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O desenvolvimento rural integrado não seria corretamente entendido como uma estratégia de descentralização pela via da desconcentração, se não reconstituíssemos a trajetória da principal instituição internacional que o concebeu e o financiou, que foi o Banco Mundial.

De acordo com Gonzalez (1991), as análises sobre a evolução do desempenho do Banco Mundial identificaram, em geral, quatro etapas do exercício de suas funções, as quais são

frequentemente associadas tanto a modificações de enfoque quanto às estratégias de desenvolvimento adotadas em cada momento.

Na primeira fase, que vai do imediato pós-guerra até fins da década de 50, a atuação do Banco concentrou-se, basicamente, na reconstrução das economias européias, as quais, no conjunto, consumiram cerca de 65% do valor total das operações.

Na segunda fase, correspondente à década dos 60, as experiências do Banco Mundial, no campo da recuperação e reconstrução das economias desenvolvidas, cederam lugar às ações de promoção do crescimento econômico dos países subdesenvolvidos. Intensificaram-se os empréstimos para o financiamento de projetos de investimento em infra-estrutura econômica, privilegiando, em particular, os setores de energia e transportes.

A lógica dessa estratégia é bastante conhecida. A recuperação da economia européia e japonesa transformou os antigos países devedores, então recuperados, em potenciais fornecedores de crédito. Os então chamados países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento necessitavam de recursos para financiar a infra-estrutura econômica e as indústrias de base e fomentar o crescimento econômico. Foi assim, dessa confluência de interesses que esses países entraram num círculo virtuoso de inversões, de acesso a recursos tecnológicos avançados, de aproveitamento de novas oportunidades de investimento, de aumento de eficiência produtiva e de crescimento econômico, notadamente nos setores urbano-industriais (BAER, 1981).

Esta postura ficou suficientemente explícita no Sexto Relatório Anual do Banco Mundial (1950-51), citado por Baer (1981): "para gerar oportunidades de inversão e assim atrair um maior volume de poupança privada (interna e externa), a instalação de uma adequada infra-estrutura é imprescindível. Um adequado abastecimento de energia, instalações de comunicações e transporte é um antecedente necessário para a maior parte da alocação produtiva da poupança privada em

novos empreendimentos. Também é o primeiro passo no processo gradual de industrialização e diversificação dos países subdesenvolvidos".

As informações estatísticas, por outro lado, confirmaram a estratégia adotada pelo Banco Mundial nesta fase, quando a participação dos investimentos em infra-estrutura nos empréstimos totais atingiu o seu percentual mais elevado, situando-se em 67,9% (ARAÚJO, 1991).

A terceira etapa, correspondente aos anos 70, caracterizou-se pela diversificação setorial dos empréstimos e pela atuação do atuação do Banco Mundial no financiamento dos projetos sociais e agrícolas. A participação dos financiamentos para a agricultura mais do que triplica, passando de 8,8% para 27,4%, ao mesmo tempo em que os projetos sociais praticamente quadruplicam a sua participação, passando de 3,7% para 12,8%, perfazendo, portanto, mais de 40% no valor total dos empréstimos para a América Latina e o Caribe, um fato inédito na composição dos financiamentos historicamente concedidos (ARAÚJO, 1991).

Essas duas categorias, no conjunto, perfazem mais de 40% no valor total dos empréstimos para a América Latina e o Caribe, um fato inédito na composição dos financiamentos historicamente concedidos (ARAÚJO, 1991).

No entanto, mais do que uma mudança nas prioridades de financiamento, os dados acima apresentados revelaram um novo enfoque na própria concepção de desenvolvimento do Banco Mundial, com a qual tiveram que concordar os diversos países pretendentes a financiamento na América Latina e no Brasil em particular.

A estratégia de "crescimento e necessidades básicas", como passou a ser conhecida esta etapa da trajetória do Banco Mundial nos países subdesenvolvidos, e, particularmente na América Latina, veio a atender as preocupações do próprio Banco, quanto ao desenvolvimento do capitalismo em escala internacional e ao controle social nos países dos continentes latino-

americano, asiático e africano, em um momento histórico marcado por guerras de libertação e por movimentos sociais alinhados com os países comunistas.

Ao fazer referência àquele período, Lichtensztein e Baer (1996), afirmam que o então presidente do Banco Mundial, Robert McNamara, que assumiu o cargo no final dos anos 60, após ter sido Secretário de Defesa dos Estados Unidos (1961-1968) e protagonista da derrota no Vietnã, entendia plenamente o significado que para o sistema capitalista tinham os movimentos alentados pela dependência e a pobreza. Para esses autores,

McNamara não dirigiu o Banco com a mentalidade própria de um banqueiro, mas com a de um estrategista internacional que pretendia conseguir na paz o que não pode conquistar com a guerra: reconhecer reivindicações populares e controlá-las, em um período de crise mundial do capitalismo industrial e da hegemonia norte-americana (Lichtensztein; Baer , 1996).

Para avaliar os vinte anos de ajuda para o desenvolvimento e propor estratégias alternativas, McNamara contratou o ex-primeiro ministro canadense e Prêmio Nobel da Paz, L. B. Pearson, cujo relatório final foi um dos primeiros de uma série de documentos que passaram a criticar a estratégia de desenvolvimento fundamentada na criação de infra-estrutura e no crescimento urbano-industrial.

Foi este relatório que inspirou um conjunto de propostas sobre pobreza e necessidades básicas, concretamente expressas na concepção dos projetos que passaram a ser estimulados e financiados pelo Banco Mundial na América Latina e no Nordeste brasileiro a partir dos anos 70, com base nas seguintes diretrizes:

i) incremento da capacidade do capital (físico e humano), que levava implícita a idéia de que esses aumentos implicavam, automaticamente, na elevação das rendas pessoais, na redução dos níveis de pobreza e na criação de novos empregos para a população desempregada; e,

ii) fornecimento dos serviços básicos, sob o pressuposto de que a melhoria dos serviços de saúde, educação, infra-estrutura habitacional etc, contribuiria para elevar os níveis das camadas sociais mais pobres e incrementar, de forma indireta, os níveis de produtividade (BAER, 1981).

Os projetos financiados pelo Banco Mundial passaram, pois, a incluir, além dos aspectos de modernização da agricultura e de acesso dos agricultores a novas tecnologias, um conjunto de atividades relacionadas com a formação de infra-estrutura e a provisão de serviços sociais, entre as quais se incluíram: atividades rurais não agrícolas, estradas, armazéns, energia elétrica e indústrias rurais, além do fornecimento de serviços básicos de educação, saúde e abastecimento de água no meio rural (BAER, 1981, p. 195).

Esse conjunto de idéias estava subjacente ao modelo de desenvolvimento rural integrado, cujas primeiras experiências, desenvolvidas em diferentes países da África, da Ásia e da América Latina, passaram a ser transferidas para o Brasil, e, em particular, para o Nordeste brasileiro.

O desenvolvimento rural integrado foi completamente absorvido pelo II Plano Nacional de

Desenvolvimento (1974-79), de onde se originou o Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste (POLONORDESTE). Este programa foi criado pelo Governo Federal em 30 de outubro de 1974, e executado em todos os Estados da região Nordeste, inclusive o norte de Minas Gerais, a partir de 1975, por intermédio dos chamados projetos de desenvolvimento rural

integrado, apoiados por diversos organismos multilaterais, dentre os quais o Banco Mundial se

destacou como o principal agente financiador.

Formalmente o POLONORDESTE procurava elevar a produtividade dos pequenos agricultores oferecendo diversos investimentos e serviços complementares, entre os quais se

incluíram estradas vicinais, eletrificação rural, instalações para armazenamento, pesquisa agrícola aplicada, crédito subsidiado e investimentos complementares em infra-estrutura social, principalmente saúde, educação e instalações para abastecimento de água, assistência às cooperativas e pequenas empresas não agrícolas, além de regularização, compra e venda de terras (BANCO MUNDIAL, 1985).

Entretanto, o próprio Banco Mundial reconheceu que não poderia esperar que o POLONORDESTE resolvesse problemas da pobreza rural na região. As famílias pobres do nordeste, segundo o próprio Banco Mundial, somavam cerca de três milhões em 1980, enquanto os principais benefícios tinham se dirigido a um número muito pequeno dessas famílias, não superior a cem mil (BANCO MUNDIAL, 1985).

Por outro lado, mesmo para este pequeno número, foram evidentes os problemas relacionados com a disponibilidade de recursos financeiros para implementação das metas programadas. Embora tenha concordado formalmente com as condicionantes impostas pelo Banco Mundial quanto ao aporte de contrapartida de recursos nacionais como condição prévia para recebimento dos recursos externos, o Governo Federal descumpriu vários compromissos contratuais, como foi o caso dos repetidos atrasos na alocação de contrapartidas financeiras e da aplicação dos recursos liberados em infra-estrutura rodoviária e energética, em desacordo com as metas contratualmente acordadas (BANCO MUNDIAL, 1985).

No cômputo geral, menos de um terço dos recursos financeiros programados chegaram, efetivamente, aos beneficiários, tendo o restante sido absorvido na estrutura burocrática. Portanto, concluiu o Banco Mundial, mais de uma década de esforços públicos para reduzir a pobreza rural no nordeste brasileiro não foi capaz de melhorar as condições de vida da maioria da população rural pobre (BANCO MUNDIAL, 1985).

Novos entendimentos passaram então a ser mantidos entre aquele organismo multilateral de financiamento e o Governo Brasileiro em torno de uma estratégia de desenvolvimento rural para o nordeste e de programas estaduais de desenvolvimento rural articulados com os setores industrial e de serviços, e não mais de desenvolvimento rural integrado em áreas específicas e geograficamente confinadas dentro dos Estados, como foi o caso da experiência anterior.

Na prática, o Banco Mundial financiou apenas programas estaduais de apoio ao pequeno produtor rural, nos quais foram introduzidos mecanismos específicos de financiamento direto às demandas sociais originadas das organizações comunitárias locais. Esses financiamentos se constituíram no embrião das políticas compensatórias dos anos 90 materializadas nos chamados

projetos de combate à pobreza rural, financiados em todos os estados do nordeste brasileiro, com

exceção de Alagoas.