Avrupa Komşuluk Politikası

modelden yani Akdeniz Birliği’nden farklı olarak, daha dar kapsamlı bir şekilde AiB adı altında olmuştur.

politikasında çok önemli sonuçlara yol açmıştır. Bu sonuçlardan belki de en önemlisi AB’nin doğu sınırlarının önemli ölçüde değişip Beyaz Rusya, Ukrayna ve Rusya ile doğrudan komşu olunmasıdır. Bu ülkelerle komşu olunması AB’nin hem güvenlik algısında hem de bu algıdan şekillenen dış politikasında değişiklikler yaşanmasına yol açmıştır. Örneğin 2004 genişlemesinin arifesinde yayımlanan ve hala geçerliliğini koruyan 12 Aralık 2003 tarihli Avrupa Güvenlik Stratejisi’nde (AGS) ilk olarak Avrupa’ya yönelik tehditler sıralanmış¹⁷⁶ daha sonrasında ise bu tehditlerle mücadeleye yönelik stratejik hedefler belirtilmiştir. Bu stratejik hedeflerden ikincisi “komşuluk bölgemizde güvenlik inşa etmektir.” AGS’ye göre AB’ye yeni katılan ülkeler bir yandan AB’nin güvenliğini arttırırken öte yandan AB’yi ‘sorunlu bölgelere’ daha da yakınlaştırmaktadır. Dolayısıyla AB, kendi güvenliğini sağlama açısından bu sorunlu bölgelerde bir ‘iyi yönetilen ülkeler grubu’ oluşturmak zorundadır.¹⁷⁷

AB’nin komşu bölgelerde iyi yönetilen ülkeler oluşturmaya yönelik politikalarının ilk sinyali 2002 yılının Aralık ayında, dönemin AB Komisyonu başkanı Romano Prodi tarafından verilmiştir. Prodi, Avrupa Topluluğu Çalışmaları Derneği’nin (ATÇD) 6.

zirvesinde yaptığı bir konuşmada genişleme politikalarının başarısına dikkat çekmiştir.

Ancak Prodi’ye göre “genişleme politikaları sonsuza dek süremez” dolayısıyla bir noktadan itibaren “Avrupa’nın nerede bittiğine dair yani Avrupa’nın sınırlarına dair tartışmaların yapılması gerekir.” Bu tartışmalara paralel diğer tartışmalar ise bu sınırların dışında kalan ülkelere yani komşu ülkelere yönelik nasıl politikalar izleneceği ile alakalıdır. Prodi’ye göre “AB, kendi sınırlarının dışındaki bölgelerde yer alan komşulardan bir ‘dost ülkeler grubu’ oluşturabilmek için mevcut komşuluk politikalarından daha fazlasını ortaya koymalıdır.” AB bu ülkelere bir ortaklıktan daha

176 Bu tehditler terörizm, kitlesel imha silahlarının yaygınlaşması, bölgesel çatışmalar, aciz devlet durumu ve organize suçtur (“A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy,” European Council-Council of the European Union, erişim tarihi 05 Mayıs 2017,

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf ).

177 ibid.

fazlasını – tam üyelikte verilenler kadar olmasa da – vermek zorundadır. Prodi’nin

“kurumlar hariç her şey” şeklinde özetlediği bu yaklaşım tam üyelik vaadine dayanmamakla beraber hiçbir zaman bu ihtimali tamamen göz ardı etmemelidir.¹⁷⁸

Prodi’nin ortaya koymuş olduğu ‘sıradan bir ortaklıktan daha fazlası, tam üyelikten daha azı’ şeklinde özetlenebilecek bu model 2003 yılının başı itibarıyla AB tarafından şekillendirilmeye başlanmıştır. 2003 yılının Mart ayında AB Komisyonu tarafından Avrupa Parlamentosu’na ve Liderler Zirvesi’ne yapılan bir bildirimle detaylandırılan

‘geniş Avrupa-komşuluk’ modeli¹⁷⁹ 19-20 Haziran 2003 tarihli Selanik Liderler Zirvesi’nde Geniş Avrupa/Yeni Komşuluk adıyla¹⁸⁰ kabul edilmiştir. 2003 yılının Temmuz ayında komşuluk politikasına yönelik bir bildirim daha yayımlayan AB Komisyonu bu bildirimde müstakbel komşuluk politikasının hangi ülkelere yönelik olacağını belirlemiştir, yeni komşuluk politikasının Güney Akdeniz ülkelerini, Rusya’yı ve bağımsızlığını Sovyetler Birliği’nden yeni kazanmış ülkeleri yani Beyaz Rusya, Moldova ve Ukrayna’yı kapsaması planlanıyordu.¹⁸¹ 16-17 Ekim 2003’te Brüksel’de düzenlenen Liderler Zirvesi’nde bir kez daha onay alan yeni komşuluk girişimi AB Komisyonu’nun devam eden çabaları sonucu 2004 yılının Mayıs ayında ‘Avrupa Komşuluk Politikası’ resmi adı altında son şeklini almıştır.

Komşuluk Politikası’nın ortaya çıkan son hali, ilk planlanan versiyonundan daha geniş çaplı olmuştur çünkü AB’nin Güney Akdeniz’de ve doğuda yer alan komşularına ilaveten üç Kafkas ülkesi yani Azerbaycan, Ermenistan ve Gürcistan da Komşuluk

178 Romano Prodi, “A Wider Europe-A Proximity Policy as the Key to Stability,” 5-6 Aralık 2002, erişim tarihi 08 Mayıs 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-02-619_en.htm

179 “Wider Europe-Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours,” European Union External Action, erişim tarihi 05 Mayıs 2017,

http://eeas.europa.eu/archives/docs/enp/pdf/pdf/com03_104_en.pdf

180 “Thessaloniki European Council 19 and 20 June 2013: Presidency Conclusions,” European Council-Council of the European Union, erişim tarihi 08 Mayıs 2017,

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11638-2003-INIT/en/pdf

181 “Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument,” European Commission, erişim tarihi 08 Mayıs 2017, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/wider/wider_en.pdf

Politikası kapsamına dahil edilmişlerdir. Ancak bu üç ülkenin aksine Rusya, daha önce geniş Avrupa projesinin içinde yer almasına rağmen Komşuluk Politikası’na resmi olarak dahil olmamıştır. Kendini AB’nin diğer komşularından farklı bir yerde konumlandıran Rusya, AB’yle daha ‘eşit’ temele dayanan bir ortaklık kurmayı tasarlamıştır. Bu kapsamda 31 Mayıs 2003 tarihinde St. Petersburg’da bir AB-Rusya zirvesi gerçekleştirilmiş ve bu zirvede AB ve Rusya arasında 4 ortak alana dayanan bir ortaklık ve iş birliği antlaşmasının imzalanmasına karar verilmiştir. Bu ortak alanlar: 1) ekonomi 2) özgürlük, güvenlik ve adalet 3) dış güvenlik ve 4) kültürel meseleleri de kapsayan eğitim ve araştırmadır.¹⁸²

Komşuluk Politikası’nın en temel amacı, Komşuluk Politikası strateji belgesinde de belirtildiği gibi, istikrarın güçlendirilmesi ile güvenlik ve refaha dair 2004 genişlemesi sonrası ortaya çıkan faydaların komşu ülkelerle paylaşılmasıdır. Yine strateji belgesinde belirtildiği gibi bir diğer temel amaç genişlemiş AB’yle komşu ülkeler arasında yeni sınırların ortaya çıkmasını engellemek ve söz konusu komşu ülkelerin, siyasi, güvenlik, ekonomik ve kültürel alana dair çeşitli AB faaliyetlerinde yer almasını sağlamaktır.¹⁸³ Bu temel amaçların gerçekleştirilmesini sağlamak amacıyla izlenecek yöntem ise bir dizi önceliğin tanımlanması ve tanımlanan bu önceliklerin ortak oluşturulan – yani AB ve komşu ülkeler tarafından – ‘eylem planlarına’ dahil edilmesidir, söz konusu eylem planlarında her önceliğin gerçekleştirilmesi için farklı alanlarda örneğin siyasi diyalog ve reform veya ticaret, çeşitli eylemler tanımlanmıştır.¹⁸⁴

Komşuluk Politikası, Barselona Süreci’nin aksine iki taraflı bir politika aracıdır dolayısıyla Komşuluk Politikası’na iştirak eden hemen hemen her ülkeyle ayrı ayrı

182 “EU-Russia Summit: Joint Statement,” European Council-Council of the European Union, erişim tarihi 09 Mayıs 2017, https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/75969.pdf

183 “European Neighbourhood Policy Strategy Paper,” EUR-Lex, erişim tarihi 16 Mayıs 2017, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0373:FIN:EN:PDF

184 ibid.

eylem planları oluşturulmuştur. Komşuluk Politikası her ne kadar teorik olarak AB’nin bütün komşularını kapsasa da Libya ve Suriye’yle eylem planları oluşturulmamıştır zira bu ülkelerle AB arasında Barselona Süreci’ne dair veya bu süreçten kaynaklanan herhangi bir akdi yükümlülük yoktur ve eylem planları, en azından güneyli ortaklar açısından bakacak olursak, yalnızca Barselona Süreci’ne ortaklık antlaşması yoluyla dahil olan ülkeler ile icra edilir.¹⁸⁵ Totaliter bir rejim olan ve hakkında ‘Avrupa’nın son diktatörlüğü’ türünden tanımlamalar yapılan Beyaz Rusya da Komşuluk Politikası’nın kapsadığı ülkelerden biri olmasına rağmen bu ülkeyle AB arasında herhangi bir eylem planı yürürlüğe konmamıştır. Komşuluk Politikası’nın en önemli prensiplerinden biri olan ‘farklılaştırma’ gereğince eylem planları her ülkenin ihtiyaçlarına ve imkanlarına bağlı olarak hazırlanır yani başka bir şekilde ifade edecek olursak tüm eylem planlarında yer alan öncelikler, eylem planının hedef aldığı ülkenin koşullarına göre farklılıklar gösterebilir.¹⁸⁶

B. AB’nin Akdeniz’deki Demokrasi Teşviki Politikaları 1. Demokrasi ve Demokrasi Teşvikinin Yasal Dayanakları

Avrupa Birliği Antlaşması’nın (ABA) en güncel halinin¹⁸⁷ 2. maddesinde de belirtildiği gibi demokrasi, AB’nin üzerine inşa edildiği değerlerden birisidir – diğer temel değerler insanlık onuru, özgürlük, eşitlik, hukukun üstünlüğü ve içine azınlık haklarının da katılabileceği insan haklarına saygıdır¹⁸⁸ – Demokrasinin temel bir değer olarak hukuki

185 Her ne kadar AB ve Suriye arasında önce 1994 yılında daha sonra ise 2008 yılında bir ortaklık antlaşması parafe edilmişse de bu antlaşma hiçbir zaman imzalanmamış dolayısıyla yürürlüğe girmemiştir.

186 “European Neighbourhood Policy Strategy Paper.”

187 Bu güncelleme 2007 yılında imzalanan Lizbon Antlaşması’nın 2009 yılında yürürlüğe girmesiyle gerçekleşmiştir. Lizbon Antlaşması için bakınız: (“Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community,” EUR-Lex, erişim tarihi 27 Mart 2017, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:FULL:EN:PDF ).

188 (“Consolidated Version of the Treaty on European Union,” EUR-Lex, erişim tarihi 09 Mart 2017, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT). Demokrasinin temel bir değer olduğunu belirten bir başka önemli doküman ise “Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’dır”

(Charter of Fundamental Rights of the European Union) (“Charter of Fundamental Rights of the European Union,” European Parliament, erişim tarihi 23 Mart 2017,

statü kazanması, Maastricht Antlaşması çerçevesinde AT’nin AB’ye dönüşmesiyle beraber gerçekleşmiştir; Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nu (AKÇT), Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’nu (Euratom) AT çatısı altında bir araya getirmesinden dolayı Füzyon Antlaşması olarak da adlandırılan 1965 tarihli Brüksel Antlaşması’nda demokrasiye yapılmış herhangi bir atıf yoktur.¹⁸⁹

1986 yılında Avrupa Tek Senedi’nin 1957 Roma Antlaşması’nı modifiye etmesiyle beraber Avrupa projesi gitgide daha politik bir boyut kazanmaya başlamıştır Bunun en açık belirtisi APİB’in Avrupa Tek Senedi bünyesinde resmiyet kazanmasıdır. APİB, Avrupa Tek Senedi’yle beraber ortaya çıkmış bir kavram değildir zira APİB’in ilk ortaya çıkışı 1970 yılında üye ülkelerin hükümetlerinin uzlaşıya varması sonucu olmuştur.¹⁹⁰ Ancak hükümetlerarası niteliğinin de bir sonucu olarak, Avrupa Tek Senedi’ne kadar olan süreçte APİB’in üye ülkeler arasındaki dış politika iş birliğini koordine etme başarısı oldukça sınırlı kalmıştır.¹⁹¹

Avrupa projesinin ekonomik alana ilaveten siyasi alanda da daha fazla aktif hale gelmesinin bir sonucu olarak, AB’nin dış politika hamleleri, AB’ye ait olduğu öne sürülen değerler etrafında – mesela demokrasi gibi – şekillenmeye başlamıştır. 28 Kasım 1991 tarihli bir Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi (AB Bakanlar Konseyi) kararnamesi sonucu, demokrasi ve insan hakları gibi normlar, AB’nin dış ülkelerle

http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf). Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı, Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesiyle beraber yasal açıdan bağlayıcı bir hale gelmiştir (“EU Charter of Fundamental Rights,” European Commission, erişim tarihi 23 Mart 2017,

http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/charter/index_en.htm).

189 “Merger Treaty,” Wikisource, erişim tarihi 09 Mart 2017, https://en.wikisource.org/wiki/Single_European_Act

190 Desmond Dinan, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2010), s. 31.

191 Desmond Dinan, Avrupa Birliği Tarihi çev. Hale Akay (İstanbul: Kitap Yayınevi, 2013), s. 250.

yaptığı yardım ve ticaret antlaşmalarına girmeye başlamıştır.¹⁹² Örneğin AT’nin 1975 yılında AKP ülkeleriyle yaptığı ticaret ve yardım antlaşması olan 1. Lome Sözleşmesi’nde demokrasi atıflarına veya demokrasiye dayalı herhangi bir koşulsallığa rastlanmazken,¹⁹³ yine AKP Ülkeleri’yle yapılan bir başka antlaşma olan, 2000 tarihli Cotonou Antlaşması’nda, demokratik ilkelere katkı yapmanın öneminden bahsedilmiştir. Dahası, aynı antlaşmanın 96. maddesine göre, önemli ihlallerin varlığı durumunda antlaşmanın tarafları gerekli önlemleri alma hakkına sahiptir.¹⁹⁴ Bir nevi negatif koşulsallık manasına gelebilecek bu maddeye dayanarak AB, 2002 yılında Zimbabve’ye yaptırım politikası uygulamaya başlamış – kalkınma fonlarının aktarımının durdurulması suretiyle – bu uyguladığı yaptırımları 2014 yılına kadar sürdürmüştür.¹⁹⁵ Zimbabve’ye ek olarak, Fiji, Orta Afrika Cumhuriyeti, Gine-Bassau, Togo ve Madagaskar gibi Afrika ülkelerine de, Cotonou Antlaşması’nın imzalandığı tarihten itibaren çeşitli yaptırımlar uygulanmıştır.¹⁹⁶

1991 tarihli kararnameden kısa bir süre sonra imzalanan, AB’nin kurucu antlaşması olan Maastricht Antlaşması, demokrasinin AB açısından rolünün hukuksal bir kesinlik kazanmasına yol açmıştır. Antlaşmanın F maddesine göre, AB’nin parçası olan devletlerin yönetim biçimi demokratik prensipler etrafında şekillenmiştir.¹⁹⁷ Bu

192 “Resolution on Human Rights, Democracy and Development,” International Institute for Democracy and Electoral Assistance, erişim tarihi 11 Mart 2017,

http://archive.idea.int/lome/bgr_docs/resolution.html

193 “ACP-EEC Convention,” Eminent Persons Group, erişim tarihi 10 Mart 2017, http://www.epg.acp.int/fileadmin/user_upload/LOME_I.pdf

194 “Document 22000A1215(01),” EUR-Lex, erişim tarihi 10 Mart 2017, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:22000A1215(01).

195 “EU Paves Way for Resuming Direct Aid to Zimbabwe,” Euractiv, 18 Şubat 2014, erişim tarihi 10 Mart 2017, http://www.euractiv.com/section/development-policy/news/eu-paves-way-for-resuming-direct-aid-to-zimbabwe/

196 “Article 96 of the Cotonou Agreement - Consultation Procedure,” European Council-Council of the European Union, erişim tarihi 10 Mart 2017,

http://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-africa/article-96-cotonou-agreement/

197 (“Treaty on European Union,” EUR-Lex, erişim tarihi 19 Mart 2017, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:1992:191:FULL&from=EN ).

AB hukukunun birincil kaynaklardan biri olarak kabul edilen Maastricht Antlaşması’yla beraber demokrasinin AB hukukunun bir parçası olması demek, Maastricht Antlaşması öncesi demokrasinin AB açısından hiçbir öneme sahip olmadığı manasına gelmemelidir. Örneğin 1973 yılında, dönemin AT üye

maddeden de anlaşılabileceği gibi, AB demokrasiyle yönetilen ülkelerden oluşan bir topluluktur, dolayısıyla, AB’ye sonradan katılacak ülkelerin de demokratik prensiplere bağlı olması gerekmektedir. Ayrıca birliğe katılan demokratik ülkeler daha sonrasında da demokratik yapılarını muhafaza etme zorunluluğundadır. ABA’nın 7. maddesine göre demokratik prensiplerin ihlali, ihlalde bulunan ülkenin üyelikten çıkarılmasına yol açabilir.¹⁹⁸ Bu gereklilik, 1993 tarihinde Kopenhag’da gerçekleşen Liderler Zirvesi sonrası hukuksal bir boyut kazanmıştır. Kopenhag Kriterleri olarak adlandırılan bu gereklilikler üç farklı gruba ayrılabilir: Politik kriterler, ekonomik kriterler ve AB müktesebatını üstlenebilme kapasitesi. Kopenhag politik kriterlerinden biri demokrasiyi sağlayan kurumların istikrarlı bir şekilde var olmasıdır – diğer politik kriterler hukukun üstünlüğü, insan hakları ile azınlık haklarına saygı gösterilmesi ve korunmasıdır. ¹⁹⁹ – AB, aday ülkelerde demokrasi kriterinin sağlanıp sağlanmadığı konusunu, senelik yayınlanan ilerleme raporları üzerinden tutarlı ve kararlı bir biçimde takip etmektedir.

İlerleme raporlarında yer alan demokrasi bölümü kendi içinde 4 ayrı alt başlığa ayrılmıştır: Seçimler, parlamento, yönetişim ve sivil toplum.²⁰⁰

Maastricht Antlaşması’nda yalnızca demokrasiye değil demokrasinin teşvikine de yasal zemin kazandıran bölümler mevcuttur, örneğin bu antlaşmanın J maddesinin, 1.

fıkrasının 2. bendine göre AB Ortak Dış ve Güvenlik Politikasının (ODGP) amaçlarından biri “demokrasiyi, hukukun üstünlüğünü ve insan hakları ile temel

ülkelerinin tamamı yani 9 ülke AB’nin kimliğine yönelik yayımlamış oldukları bir deklarasyon sonucu,

“temsili demokrasinin” (representative democracy) savunulması gereken değerlerden biri olduğunu bildirmişlerdir (“Declaration on European Identity,” Centre Virtuel de la Connaissance Sur l’Europe, erişim tarihi 25 Mart 2017, http://www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/02798dc9-9c69-4b7d-b2c9-f03a8db7da32/publishable_en.pdf ).

198 “Consolidated Version of the Treaty on European Union.”

199 “Accession Criteria,” European Commission, erişim tarihi 11 Mart 2017,

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/glossary/terms/accession-criteria_en

200 İlerleme raporlarında yer alan bu alt başlıklar AB’nin demokrasi teşviki politikalarının içeriği hakkında önemli ipuçları vermektedir. Bu 4 alt başlığa ek olarak Kosova, Sırbistan ve Türkiye’nin ilerleme raporlarında fazladan bir alt başlık daha vardır: Kolluk güçleri üzerinde sivil denetim.

Makedonya’da ise fazladan olan alt başlık istihbarat servisleri üzerinde olan denetimdir. Tüm aday ülkeler için senelik olarak yayınlanan ilerleme raporları hakkında daha fazla bilgi edinebilmek için bakınız: (“Strategy and Reports,” European Commission, erişim tarihi 12 Mart 2017,

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/package_en ).

özgürlüklere saygıyı geliştirmek ve sağlamlaştırmaktır.”²⁰¹ Maastricht Antlaşması üzerinde değişiklik sağlayan diğer antlaşmalarda da (Amsterdam, Nice ve Lizbon) demokrasinin ve demokrasi teşvikinin statüsü tekrardan teyit edilmiştir.²⁰² Lizbon Antlaşması itibariyle en güncel halini alan ABA’nın 21. maddesi, AB’nin demokrasi teşviki faaliyetlerinin yasal altyapısını kesin bir dille oluşturmaktadır.²⁰³ ABA’yla beraber AB’nin yönetilmesine dair bir diğer antlaşma olan ABİHA’nın 205. maddesi de, AB demokrasi teşvikinin yasal dayanaklarından biridir.²⁰⁴ Demokrasi teşviki yalnızca birincil kaynaklar değil ikincil kaynaklar açısından da AB hukukunun bir parçasıdır örneğin AB Bakanlar Konseyi’nin 1999 yılında çıkardığı demokrasi teşvikiyle alakalı düzenleme gibi.²⁰⁵