Kurucu Antlaşmalarda öngörülmeyen, ancak 1970’lerin ikinci yarısından itibaren fiilen etkili olmaya başlayan “Avrupa Zirvesi”, AB’nin en üst düzeyde yetkili politik organıdır. Birliğin temel politik ve stratejik eğilimlerini bu zirve belirler. Zirve öncelikle, AB’nin gelecekteki gelişmesi için politika önceliklerini ortaya koyar. AB Konseyi’nin bir çözüme varamadığı konularda kararlar alır, siyasal ve ekonomik konularda kılavuzluk eder, yapıcı uyarılarda bulunur ve dış ilişkilerde Birliğin ortak tavrını belirler.166 AB Zirvesi ilk kez 1975’te toplanmıştır. Devlet ve hükümet başkanları ile Komisyon başkanından oluşur. Zirve yılda en az iki kere toplanır; başkanlık üye devletlerce sırasıyla üstlenilir ve süresi altı aydır. Mali konular dışında bütün kararlar çoğunlukla alınır.
1983 yılında Stuttgart’ta üye devletlerin başkan ya da hükümet başkanlarının kabul ettikleri AB ile ilgili resmi deklarasyonda Avrupa Konseyi’nin görevleri tanımlanmıştır. Buna göre, Avrupa Konseyi, Avrupa’nın yeni yapılanmasının hedeflerini belirlemek, Topluluk faaliyetleri ve siyasal işbirliği için rehberler yayınlamak, yeni alanlarda işbirliği girişimleri başlatmak, ve dış ilişkiler alanındaki sorunlarla ilgili ortak tavırlar açıklamakla yükümlüdür. Avrupa Konseyi’ni oluşturmadaki amaç, bu tür toplantılar aracılığıyla Topluluğun gelişmesini ve siyasal işbirliğinin gerçekleşmesini hızlandırmaktır. Avrupa Konseyi, başlangıçta yılda üç kez toplanırken, 1986 yılında üye devletler, Konsey toplantılarının yılda iki kez (genel olarak Haziran ve Aralık aylarında) yapılmasına karar vermişlerdir.
Bununla beraber AB’nin dönem başkanlığını yürüten ülke, Avrupa Konseyi’ni “acil” toplantıya çağırabilir. Örneğin Temmuz 1989 ile Haziran 1991 tarihleri arasında, Avrupa Konseyi, dönem başkanları tarafından dört kez “acil” toplantıya çağrılmıştır. Avrupa Konseyi toplantılarında üye devletlerin başkan ya da başbakanları, diğer bakanlar ve yakın yardımcıları ile bir Avrupa şehrinde hazır olmaktadırlar.167
Avrupa Konseyi’nin yasal dayanağı ABA’nın 4, 13, 17 ve 40. maddeleridir. Avrupa Konseyi’nin sistem içindeki rolü ve yetkileri başlangıçtan itibaren geliştirilmiş ancak, Avrupa Tek Senedi (m. 2) ile ABA buna resmiyet kazandırarak, varlığını ayrı bir kurum olarak tanımıştır. ABA’nın “D” maddesine göre, Avrupa Konseyi, Birliğin gelişmesi için gerekli olan itici gücü sağlamak ve bunun için gerekli olan genel siyasal hedefleri belirlemekle yükümlüdür. Avrupa Konseyi, bu doğrultuda Topluluğun gelişmesiyle ilgili değişik alanlarda geçici komiteler kurmuştur. Ayrıca ABA’ya göre, Konsey, her üç ayda bir toplanır ve şartlar gerektirdiğinde, Başkan, Konseyi ek toplantıya çağırabilir. ABA, Avrupa Konseyi’ne, Birliğin gelişmesi için gerekli olan itici gücü sağlamak ve bunun için gerekli olan genel siyasal hedefleri belirleme yükümlülüğüne ek olarak bazı özel alanlarda da önemli görevler vermiştir.
ABA üzerinde tartışılan en önemli konulardan biri de, Konsey başkanlığının değişikliği hususudur. Konsey başkanlığını, her üye devlet altı ayda bir üstlenir, ancak, dönem başkanlığı olarak adlandırılan bu yöntem, yeni anayasada kaldırılmıştır. Anayasa’ya göre, Konsey başkanlığına daimi bir başkan getirilecek;
başkan üye devlet liderlerinden oluşan Avrupa Konseyi tarafından nitelikli çoğunlukla 2.5 yıllığına seçilecektir. Özellikle küçük ülkeler, bunun, büyük ülkelerin çıkarına olacağını savunarak, dönüşümlü sistemin değişmesine büyük tepki göstermiştir.
B- AB Konseyi’nin (Zirve’nin) İnsan Hakları Politikası
AB ülkelerinin, insan haklarına saygılı olmamaları halinde, Birliğin başvurabileceği tedbirler Amsterdam Antlaşması ile getirilmiştir. Bu mekanizmayı harekete geçirmek için, Komisyon ya da üye devletlerin 1/3’ünden bir teklif gelmesi gerekir. Bir üye devletin insan haklarını ciddi ve ısrarlı bir şekilde ihlal ettiği ve bu konuya müeyyide uygulanması talebi, devlet başkanları ya da hükümet başkanları düzeyinde toplanan Konsey tarafından incelenir ve oybirliği ile karara bağlanır. Konsey, bu kararını alırken suçlanan devletin oyu dikkate alınmaz. Yani oybirliği kuralı, suçlanan devletin dışında kalan devletlerin oyları dikkate alınarak işletilecektir. Kararın alınması üzerine, bu defa bu duruma düşen bir devlete hangi yaptırımların uygulanacağının karara bağlanması gerekir. Antlaşmaya göre, insan haklarını ihlal ettiği saptanan bir devlete karşı her şeyden önce, Antlaşmadan doğan haklarını askıya alma yaptırımı uygulanabilir. Bu haklara, Konsey’de oy kullanma hakkı da dahildir. Yaptırımın nasıl uygulanacağının kararı, yine Konsey tarafından vasıflı çoğunlukla verilir. Aleyhinde yaptırım uygulanan devlet, eğer daha sonra insan haklarına aykırı uygulamasını iyi yönde değiştirirse, alınan karar ve buna dayanarak uygulanan yaptırımlar paralel bir yöntem uygulanarak kaldırılır.
a) Demokrasi, Hukukun Üstünlüğü ve Sosyal Haklara İlişkin Düzenlemeler
Konsey, 8 Nisan 1978 tarihli demokrasi hakkındaki “Kopenhag Açıklaması” ile, temsili demokrasi, hukukun üstünlüğü, sosyal adalet ve insan haklarına saygı
prensiplerinin korunması kararlılığını ifade ederken tüm üye devletlerde parlamenter demokrasi ile insan haklarına saygının, Topluluğa üyeliğin esaslı bir öğesini oluşturduğunu vurgulamıştır.168
Konsey’in Avrupa Zirvesi Kopenhag Toplantısı’nda açıklamış olduğu Demokrasi Bildirgesi’nde “Avrupa Kimliği’ne İlişkin Kopenhag Bildirgesi’ne” atıf yapılmış ve aynı zamanda Ortak Bildirge’ye taraf olunduğu beyan edilmiştir. Yine bu Bildirge’de devlet ve hükümet başkanları bağlı oldukları hukuki, siyasi ve ahlaki düzene niteliğini veren değerlere saygı gösterilmesini sağlamak ve temsili demokrasi, hukukun üstünlüğü, sosyal adalet ve insan haklarına saygı ilkelerini savunma azminde olduklarını, bu ilkelerin uygulanması, yetkilerin anayasal düzenlemesi içinde hem fikirlerin serbestçe ifadesini, hem de insan haklarının korunmasını güvence altına alan çoğulcu demokratik bir sistemi gerektirdiğini, her üye devlet de temsili demokrasiye ve insan haklarına saygının ve bunların sürdürülmesinin Avrupa Toplulukları’na üyeliğin vazgeçilmez koşulları olduğunu resmen beyan ettiklerini belirtmişlerdir.169
168 14 Aralık 1973 tarihli Avrupa Kimliğine İlişkin Belge’de “Dokuzlar, bağlı oldukları hukuki, siyasi ve
ahlaki düzenlerine niteliğini veren değerlere saygı gösterilmesini sağlamak ve ulusal kültürlerin zengin çeşitliliğini muhafaza etmek arzusunda olduklarını, bireyin ihtiyaçlarının karşılanması temeline dayanan bir toplum kurma kararlılığının temelinde aynı hayat anlayışını paylaştıklarını belirttikten sonra, temsili demokrasi, hukukun üstünlüğü, ekonomik ilerlemenin nihai amacı olan sosyal adalet ve insan haklarına saygı ilkelerini savunma azminde olduklarını ve bu ilkelerin aynı zamanda Avrupa kimliğinin temel unsurları olduğunu” belirtmiştir.
“Konsey’in 20 Haziran 1983 tarihli Bildirgesi’nde üye devletlerin anayasaları ve yasaları ile AİHS ve Avrupa Sosyal Şartı’na atıf yapılarak temel haklar, özgürlük, eşitlik, ve sosyal adalete dayanan demokrasi anlayışının geliştirilmesi konusundaki siyasal hedef belirlenmiştir. Bu Bildirge’deki siyasal hedef, Avrupa Tek Senedi’nin önsözüne aynen aktarılmıştır.
Avrupa Topluluğu’nun devlet ve hükümet oluşturduğu 9 Aralık 1989 “Strasbourg Zirvesi”nde, İngiltere dışında tüm üye devletlerce kabul edilen Avrupa Topluluğu Sosyal Şartı temel haklar sorununda değinilmesi gereken bir belgedir. Zirvede, Şartın uygulanmasına ilişkin bir eylem programı da belirlenmiştir. Avrupa Topluluğu Sosyal Şartı’nın hukuki değeri Topluluk doktrininde tartışılmış ve Şartın sadece hedef hükümler içerdiği, bireyler için hak ve yükümlülükler yaratmadığı ileri sürülmüştür. Buna göre Şart bir Topluluk işlemi olmayıp, üye devlet temsilcilerince kaleme alınan ve İngiltere’nin tavrı nedeniyle mutlak uzlaşma içermeyen bir belgedir. Bir başka görüşe göre ise, Topluluk’ta sosyal boyutun gerçekleştirilmesine ilişkin Topluluk işlemleri ve bunları uygulayan ulusal işlemlerin yorumunda Şartın kaynaklık edebileceği savunulmaktadır. Uygulamadaki ağırlık bu ikinci görüşü destekler niteliktedir. Böylece Şart, Topluluğun hukuk düzenini dolaylı biçimde etkilemektedir. Avrupa Topluluğu Sosyal Şartı’nın içerdiği haklar şunlardır: Serbest dolaşım hakkı (m. 1, 2, 3), daha iyi yaşam ve çalışma koşullarına sahip olma hakkı (m. 7, 8, 9), sosyal korunma hakkı (m. 10), örgütlenme ve toplu pazarlık hakkı (m. 11, 12, 13, 14), mesleki eğitim hakkı (m. 15), kadın-erkek ayrımcılığının yasaklanması (m. 16), işçinin bilgi alma, danışma ve katılım hakkı (m. 17, 18), işyerinde sağlık ve güvenlik hakkı (m. 19), çocukların ve gençlerin korunma hakkı
(m. 20, 21, 22, 23), yaşlıların korunma hakkı (m. 24, 25), özürlü kişilerin hakları (m. 26).170
Haziran 1991 tarihli Lüksemburg Zirvesi’nde yayınlanan “İnsan Hakları Bildirisi”nde insan haklarının geliştirilip korunmasının hem uluslararası ilişkilerin, hem siyasi işbirliğinin, hem de üçüncü ülkelerle ilişkilerin temel taşı olduğu teyit edilmiştir. Üye devletlerin parlamenter demokrasiye ve hukukun üstünlüğü ilkelerine bağlılıklarının altının çizildiği Bildiri’de, hakların bölünmezliği ve
evrenselliği vurgulanmış, uluslararası izleme mekanizmalarının güçlendirilmesinin taşıdığı önem ortaya koyulmuştur. Bildiri’de ayrıca, demokrasiyi etkin bir biçimde yerleştirmek suretiyle azınlıkların korunması ve çocuklar, yaşlılar, kadınlar, göçmenler ve mülteciler gibi en korumasız gruplara özel bir dikkat gösterilmesi gereğinin altı çizilmiş, insan hakları ihlallerinin ve birey özgürlüklerinin yok edilmesinin bireylerin kalkınma sürecine katılmalarını önlediği inancı dile getirilerek, uluslararası toplumun insan hakları ihlalleri kurbanlarıyla dayanışma gösterme ve onlara insani yardım sağlama görevine dikkat çekilmiştir.
Değinilmesi gereken bir diğer düzenleme de Kopenhag Zirvesi’dir. Zirve’nin sonuç bildirisinde tam üyelik bekleyen aday ülkeleri kabul konusunda, yeni bazı temel ilkeleri ve somut ölçüleri belirlemek üzere siyasal, ekonomik, sosyal ve kültürel bazı standartlar kabul edilmiştir. Literatürde Kopenhag Kriterleri olarak yerini alan standartlar üç maddede düzenlenmiştir:
1- Her aday devletin demokrasiyi, hukuk devletini ve hukukun üstünlüğünü, insan hakları ile azınlıkların korunması ve saygı duyulmasını garanti eden istikrarlı ve yerleşmiş kurumlara sahip olması,
2- AB içinde, piyasa güçleri ve rekabet baskıları ile başa çıkabilecek yetenekte, işlevsel bir pazar ekonomisinin varlığı,
3- Tam üyeliğin gereği olan siyasal, ekonomik ve parasal birlik hedefleriyle bütünleşmeye imkan sağlayacak yükümlülükleri üstlenme yeteneğine ve ayrıca AB’nin aldığı ve alacağa kararlara uyum sağlama kapasitesine sahip olması gerekmektedir.
Bunlardan birinci maddede yer alan demokrasi, hukuk devleti, insan hakları ve azınlıklara saygı gibi nitelikler, Siyasi Kriterler; ikinci maddede yer alanlar,
Ekonomik Kriterler; üçüncü maddedekiler de, Uyum Kriterleri (Topluluk Müktesebatına) olarak bilinmektedir.171
Kopenhag Kriterleri Birliğe üye olma yolunda ilerleyen ülkeler açısından yön gösterici kriterlerdir. Zira ülkeler bu kriterleri göz önünde bulundurarak eksikliklerini gidermeye çalışmaktadırlar. AB, ulusal politikalarını uluslararası platformlara geçirmeye çalışırken aday ülkelere getirdiği siyasi kriterlerden “azınlık haklarının korunması ve saygı gösterilmesi”, en çok üzerinde durulan noktalardan biri olmuştur. AB azınlık haklarına ilk kez Maastricht’de dolaylı olarak değinmiş
ancak tam anlamıyla Kopenhag’da ele almıştır. Kopenhag Kriterleri sadece üye olacak ülkeler için bağlayıcı olacaktır. Dolayısıyla azınlık haklarına saygı aday
171 BEŞE, Ertan, “Avrupa Birliği’nde İnsan Hakları, Hukuki ve Siyasi Perspektifler”, AYKAÇ, Mustafa /
ülkeler için gündemde olurken, üye ülkeler bakımından geçerli ve bağlayıcı olmayacaktır. Bu noktada önemli bir husus gözümüze çarpmaktadır. AB üye devletlerde de azınlık gruplar bulunmasına rağmen, derinleşme sürecinde bu konuya önem vermemiş, aday ülkeler içinse bunu zorunlu bir koşul olarak kabul etmiştir. Bu da AB’nin çifte standart uyguladığının bir göstergesidir. Ayrıca azınlık hakları belirtilmiş olmasına rağmen bunun tanımı ve kapsamı konusunda da ciddi problemler meydana gelmektedir. Uzlaşmaya varılmış bir azınlık tanımı bulunmamaktadır. Aslında bu da AB’nin, bu konuda kendilerin sıkıntıya sokacak bir anlam yükleyerek, ileride problemlerle karşılaşmak istememesinden kaynaklanmaktadır. Birliğin kendi içinde dikkate alıp sağlayamadığı bir düzenlemeyi aday ülkeler üzerinde son derece katı bir politikayla uygulaması düşündürücüdür.
3-4 Haziran 1999 tarihinde “Köln Zirvesi”nde de Konsey, temel hakların AB düzeyinde bir bildiri ile güçlendirilerek daha somut hale getirilmesi yönünde bir görüşü benimseyerek, Aralık 2000 tarihine kadar bir Temel Haklar Bildirisi hazırlanması konusunda çalışmalara başlanması kararı almıştır. Bu bildiri aynı zamanda üye ülkelerin ortak anayasal geleneklerinden türemiş olan AİHS’de yer alan genel prensipleri, sadece AB vatandaşlarına ilişkin olan temel hakları, Avrupa Sosyal Şartı’nda yer alan ekonomik ve sosyal hakları ve İşçilerin Temel Sosyal Hakları Topluluk Bildirisi’ni kapsamaktadır. Bu bildirinin hazırlanmasına yönelik çalışmaların AB Konseyi’nin 15-16 Ekim 1999 tarihindeki Tampere Zirve Toplantısı’na kadar yetiştirilerek, Aralık 2000 Nice Zirvesi’nde Konsey’e sunulması
ve uygun görüldüğü takdirde Antlaşmalara (ATA ve ABA) dahil edilmesi kararlaştırılmıştır.172
10-11 Aralık 1999 tarihinde Helsinki Zirve Toplantısı’nda kabul edilerek yayımlanan “Millenium Bildirisi”nde de demokrasi, insan hakları ve temel hürriyetlere atıf yapılarak şu cümlelere yer verilmiştir: “AB’nin temelleri demokrasi ve hukuk devletidir. Birliğin vatandaşları hürriyet, hoşgörü, eşitlik, dayanışma ve kültürel farklılık ortak değerleriyle bağlıdır.173 Helsinki Zirvesi’ne göre müzakerelerde her aday ülke kendi şartlarında değerlendirilecektir. Millenium Bildirisi’ne göre; AB demokrasi ve hukukun temel prensipleri çerçevesinde kurulmuş olan, vatandaşlarına barış, istikrar ve refah sağlamayı amaçlayan bir kurumdur. Helsinki Zirvesi’ne göre; Avrupa vatandaşlığı ortak değerlerde eşitlik,
hoşgörü, dayanışma ve kültürel çeşitlilik üzerine kurulacaktır.
Cardiff Zirvesi’nin de üzerinde durulması gerekir. “Avrupa Konseyi Zirvesi”, 15-16 Haziran 1998 tarihinde Cardiff’te gerçekleştirilmiştir. Zirve’de ele alınan başlıca konular: Büyüme, refah, istihdam ve sosyal katılımı teşvik edecek ekonomik reformun hızlandırılması; AB’nin daha şeffaf bir yapıyla vatandaşlara yaklaştırılması, gündem 2000 kapsamında yapılacak müzakereler için yönlendirici ilkelerin ve zamanlamanın belirlenmesi, AB’nin gelecekteki yapısına ilişkin gelişmeler ve dış ilişkilerin geliştirilmesi; organize suç ve uyuşturucu ile mücadele ve çevre sorunları şeklinde özetlenebilir. Bu Zirve sonucunda Lüksemburg Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda üye devletler ilk kez istihdama yönelik birer
eylem planı hazırlamışlardır. Bu çerçevede istihdam alanında belirlenen hedefler:
172 DÖNER, a.g.e., s. 124 173 BEŞE, a.g.e., s. 453
Vasıflı ve yeni koşullara uyum sağlayabilen bir işgücü oluşumunun sağlanması, eşit fırsatlar yaratılması yönünde ilerleme kaydedilmesi, etnik azınlıklar, özürlüler ve işgücü piyasasında elverişsiz durumda diğer gruplara yönelik ayrımcılıkla mücadeledir.174
b) Irkçılığın Önlenmesi ve Ayrımcılıkla Mücadele Hususundaki Düzenlemeler
1990’lı yıllarda yoğun üyelik talepleriyle karşılaşan AB, altı ayda bir yapılan Zirve toplantılarında genişleme ile ilgili ortak kriterler, politikalar ve ölçüler belirlemek mecburiyetinde kalmıştır. İnsan hakları ve temel özgürlükler konusundaki hemen her alt başlığa değinilen 25-26 Haziran 1990 tarihli “Dublin Avrupa Zirvesi - Antisemitizm, Irkçılık ve Yabancı Düşmanlığına İlişkin Bildirge”de, bu mücadelenin “meşru ve sürekli bir görev” olduğu vurgulanmıştır. Hakların çiğnenmesine karşı duyulan kaygının dile getirilmesinin ve bu hakların güvenceye alınmasına yönelik taleplerin bir devletin içişlerine karışmak olarak görülemeyeceği ifade edilmiş ve tam aksine üçüncü ülkelerle ilişkilerin meşru bir unsuru olduğu hatırlatılmıştır.
9-10 Aralık 1991 tarihinde Maastricht Zirvesi sonrasında yayınlanan “Irkçılık ve Yabancı Düşmanlığına İlişkin Bildiri”de de Avrupa’da gerek AB üyesi ülkelerde gerek üye olmayan ülkelerde ırkçılık ve yabancı düşmanlığı yönündeki eğilimin artış içinde olduğuna dikkat çekilmiştir. Söz konusu Bildiri’de, insan haysiyetine saygının Avrupa Topluluğu için vazgeçilmez olduğu ve bu nedenle bütün biçimleri ile ayrımcılığa karşı mücadelenin hayati önem taşıdığını ifade ederek, üye
devletlerin hükümetlerinin ve parlamentolarının, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı zihniyetinin ve tezahürlerinin yükselmesine karşı koymak üzere açık ve tereddütsüz bir biçimde hareket etmelerini zorunlu görüldüğü ifade edilmiştir. Bu Bildirge’de içe dönük olarak üye devletlere ırkçılık ve yabancı düşmanlığına karşı koymaları ve sınırları içindeki üçüncü ülke uyruklarına yönelik hukuki korumayı güçlendirmeleri çağrısı yapılmıştır.175
III- AVRUPA BİRLİĞİ KOMİSYONU VE İNSAN HAKLARI