Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Tanımı ve Türleri

Bazen bir ülkenin bünyesindeki azgeliĢmiĢ bölgelerin ekonomik ve sosyal kalkınmasını gerçekleĢtirmek, geleneksel idari teĢkilatla mümkün olamamakta, yerel ya da bölgesel düzeyde, kamunun ya da özel sektörün finanse ettiği özel kuruluĢlara (Dinler, 2012: 299) ihtiyaç duyulabilmektedir. ĠĢte böyle bir durumun yansıması olarak bölgesel kalkınma ajanslarının (BKA) yaygın olarak ortaya çıkıĢı, Ġkinci Dünya SavaĢı‟nın bitimiyle ve kalkınmada bölgesellik anlayıĢının geliĢmeye baĢlamasıyla paralellik göstermektedir. SavaĢın getirdiği yıkım nedeniyle sanayilerin çökmesi sonucunda bölgelerde yeniden yapılanmaya gidilmesi ve savaĢ sonrası Avrupası‟nda derinleĢen bölgesel farklılıklar, kalkınma politikalarına bölgesellik boyutunun dâhil edilmesiyle sonuçlanmıĢtır (E. Çakmak, 2006: 66-67; Kumral, 1994: 7).

Farklı tanımları bulunmakla birlikte kalkınma ajansları, “merkezi hükümetlerden bağımsız bir idari yapıda, sınırları çizilmiĢ bir bölgenin sosyo- ekonomik koĢullarını geliĢtirip canlandırmak amacıyla kurulmuĢ ve faaliyetlerini kısmen veya tamamen kamunun finanse ettiği kurumlardır” (Kumral, 1994: 62; Ildırar, 2004: 118). Bu haliyle BKA‟lar, merkezi hükümet ve yerel yönetim ana yapısının dıĢında, çoğunlukla „yumuĢak‟ politika araçlarını entegre biçimde kullanarak yerel ekonomik kalkınmayı destekleyen, bölgesel bazda yerleĢik, kamu tarafından finanse edilen kurumlardır (Halkier, 2006: 3). BaĢka bir tanıma göre ise, BKA‟lar, “kamu yararı amacıyla yapılmıĢ merkezi planların değil, piyasa iliĢkilerinin yönlendirdiği bir kalkınma modelini uygulayan kurumlardır” (ġahin, 2005: 142). Uzay (2010)‟a göre ise BKA‟lar, “merkezi yönetimden bağımsız, sınırları belli bir bölgenin sosyo-ekonomik koĢullarını geliĢtirip canlandırmak amacıyla kurulmuĢ, faaliyetlerini tamamen ya da kısmen kamunun finanse ettiği yarı-özerk kuruluĢlar”Ģeklinde tanım Ģansı bulabilmektedirler. BaĢka bir tanıma göre BKA‟lar, “bölgesel düzeyde ya da il bazında kurulmuĢ, yerel halkı sahip oldukları potansiyeli kullanmaları yönünde teĢvik eden, bulundukları bölgede proje hazırlama kapasitesini arttıran, paydaĢlara değer yaratacak çözümlersunan” kuruluĢlardır (Can, 2011: 34).

Dünya Bankası kaynaklarına göre ise, yerel/bölgesel kalkınma ajansları, asıl misyonu istihdam yaratmak, üretimin çeĢitli dallarındaki küçük ve orta ölçekli iĢletmeleri (KOBĠ) geliĢtirip desteklemek ve bölgenin genel ekonomikdurumunu ve fırsatlarını iyileĢtirmek olan, kalkınmaya katalizörlük edebilecek içsel ağları kuran, yürüten ve destekleyen yapılardır (http://info.worldbank.org; E. Çakmak, 2006: 64). Kapsam ve bakıĢ açısı itibariyle farklı biçimlerde tanımlanabilen ve gerçek kalkınmanın bölgelerin rekabeti ile sağlanabileceği iddiasına dayanan sistemin en önemli uygulama araçlarından biri olan (Övgün, 2013: 43) kalkınma ajanslarına iliĢkin en genel tanım EURADA10

tarafından yapılmıĢ bulunmaktadır.

Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği (EURADA) tarafından yapılan tanımda “bir bölgenin sektörel veya tüm kalkınma problemlerini belirleyen ve bu problemlere çeĢitli Ģekillerde çözüm bulup, projeler geliĢtiren ve belirli coğrafi bölgelerde yerel ve bölgesel kamu-özel otoriteler ve örgütlerle ortak beklentilerin Ģekillendirdiği hedefleri gerçekleĢtirmeyi amaçlayan otonom yapılar” olarak ele alınmıĢtır (EURADA, 1999; Eroğlu, 2010: 209). Bu tanıma göre, kalkınma ajansları, sektör veya genel kalkınmaya iliĢkin sorunları tanımlayan, bu sorunların çözümü için değerlendirilmesi gereken fırsatları ve tercih edilmesi gereken yöntemleri seçen ve sorunlarına çözümünü maksimize edebilecek projeleri teĢvik eden operasyonel bir yapıyı ifade etmektedir (EURADA, 1999: 16).

Bu çerçevede yerel kalkınmayı ve büyümeyi teĢvik amacına hizmet etmek üzere bölgesel kalkınma ajansları aĢağıdaki ayırt edici özellikler ile tanımlanabilir (Doğruel, 2012: 9):

- Kurumsal olarak, aĢağıdan yukarıya (bottom-up) yaklaĢımının önemli politika araçlarından biridir. Uygulamada ajanslar geniĢ bir yelpazeye yayılmıĢ olan politika araçlarının entegrasyonunu gerçekleĢtiren kurumsal yapıdadır.

10

Bölgesel Kalkınma Ajanslarını ortak bir platformda buluĢturma ihtiyacıyla 1991 yılında Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği (European Association of Development Agencies-EURADA) kurulmuĢ ve mevcut ortak amaçlarının dıĢında esas görevi, AB‟deki BKA‟lar ile dünyadaki BKA‟lar arasında ortak projeler yürüterek, AB adına danıĢmanlık hizmeti vermek olarak tanımlanmıĢtır (Özerdem ve Demirkıran, 2011: 456).

- Organizasyon yapısı dikkate alındığında hükümetler tarafından tasarlanmıĢ ve yarı-otonom kamu kuruluĢlarıdır. Kalkınma ajanslarının bürokratik otonomisi/özerkliği ise Avrupa Birliği‟ndeki örneklerden giderek üç ayrı Ģekilde tanımlanmıĢtır: kuruluĢu hükümete bağlı olabilir; bağımsız bir birim olabilir, özel bir Ģirket olarak da tasarlanabilir.

- Stratejik olarak, finansman ve altyapı gibi sert politikaları değil, öneri ve yol gösterici yumuĢak politikaları (örneğin danıĢma servisleri, teknoloji ve pazarlama, mali sorunlar ve eğitim konuları ile yerel Firmaların desteklenmesi) tercih ederler. Dolayısıyla, bölgesel kalkınma ajansları yerel kalkınmayı desteklemek konusunda esnek, yenilikçi ve pragmatik araçlardır. Ancak, bölgesel rekabet, bölgesel büyüme, orta ve küçük boyutlu iĢletmelerin büyüme sorunu, yabancı yatırımlar, çevrenin iyileĢmesi, sanayi altyapısı ve giriĢim sermayesi de kalkınma ajanslarının ilgi alanları içine dâhil edilmiĢtir (Doğruel, 2012: 9).

Özetle BKA‟lar sınırları belli bir alanda, toplumsal kalkınmayı gerçekleĢtirmek amacıyla (E. Çakmak, 2006: 66):

- Kalkınmanın tüm aktörlerinin aktif katılımı ile yerel ekonomikkalkınmanın stratejik planını hazırlayan,

- Bu planı yaĢama geçirmek için yerel aktörler arasında koordinasyon sağlayan,

- Bu amaçla, yerel kaynakları harekete geçiren ve bölge dıĢındaki kaynakları bölgeye çeken,

- Finansal bakımdan tamamen veya kısmen merkezi veya yerel yönetimlere bağımlı,

- Yönetsel anlamda ise duruma göre değiĢen düzeylerde özerkliğe sahip olan kurumlardır

Bu yaklaĢımlar ıĢığında, bölgesel kalkınma ajanslarına iliĢkin yapılan tanımları çok daha fazla çeĢitlendirmek mümkün görünmektedir. Elbette ki, yaĢanan ekonomik ve siyasi değiĢimlerin etkisi, ajanslara olan bakıĢı, bu yapılara yüklenen misyonları ve beklentileri değiĢtirmekte, söz konusu bu değiĢim ise kavramsal içeriklere

yansımaktadır. Reddedilemez bu gerçeklik karĢısında ise BKA‟ların var oluĢ sebepleri de farklılaĢmaktadır.

Buna göre, “bölgesel politikaların uygulanmasında en önemli araçlardan biri olan BKA‟ların ilk kuruluĢ dalgası Ġkinci Dünya SavaĢı‟nın yarattığı yıkımın etkilerini ortadan kaldırmayı hedeflemiĢtir. 1980 ve 1990‟lardaki ikinci dalgada sanayisizleĢme ile mücadele hedefi öncelikli olmuĢ, üçüncü ve dördüncü dalga ise, geliĢmekte olan ülkelerin bölgesel sorunlarını çözmek için bir araç”(Doğruel, 2012: 9) haline gelmelerine yol açmıĢtır.

Kalkınmanın bu yeni aktörlerine iliĢkin yapılan tanımlamalar bir kısmının kamu bir kısmının ise yerel yönetimlerce finanse edilebildiğini göstermektedir. Dolayısıyla kaynağı ve özellikleri itibariyle düĢünüldüğünde tek tip bir ajans yapısından bahsetmek mümkün görünmemektedir. Bu haliyle, tanımlamada olduğu gibi türlerine iliĢkin konuda da birden çok model ile karĢılaĢılmaktadır.

EURADA‟nın yapmıĢ olduğu sınıflandırmaya göre BKA, kaynağına ve faaliyetlerine göre olmak üzere iki ana grupta toplanmaktadır. Ayrıca iĢlevlerine ve geleneksel ya da yenilikçi olmalarına göre de kalkınma ajanslarından bahsedilebilmektedir. Kaynağına göre BKA, merkezi hükümetler tarafından kurulan ajanslar, yerel ve bölgesel otoritelerin içinde yer alan ajanslar, yerel ve bölgesel otoritelerin kurduğu ajanslar ve kamu/özel sektör iĢbirliği ile kurulan bağımsız ajanslar olarak sayılabilmektedir. Faaliyetlerine göre BKA ise, stratejik ajanslar, küresel operasyonel ajanslar, sektörel operasyonel ajanslar ve yatırımı özendirici ajansları iĢaret etmektedir (EURADA, 1999: 18). Ancak EURADA‟nın yapmıĢ olduğu bu sınıflandırmaya ilaveten kurucuları, finans kaynakları, faaliyet alanları gibi unsurlara göre bir sınıflandırma da söz konusu olabilmektedir.

Bu kapsamda kurucularına göre kalkınma ajansları, merkezi hükümetler, yerel yönetimler, yerel/bölgesel yönetimler, kamu ve özel ortaklıkları Ģeklinde olmak üzere dört grupta toplanabilirken; faaliyetlerine göre kalkınma ajansları ise küçük ajans ve çok fonksiyonlu ajans olmak üzere iki grupta ele alınmaktadır. Faaliyet amacı bulunduğu bölgeyi pazarlayabilme olan ajanslara “küçük ajans” denilmektedir (Kumral, 1993: 8; Gündüz, 2010: 70). Muhakkak ki, ajansların belirtilen faaliyetleri

yerine getirebilmesi için gerekli finansmana ihtiyacı bulunmaktadır. Bu nedenden dolayı kalkınma ajanslarının finansman kaynaklarına göre de sınıflandırılabilmeleri gündeme gelmektedir.

Gelir kaynaklarına göre bakıldığında güçlü BKA‟lar ve zayıf BKA‟lar olmak üzere iki temel modelin ortaya çıktığı görülmektedir. Buna göre; güçlü BKA‟lar süreç içinde çok çeĢitli finansman kaynakları oluĢturabilmiĢ, düzenli ve yeterli miktarda gelirleri olan ajanslardır. Bu tür ajansların bütçelerinin büyük bir bölümü yerel ve bölgesel yönetimlerin gelirleri ile genel bütçe gelirlerinden; ayrıca yönetim kurulu üyeleri ve hissedarları olan yerel bankalar, ticaret, sanayi ve meslek odaları, tarım, turizm birlikleri ve bölgede önemli yatırımları bulunan özel sektör kuruluĢları tarafından finanse edilmektedir. Zayıf ajanslar ise, AB fonlarının bütçelerinin çok önemli bir kısmını oluĢturduğu ve bu fonların dıĢında yetersiz kaynakları olan ajanslardır” (Özen, 2005: 6). Ayrıca güçlü ajanslar, organize sanayi bölgeleri oluĢturarak, teknoloji transferlerini kolaylaĢtırarak ve teknik danıĢmanlık yaparak, bölgeye dıĢarıdan yeni giriĢimcilerin gelmesini sağlamak yanında çevre düzenlemesine de yardımcı olmaktadırlar. Zayıf ajanslar ise, daha çok bilgi bankası oluĢturarak, bölge dıĢındaki yatırımcılara bölgenin potansiyelini tanıtıcı yönde faaliyette bulunmaktadır. Bu ajansların mali olanakları ve teĢkilatları geniĢ değildir, kendi ülkelerinin diğer bölgelerinde ve hatta diğer ülkelerde bürolar açarak bölgeyi tanıtmaya çalıĢmaktadırlar” (Dinler, 2012: 302).

Temel unsurlar ele alındığında orijin ve faaliyetlerine göre BKA‟lar Ģu Ģekilde özetlenebilir (E. Çakmak, 2006: 69-73; EURADA, 1999: 19-25):

a-) KuruluĢ Biçimine Göre Bölgesel Kalkınma Ajansları: Merkezi hükümetler tarafından oluĢturulan ajanslar (kamusal alanlar), yerel/bölgesel otoriteler içindeki mevcut ajanslar (yerel yönetim ajansları), yerel/bölgesel otoriteler tarafından oluĢturulan ajanslar, kamu/özel ortaklıklar tarafından oluĢturulan ajanslar

b-) Faaliyetlerine Göre Bölgesel Kalkınma Ajansları: Stratejik ajanslar, genel iĢlevli ajanslar, sektörel ajanslar, yatırım çekici ajanslar

c-) Fonksiyonlarına Göre Bölgesel Kalkınma Ajansları: Küçük ajanslar, çok fonksiyonlu ajanslar

d-) Mali Kaynaklarına Göre Bölgesel Kalkınma Ajansları: Güçlü ajanslar, zayıf ajanslar

Etki alanlarına göre ise ajanslar, çekirdek ve uzman BKA Ģeklinde ikiye ayrılabilmektedirler. Çekirdek BKA, genelde yerel/bölgesel toplulukların kendi kalkınma ihtiyaçlarını karĢılamak üzere kurdukları ajanslardır. Bunlar önceden belirlenmiĢ, sınırlı amaçlar için çalıĢırlar. GeniĢleme potansiyeli olan bu ajanslardır genelde “kaynak (fon, hibe, yatırımcı, vs.) avcısı” olarak tanımlanmaktadırlar. Öte yandan uzman BKA, merkezi otorite desteğiyle veya önde gelen bölgesel aktörlerin (yerel yönetim, oda, vb.) iĢbirliği ile kurulmuĢ, bölgesel ekonomikve sosyal kalkınma için stratejiler üreten ajanslardır. Genellikle çok sayıda ve uzman eleman çalıĢtıran bu ajanslar, bölgesel aktörlerle kurduğu ortaklıklarla büyük kaynaklar yaratabilmektedirler (E. Çakmak, 2006: 73). Ayrıca ihtiyaç doğrultusunda kuruluĢ amacı, konusu ve incelendiği durumlar açısından da ayrı ajans türleri gündeme gelebilmektedir.