilmesi ve organize edilmesi olgusudur. Üçüncüsü ise iĢlerin ağır yürümesi, monotonluk, iĢlemlerin karmaĢıklığı ve ihtiyaçların yeterli ölçüde tatmin edilememesidir (Croizer, 1964; akt.Eryılmaz, 2009: 215).

Bürokrasi kelimesi, ilk kez de Gournay tarafından 1745‟te kullanılmıĢ Max Weber ile toplum bilim ve yönetim bilimi yazınında etkin hale gelmiĢtir. Sözlüklerde “Devlet kurumlarında çalıĢan üst düzey yöneticiler topluluğu‟‟ Ģeklinde tanımlanan bu sözcük genel anlamda “bürolarda çalıĢan görevliler eliyle yönetim ya da büroların keyfi olmayan kurallara dayanan yetkisi ve egemenliği‟‟ olarak tanımlanmaktadır. Bürokrasi, hükümetin politikalarının ve kamu hizmetlerini oluĢturmak, yürütmek ve sorumluluğunu almak gibi amaçlarla resmen yetkilendirilmiĢ, görevleri, otoritesi iĢleyiĢi kurallarla belirlenmiĢ bu amaçla iĢbölümü, otorite hiyerarĢisi yazılı kuralları yazıĢmalar ve faaliyetlerin arĢivlenmesiyle kiĢiler üstü esaslara dayandırılmıĢ bir yapı/örgüt biçimidir (ġat, 2009).

Bürokrasi; bureau ve cratie kelimelerinden oluĢan ve büroların yetkilerini kullandıkları sistem anlamına gelmektedir. Bürokrasi kelimesi üç değiĢik anlamda kullanılmaktadır. Birincisinde tüm devlet orgüt ve personelini ifade etmektedir. Ġkincisinde belli bir örgütlenme ve yönetim biçimini, üçüncü olarak ise kırtasiyeciliği ifade etmektedir (Tortop, ĠĢbir ve Aykaç, 1993). Bürokrasi konusunda çalıĢan araĢtırmacılar, bürokrasiye iliĢkin olumsuz ve olumlu olmak üzere iki zıt görüĢten bahsetmektedirler. Olumsuz görüĢe göre bürokrasi, kırtasiyecilik, katı kurallar, otokratik güç ve iĢe karĢı ilgisiz çalıĢanları kast etmektedir. Bu görüĢe göre bürokrasi, yaratıcılığı öldüren, memnuniyetsizliği besleyen ve insanları olumsuz yönde motive eden engelleyici bir yapıdır. Olumlu görüĢe göre ise, ihtiyaç duyulan rehberliği sağlayan, sorumlulukları açık bir Ģekilde belirten ve bu suretle rol stresini azaltan, bireylerin etkili olmasına yardım eden, yenileĢme ve memnuniyeti artıran bir yapıdır (Adler ve Borys, 1996; Hoy ve Sweetland, 2001; akt.Buluç, 2009b).

Bürokrasi, sistematik olarak pek çok insanın koordine edilmesi suretiyle geniĢ ölçekli yönetsel görevleri baĢarmak için düzenlenmiĢ bir örgütlenme tarzıdır. Bürokrasi

kavramı, geniĢ örgütlerdeki iĢlerin denetimini ve koordinasyonunu baĢarmayı amaçlayan örgütlenme ilkelerinden kaynaklanmaktadır (Blau ve Meyer, 1987; akt.Yıldırım, 2009). Bu ilkeler ise baĢlıca, hiyerarĢik bir otorite yapısını, biçimsel kuralları, tarafsızlığı, yazılılığı, uzmanlaĢmayı, liyakati ve kariyeri kapsamaktadır. Bürokrasiler, çalıĢanlarına kurumsal amaçlar doğrultusunda doğru eylemleri bildiren adeta biçimsel davranıĢ kalıplarıdır. Bu durum, kurumsal eylemlerin disipline edilmesini, sonuçlarının öngörülebilmesini ve kesinliğini garanti etmektedir (Yıdırım, 2009).

Gifford ve Elizabeth Pinchot‟a (1994) göre, bürokrasi, dikey iletiĢim ve hiyerarĢik otorite vasıtasıyla ortak görevler için çalıĢanları organize etme yoludur. Bürokrasi, hakimiyet kurucu ve boyun eğdirici iliĢkilerle zeki insanların kolektif zekalarının boĢa harcanmasına neden olan bir yapı olarak görülmekte yargılanmaktadır. Bürokrasi, çalıĢanların kendi zekalarını, yargılarını ve inisiyatiflerini kullanmalarını gerektiren durumlarda baĢarısız kalmaktadır. Her baĢarılı bürokrasini arkasında gerçek operasyonel bütünleĢmenin ve takım çalıĢmasının yer aldığı informal örgüt yapısı yatar. Birçok etkin örgütte emir komuta zinciri göstermeliktir. Bürokrasi ile ilgili problem, tüm örgüt potansiyelinin ancak yarısını kullanabilmesidir (Brown, 1994; akt. Aydıntan, 2009: 118-119).

Eryılmaz‟ a (2009) göre bürokrasi, yönetim ve siyaset ilgili bir kavramdır. Birinci anlamıyla bürokrasi daha çok olumsuz ve resmi otoritenin kötüye kullanılmasını anlatmakta kullanılan pejoratif (kötüleyici ve aĢağılayıcı) bir kavramdır. Bu anlamıyla bürokrasi verimsizlik, iĢlerin ağır yürümesi, kuralcılık, kırtasiyecilik, sorumluluktan kaçma, yönetimde gizlilik, yetki devretmekte isteksizlik, otoriteye aĢırı bağlılık gibi olumsuz davranıĢ ve iĢlemleri kapsamaktadır.

Ġkinci anlamıyla bürokrasi, belirli özelliklere sahip bir örgüt biçimini olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım Weber‟le birlikte ortaya çıkmıĢtır. Weber‟e göre bürokrasi, iĢbölümü, otorite hiyerarĢisi, yazılı kurallar, yazıĢmalrın ve faaliyetlerin dosyalanması, gayriĢahsilik, disipline olmuĢ bir yapı ve resmi pozisyonlardan oluĢan bir örgüt biçimi olarak tanımlanmaktadır. Bu anlamıyla bürokrasi, rasyonel bir örgüt biçimidir ve teknik olarak diğer örgüt biçimlerinden üstündür. Üçüncü olarak bürokrasi, „‟kamu yönetiminin‟‟nin eĢ anlamlısı olarak kullanılmaktadır. Genellikle bürokrasi, siyasi

sistemin kamu yönetimi kolu olarak tanımlanmaktadır. Dördüncü olarak bürokrasi, otoritenin büyük oranda atama yöntemiyle iĢbaĢına gelen memurların elinde olduğu bir yönetim biçimidir. Bu anlamıyla bürokrasi, “demokrasi‟‟, “aristokrasi‟‟ ve “monarĢi‟‟ gibi bir yöntem Ģeklidir ve bunlarla karĢılaĢtırılabilir. BeĢinci anlamıyla bürokrasi, bir yönetim tarzı, üslubu ve yöntemidir. Yönetime iliĢkin genel kuralların uygulanması; günlük olarak yapılan iĢ ve iĢlemlerin belirli kurallara uygun olarak yürütülmesi bürokrasidir. Son olarak bürokrasi, toplumda büyük yapılı örgütlerin geliĢmesini anlatan bir kavramı ifade etmektedir (Eryılmaz, 2009).

Bürokrasiler, uzlaĢmaya veya toplumsal etkileĢime dayanmayan yönetsel formlardır. ĠliĢkiler kuralsaldır. ĠĢleyiĢ tarzı ve olası durumlar önceden sistematik olarak biçimsel kurallarla belirlenmiĢtir. ÇalıĢanların baĢlıca görevi bu kurallara harfiyen riayet etmektir. Biçimsel kuralların meĢruluğu ise iĢin gereklerinden, iliĢkilerin mantıklı bir düzene sahip olmasından kaynaklanmaktadır (Yıldırım, 2010). Belirli özelliklere sahip bir örgüt biçimi olarak bürokrasinin, “yapısal‟‟ ve “iĢlemsel‟‟ (prosedürel) olmak üzere iki temel yönü bulunmaktadır. Bürokrasinin yapısal yönünü, örgütün; iĢbölümü, otorite hiyerarĢisi ve resmi yetki alanı gibi özellikleri oluĢturmaktadır. ĠĢlemsel yönünü ise; bir kurumda iĢ görme, karar verme ve iĢleri sonuçlandırmaya yönelik usul ve kuralların bütünü oluĢturur. Halkın bürokrasi konusundaki yakınmaları, daha çok, bürokrasinin iĢlemsel yönü ile ilgilidir. Her kuruluĢ amaçlarını gerçekleĢtirmek ve görevlerini yerine getirmek için, önceden belirlenmiĢ usul ve kurallara bağlı olarak iĢlem yapar. Örgütlerin belirli usul ve kurallar çerçevesinde yürüttükleri hizmet iĢlemleri, bürokratik iĢlemler dizgesini meydana getirir (Eryılmaz, 2009: 217).

Daha da ileri giden bazı yönetim bilimciler (Banner, 1994: 350-351; akt.Yılmaz ve Ökmen, 2004:248) bürokrasiyi, sorumsuzlukların örgütlü sistemi olarak da tanımlamaktadır. Bürokratik örgüt demek, daha çok hiyerarĢi, gereksiz yığınla dosya ve yazıĢma, vatandaĢa karĢı duvar gibi duran personel demektir. Bu olumsuzluklara bir örnek vermek gerekirse: Herhangi bir yöneticiye herhangi bir yerde yapılması gereken bir iĢ söylendiğinde, daha fazla personel, para, çalıĢma olanakları vb, isteyecektir. Örgütün mevcut durumunda sorunu çözmek yerine her bakımdan örgüte yük olacak yeni istekler gündeme gelecektir (Yılmaz ve Ökmen, 2004:248).