Modern devletlerin tarihinde azınlık ve çoğunluk ilişkilerinden daha fazla sıkıntı yaratan bir konu yok gibidir. Bu nedenle pek çok çağdaş uluslararası belgede azınlıkların tanımı hukuki boyutuyla yer almaz.21 Konuyla ilgili bazı teorisyenler, kimliğin ırk, dil veya din gibi nesnel belirleyicilerini vurgularken, bazıları öznel olarak ortak tarih ve kültür paylaşımlarını öne çıkarırlar.22
Modern ulus – devletlerin tarihlerinde hükümetler azınlıkları, özellikle de siyasi açıdan öz bilinci yüksek olan azınlıkları ülkelerin bütünlüğü için potansiyel bir tehdit olarak görme eğilimindedirler. Yönetici elitler böyle bir tehdit algıladıkları zaman farklı şekillerde tepki verebilirler. Verilebilecek tepkilerden bir tanesi tehdit unsurunu ortadan kaldırmak için azınlık ve çoğunluk arasındaki farklılıkları azaltmak ki bunun en etkin yolu asimilasyon, zorlama veya teşvik politikaları, nüfus değişimleri (mübadele),
19 Baskın Oran, a.g.e. s.18-19.
20 Baskın Oran, a.g.e. s. 35-36.
21 John Packer, “On the Definition of Minorities”, The Protection of Ethnic and Linguistic Minorities in Europe, John Packer & Kristian Myntti (Eds), Turku/Abo 1993, s. 23, 24-27.
22 Louis B. Sohn, “The Rights of Minorities”, The International Bill of Rights: The Covenant on Civil and Political Rights, Louis Henkin (Ed), Columbia University Press, New York 1981, s. 270, 276-80.
ya da daha sert önlemler olarak etnik temizlik veya soykırımdır.23 Bir başka tepki de azınlık gruplarını tehdit olarak algılamakla birlikte ülke bütünlüğünün korunması ve bu tehdidin en aza indirgenebilmesi için azınlık haklarının teşvik edilmesi ve korunmasıdır.24
Wippman’a göre yirminci yüzyılda azınlık haklarının gelişimi doğrusal bir uzlaşma yaklaşımı göstermemektedir. Tam tersine azınlık haklarına çağdaş yaklaşım, İkinci Dünya Savaşı sonrası yaklaşımdan ziyade Birinci Dünya Savaşı sonrası yaklaşımlara benzemektedir.25
Birinci Dünya Savaşı'nın ardından, hem büyük hem de küçük ulusal grupların iddiaları uluslararası hukuk gündemini belirlemiştir. Bazı azınlık gruplarının talepleri çoğunluk nüfuslarıyla eşit muameleden bağımsız devlete kadar uzanmış, devletlerin ve azınlıkların tarihsel, bölgesel, politik ve ideolojik pozisyonlarına göre değişmiştir.
Savaşın doğal bir sonucu olarak devletler yeniden yapılandırılırken hem çoğunlukların hem de azınlıkların taleplerine hitap etmeye çalışan, Woodrow Wilson'un önderliğindeki savaş sonrası karar alıcılar, ulusun ve devletin sınırlarının olduğu fikri, milliyetçiliğin egemen mantığını büyük ölçüde kabul etmişlerdir. 26 Bu mantığı tutarsız bir şekilde kendi kaderini tayin etme prensibine dâhil ederek Avrupa haritasını yeniden çizmek için uygulamışlardır.27 Savaş sonrası kurulan Milletler Cemiyeti (MC) kurucu belgesinde azınlıklarla ilgili bir tanım bulunmamaktadır. Fakat Avrupa’nın yarısını oluşturan azınlıkların ve dünyadaki pek çok ulusun bağımsızlık talebi, tarihe Wilson ilkeleri olarak geçen 14 ilkede kendi kaderini tayin hakkına sahip olma şeklinde biçimlendirilmiştir.
Hilpold’a göre yaklaşık yüzyıl önce Avrupa’da insan hakları sorununu çözmek ve milliyetçi ruhun yarattığı sorunların üstesinden gelmek için deney yapılmıştır. 1919
23 Milton J. Esman, Ethnic Politics, Cornell University Press, The USA 1994, s. 40-45.
24 Milton J. Esman, a.g.e. s. 40-45.
25 David Wippman, “The Evolution and Implementation of Minority Rights”, 66 Fordham L. Rev. (1997), http://ir.lawnet.fordham.edu/flr/vol66/iss2/10 , (11.7.2015), s. 3 (599).
26 John Packer, a.g.m. s.35-36.
27 Inis L. Claude, Jr., National Minorities: An International Problem, Harward University Press, The USA 1955, s.12.
ve akabinde azınlıklara mensup kişilerin korunması için bir dizi araç hazırlanmış ve hayata geçirilmiştir. Birkaç yıl içerisinde pek çok norm inşa edilmiş ve devlet ile birey ilişkilerinde yeni bir dönem başlatıldığı ileri sürülmüştür. Fakat bu deney yaklaşık yirmi yıl sürmüş ve talihsiz bir şekilde çökmüştür.28
Claude Versay Barış Antlaşması çerçevesini hazırlayanların Avrupa’da yeni sınırların çizilmesi konusunda başarılı olduklarını belirtmektedir. Buna göre pek çok ulus kendi devletini yönetme durumuna gelmiştir.29 Fakat bununla birlikte Avrupa’da ulusal, dilsel ya da dinsel azınlıklar sorunu çözülmemiş, yeniden şekillenen Avrupa’da farklı ülke sınırları içerisinde pek çok farklı unsur kalmaya devam etmiştir.
MC’de tanınmış olan savaş sonrası yapılmış pek çok antlaşmada azınlıklar meselesi yer almıştır. Dolayısıyla azınlıkların, uluslararası hukukta belli özel haklar taşıyan ve tanınan nesneler haline geldikleri onaylanmıştır. Cemiyet ilkeleri ayrıca, ayrımcılığın yasağı ve eşitlik gibi evrensel ilkeleri de ele almıştır. Fakat Cemiyet sistemi kişisel şikâyet sisteminin tanınması gibi yenilikler getirmiş olmasına rağmen yeterince etkili çalışamamıştır.30 Çünkü ırksal, dilsel ve dinsel azınlıklar için uygulanabilecek yeterince etkili genel bir içtihat oluşturulamamıştır. Bunun yerine azınlıkların var olduğu bölgelerde ülkeye özel uygulama tasarlanmış ve zamanla zorlukları ortaya çıkmıştır.31 Cemiyet sistemiyle ilgili bir diğer sorun azınlık antlaşmalarından ne azınlıkların ne de çoğunlukların memnun olmayışıdır. Azınlıklar koruma mekanizmalarını yetersiz görmüş, devletler ise taviz vermek istememişlerdir. Sonuç olarak, azınlıklar bu antlaşmaların iyi niyetli uygulanması için yöntem aramamışlardır. Aksine, antlaşmaların uygulanmaması için çaba sarf etmişlerdir. Bu ve diğer sorunların bir sonucu olarak, bu
28 Peter Hilpold, “The League of Nations and the Protection of Minorities – Rediscovering a Great Experiment”, 17 Max Planck Yearbook of United Nations Law 2013,
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2305920 , (16.7.2017), s. 87-12.
29 Inis L. Claude, a.g.e. s.12.
30 Birsen Erdoğan, “Birleşmiş Milletler ve Azınlık Hakları”, Avrasya Dosyası, BM Özel, İlkbahar 2002, Cilt: 8, Sayı: 1, http://www.21yyte.org/assets/uploads/files/078-91%20Birsen.pdf, (13.12.2017), s. 78-91.
31 Wippman, a.g.m. s.601.
sistemi tasarlayanların umduğu gibi çalışmamıştır. Bu nedenle başarısız bir deney olarak kabul edilir ve nihayetinde MC ile birlikte çökmüştür.32
İkinci Dünya Savaşı sonrasından Soğuk Savaşın bitimine kadar olan dönemde, MC’nin başarısızlığına rağmen azınlıkların korunması için yeniden talepler ortaya çıkmışsa da Avrupa devletleri azınlıklar ve azınlık hakları konusunda farklı bir tutum sergilemişlerdir. Dolayısıyla azınlık haklarını temel insan hakları çerçevesinde şekillendirmişlerdir MC’nin azınlıklar konusundaki başarısızlığı azınlık hakları meselesinin gündemden düşmesine neden olmuş ve azınlık hakları uluslararası barış ve güvenliğe tehdit olarak algılanmıştır.33 Sonuç olarak, azınlıklara özel hakların tanınmasına gerek duyulmayacağı fikri benimsenmiştir.34 Bu nedenle savaş sonrası yasal çerçeve hazırlanırken azınlık haklarına dikkat çekilmez ve BM Sözleşmesi genel olarak insan haklarına saygı duymayı ve özellikle ayrımcılık yapmama ilkesini gerektirse de, azınlık haklarına vurgu yapılmaz ve İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nde de azınlık hakları yer almaz.35 Savaş sonrası yaklaşım azınlık haklarını bireysel haklar bağlamında değerlendirmiştir. Örneğin, en önemli sözleşmeler arasında yer alan Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi sadece 27. Maddesinde azınlık haklarından bahseder. Bu da kolektif haklardan ziyade bireyseldir.36
Son dönemlerdeki azınlık haklarına yaklaşım, özellikle 1980’li yılların çok kültürlülük tartışmalarından etkilenmiştir. Balkanlarda yaşanan yeniden hareketlenmeler, Yugoslavya’nın dağılması, Sovyetler Birliği’nin parçalanması, yeniden etnik tartışmalara, çatışmalara yol açmıştır. Kymlicka’ya göre komünizmin çöküşünden
32 Wippman, a.g.m. s.602.
33 Jennifer J. Preece “National Minority Rights Enforcement in Europe: A Difficult Balancing Act”, The International Journal of Peace Studies, Cilt 3, No 2, International Peace Research Association (IPRA) 1998 s. 84.
34 Jennifer J. Preece, a.g.m. s.84.
35 Wippman, a.g.m. s.603.
36International Covenant on Civil and Political Rights, Article 27: In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language.,
https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/ccpr.aspx (07.02.2016).
sonra şiddetli etnik çatışmalar yaşanmıştır ve geçmişte bu tür çatışmalar genellikle Balkan coğrafyasında ve Kafkasya’da yaşanırken yeni dönemdeki çatışmaların Avrupa’nın geniş kesimlerine yayılmasından ve gerginliklerin kontrolden çıkmasından korkulmuştur. Bu nedenle batı demokrasileri kendilerini “ulusal azınlık” konusunu
“uluslararasılaştırmak” noktasında zorunlu hissetmiş ve 1990 yılında Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı’nda (AGİT) “ulusal azınlıkların statüsü ve onlara karşı tutumun ilgili devletin iç meselesinden ziyade uluslararası bir mevzu olduğunu” ifade etmişlerdir.37 Bu da 1990’lı yıllardan başlayarak azınlıkların uluslararası boyutta korunmasını güçlendirmek için pek çok deklarasyon, karar, bilirkişi raporu hatta antlaşma hazırlanmasına neden olmuştur.
AGİT, Avrupa Konseyi (AK) yanı sıra BM tarafından hazırlanan belgeler azınlık haklarına çağdaş yaklaşımı göstermektedir. Bu belgelerde entegrasyon politikalarının desteklenebileceğinin altı çizilirken, azınlıkların isteği dışında asimilasyon politikalarının açıkça yasaklandığı vurgulanmaktadır. Örneğin; Avrupa Konseyi Ulusal Azınlıkları Korumak İçin Çerçeve Sözleşme asimilasyonu amaçlayan her türlü eyleme karşı konması gerektiğini belirtir.38 BM’nin 1993 yılında yayınladığı Ulusal veya Etnik, Dinsel veya Dilsel Azınlıklara Mensup Olan Kişilerin Haklarına Dair Bildiri azınlıkların korunması ile ilgili birinci maddesinde: “1. Devletler, kendi ülkeleri üzerindeki azınlıkların varlığını ve ulusal veya etnik, dinsel veya dilsel kimliklerini korur ve bu kimlikleri geliştirmeleri için gerekli şartların oluşmasını teşvik eder. 2. Devletler
37 Will Kymlicka, “National Minorities in Post-Communist Europe: The Role of International Norms and European Integration”, https://www.law.utoronto.ca/documents/globalization/Kymlicka_Oct7_04.pdf, (27.3.2016), s.2.
38 Council of Europe, Framework Convention for the Protection of National Minorities and Explanatory Report, Article 5: § 1. The Parties undertake to promote the conditions necessary for persons belonging to national minorities to maintain and develop their culture, and to preserve the essential elements of their identity, namely their religion, language, traditions and cultural heritage. § 2.Without prejudice to measures taken in pursuance of their general integration policy, the Parties shall refrain from policies or practices aimed at assimilation of persons belonging to national minorities against their will and shall protect these persons from any action aimed at such assimilation., https://rm.coe.int/16800c10cf (27.3.2016).
bu amacın gerçekleştirilmesi için gerekli yasal ve diğer tedbirleri alır.” ifadelerine yer vermektedir. 39
Wippman azınlıkların korunması konusunda çok taraflı antlaşmaların yanı sıra ad hoc uygulama mekanizmalarından bahsetmekte ve ikili antlaşmaların altını çizmektedir. Akraba devletler karşılıklı olarak diğer devletin sınırları içerisinde yer alan ulusal azınlıklarının korunması konusunda sorumluluk sahibidir.40 Bu konuda Batı Trakya Türk Azınlığının haklarını garanti altına alan 1923 Lozan Barış Antlaşması41, 1951 Kültür Anlaşması, 1968 Kültür Protokolü önemli örneklerdir.
Tarihi süreçte azınlık hakları değişik evrelerden geçmiştir. Her dönemde uygulamaların olumlu ve olumsuz yansımalarıyla karşılaşmak mümkündür. Uluslararası belgelerle garanti altına alınmış haklar olmasına rağmen sınırları içerisinde azınlıkları barındıran devletler zaman zaman azınlıkların haklarını uygulama bağlamında görmezden gelmişlerdir. Bazen de belgelerde yoruma açık bir şekilde yer alan ifadeler azınlıkları özellikle kimlik ve kültürlerini koruma noktasında tatmin etmemektedir.