Ankara Antlaşması

Türkiye ile AET arasındaki görüşmeler zorlu bir süreç sonunda nihayetlenmiştir. 12 Eylül 1963 tarihinde Türkiye ile AET arasında “ortaklık” kuran Ankara Antlaşması, 1 Aralık 1964 itibariyle yürürlüğe girmişti.380

Anlaşma gereğince, hazırlık ve geçiş dönemlerinin ardından Türkiye ve AET arasında gümrük birliği kurulması öngörülmüştü.

Türkiye Dışişleri Bakanı Feridun Cemal Erkin Ankara Antlaşması ile ilgili şunları ifade etmiştir:

379

Erol Manisalı, İç Yüzü ve Perde Arkasıyla Avrupa Çıkmazı Türkiye - Avrupa Birliği İlişkileri, İstanbul: Otopsi Yayınevi, 2004, s. 86-87.

380

Ortak Pazar ailesine katılmış olduğumuzu bilmekten büyük memnuniyet duymaktayız. Avrupa İktisadi Topluluğu ile Türkiye Cumhuriyeti arasında ortaklık kuran Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe girmesi demek olan bu iki toplantı uzun ve zahmetli müzakerelerin ulaştığı başarıyı temsil etmektedir. Türkiye ile Avrupa İktisadi Topluluğu ve bu topluluğun müesseseleri arasındaki mükemmel bir işbirliği ve anlayış ruhu sayesindedir ki bu müzakereler, 12 Eylül 1963’te anlaşmanın imzalanmasına müncer olabilmiştir. Aynı ruh mevcudiyetini hazırlayıcı özel komite çalışmalarında da göstermiştir. Memleketimin anlaşmaya ek protokollerle desteklenmiş olması, camia üyelerinin meselelerimizi ne derece müdrik bulunduklarını ve bu meselelere ne derece anlayış gösterdiklerini ispat etmektedir. Bununla beraber, şu hususu da belirtmek isterim: Türkiye iktisadiyatını takviye etmek ve anlaşmanın gayelerinin tahakkukunu hızlandırmak bakımından ortaklarının yardımına güvenmekle beraber, bu yardımı kalkınması için esas değil, sadece bir destek saymaktadır. Başka bir deyişle, refah yolunda gayret sarfetme ve mesuliyetleri yüklenme, öncelikle halk ve hükümet olarak bize düşmektedir.

Bizi bekleyen vazifenin ve yapmamız gereken fedakârlıkların büyüklüğünü müdrikiz. Aynı zamanda bu vazifeyi hakkıyla yapacağına eminiz. Gayemiz başarı ihtirası ve vaatlerle doludur. Fakat memleketim refah ve huzur sınırlarını fethetmek için gerekli kuvvete, ihtirasa ve hamle gücüne sahiptir.381

AET, Ankara Antlaşması’nı imzalarken Türkiye’yi Batı Bloğu içerisinde tutmayı amaçlamıştı. Bu dönemde, AET yeni kurulmuştu. AET’ye göre, Türkiye’nin ve Yunanistan’ın AET’nin ortak üyeleri yapılmalarında bir sakınca yoktur. Bu antlaşma ile Türkiye tam üye yapılmıyor, sadece AET’nin ilgi ve nüfuz alanı içerisine sokuluyordu. Bu oluşum, Türkiye’de de “Avrupa perspektifinin” canlı tutulmasına yardımcı olacaktır.

AET’nin Türkiye’ye yaklaşımına “Soğuk Savaş koşulları” şekillendirmiştir. II. Dünya Savaşı sonrasında Batı Avrupa kurumları arasında yer almaya başlayan Türkiye’nin, AET’ye ortak üye yapılması, Brüksel açısından bu kapsamda algılanan bir gelişmedir. Nihayetinde Türkiye ortak üye statüsündedir ve AET ileriki yıllarda iç ve dış gelişmelere göre, yeni değerlendirmeler yapabilir, Türkiye hakkında kesin kararını ileride verebilecekti.³⁸²

Dönemin Dışişleri Bakanı Feridun Cemal Erkin, AET ile imzalanan ortaklık anlaşmasının sadece basit bir ticaret anlaşması olmadığı ve daha derin anlamları bulunduğunu şu şekilde izah etmiştir:

Müşterek Pazar’ı bir Gümrük Birliği, bir iktisadi topluluk telakki etmek çok yanlış olur. Müşterek Pazar her şeyden evvel müşterek bir zihniyettir. Asırlar boyu karşı karşıya gelmiş zihniyetlerin aynı istikamette yan yana gelmesiyle vücut bulmuş bir müşterek zihniyettir.

381

“Türkiye İçin Ortak Pazar’da Tören Yapıldı”, Milliyet Gazetesi, 2 Aralık 1964, s. 7.

382

Müşterek Pazar ileriki asırlarda tarihin kaydedeceği müstesna vakalardan birisini teşkil etmektedir.³⁸³

Ankara Anlaşması öncelikle Türkiye’nin, AET’ye tam üyeliğin getireceği ekonomik, sosyal ve hukuksal düzeydeki yükümlülüklerini yerine getirmesini ve belli bir ekonomik gelişmişlik düzeyine ulaşmasını, katılmanın ön koşulu olarak hükme başlamıştı. Diğer yandan da “tam üyeliği” son aşama olarak belirlemişse de bu aşamaya ulaşmada gerekli koşulların gerçekleşip gerçekleşmediği konusunda değerlendirme yapma yetkisini, geleceğe yönelik biçimde taraflara bırakmıştır. Bir başka deyişle, AET tarafı tam üyeliğin gerektirdiği ekonomik ve teknik koşulların gerçekleşmediği görüşünde olduğunda, anlaşmanın siyasal amaç olarak aldığı “tam üyelik” gerçekleşmeyecektir. Buna karşılık siyasal amaca ulaşılması için anlaşmada öngörülen yöntem, ne şekilde öngörülmüş olursa olsun, “tam üyelik” şeklindeki temel siyasal amacın değerini azaltmamaktadır.384

Anlaşma öncelikle, “Türkiye’ye yapılacak ekonomik yardımlar yoluyla”, Türkiye ve AET üyesi devletlerarasındaki ekonomik seviye farklarının azaltılması ve “AET ile Türkiye arasında aşamalı olarak bir gümrük birliği kurulması” (madde 2/2) yöntemini benimsemişti. Bir başka deyişle, Türkiye-AET arasında kurulması öngörülen “gümrük birliği” Ankara Anlaşması tarafından, son aşama olan Türkiye’nin AET’ye tam üyeliğinin gerçekleştirilmesi yolunda bir “araç” olarak öngörülmüştü.385

Ankara Anlaşması, bir başlangıç maddesi dışında 33 maddeden oluşan ve üç kısma ayrılan esas anlaşmanın yanında, iki protokol (Geçici Protokol ve Mali Protokol)386

, bir son senet, bir niyet ve iki yorum bildirisi ve Federal Almanya Cumhuriyeti’ne ilişkin iki bildiri ile işgücü konusunda taraflar arasında kabul edilen mektuplardan oluşmaktadır.

383

Birand, Türkiye’nin Büyük Avrupa Kavgası, s. 129.

384

Özen Çınar, “Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Hukukunda Uyuşmazlıkların Çözümü”, Türk Hukuk Dünyası Dergisi, 1 (2), 2000, s. 130.

385

Hacı Can ve Çınar Özen, Türkiye Avrupa Topluluğu Ortaklık Hukuku, Ankara: Gazi Kitapevi, 2005, s. 21.

386

Bu Protokoller, ortaklık ilişkisinin hazırlık döneminde AET’nin tek taraflı olarak Türkiye’ye tanıdığı ticari ve mali ayrıcalıkları belirlemektedir. Geçici Protokol (Protokol No 1), Türkiye için önem taşıyan dört ana ihraç malı (tütün, kuru üzüm, kuru incir, fındık) ile ilgili olarak Topluluğun tanıdığı ayrıcalıklara ilişkin ayrıntılar ile hazırlık döneminden geçiş dönemine girişi sağlayacak koşul ve süreleri düzenlemektedir. Mali Protokol (Protokol No 2) ise, Anlaşma’nın 3. maddesinde belirtilen ve hazırlık dönemi içinde Türk ekonomisinin kuvvetlendirilmesi suretiyle geçiş ve son dönem şartlarını yerine getirmesini teminen AET Konseyi tarafından 9 Mayıs 1963 tarihinde Türkiye’ye verilmesi kararlaştırılan 175 milyon ECU’lük (Avrupa para birimi) kredinin uygulama esaslarını düzenlemektedir.

Anlaşmanın birinci kısmındaki madde 1 ve 7 arası ortaklığın genel ilke ve esasları düzenlenmektedir.

Üç alt bölüme ayrılan ikinci kısmın ilk bölümündeki madde 8 ve 10 arası ortaklığın geçiş döneminin uygulanmasına ilişkin hükümler bulunmaktadır.387

Aslında sadece Türkiye-AET’nin genel ilke ve esaslarını belirlemekle yetinen Ankara Anlaşması, AET’yi kuran anlaşmanın hükümlerinden esas alınarak, içerisinde malların, hizmetlerin, sermayenin ve kişilerin ortak rekabet düzeni çerçevesinde serbestçe dolaşabileceği bir “ekonomik alan” yaratılması için bir program tespit etmektedir. Ankara Anlaşması’nda öngörülen hükümler esas itibariyle katılan tarafların somut yükümlülüklerinden ziyade, genel ilkeler getirmekte ve “Topluluğu Kuran Anlaşmanın ilkelerinden esinlenmede uyuşmuşlardır” gibi ifadeler içermektedir. Bu hükümlerin büyük kısmının program niteliğinde olması katılan taraflara ortaklık rejiminin uygulanmasında önemli derecede takdir alanı bırakmaktadır.

Anlaşmanın 6. maddesinde, ortaklık rejiminin uygulanması ve gittikçe gelişmesini sağlamak üzere katılan tarafların bir araya gelebileceği bir Ortaklık Konseyi’nin kurulması öngörülmüştü. Ortaklık rejiminin yürütülmesini sağlamak üzere 22. maddede geniş yetkilerle donatılan Ortaklık Konseyi taraflar için başlayıcı kararlar alma yetkisine sahiptir. 24. maddenin 3. fıkrasında ise, Ortaklık Konseyi’nin, görevlerinde kendisine yardım edebilecek her komiteyi ve Anlaşmanın iyi yürütülmesi için gerekli işbirliği ve devamlılığı sağlayacak bir komite oluşturmaya karar verebileceği belirtilerek, yardımcı organların kurulmasına izin verilmiştir. Ayrıca, Avrupa Parlamentosu ve daha sonra Ekonomik ve Sosyal Komite ile diğer taraftan TBMM ve diğer ilgili Türk makamları arasında gerekli işbirliğinin sağlanması amacıyla gerekli tedbirlerin alınacağı hükme başlanmıştı.388

(madde 27).

Türkiye ile AET’nin üye devletleri arasında mevcut olan ekonomik gelişmişlik farkı nedeniyle, ortaklık rejiminin kademeli olarak uygulanması ve Türkiye’nin bu süreç içerisinde AET’nin ekonomik ve mali yardımları ile desteklenmesi bir zorunluluk olarak

387

Ahmet Gökdere, Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye ile İlişkileri, Ankara: Ankara Üniversitesi Avrupa Topluluğu Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, 1991, s. 143.

388

ortaya çıkmıştı. Bu nedenle, ortaklık rejiminin birbirini izleyen hazırlık, geçiş ve son dönem olmak üzere toplam üç evreden geçerek gelişeceği kararlaştırılmıştı.

Hazırlık dönemi, Ankara Antlaşması’nın yürürlüğe girdiği 1 Aralık 1964 tarihinde başlayıp, Katma Protokol’ün imzalandığı 1 Ocak 1973’e kadar süren yaklaşık 9 yıllık bir süreyi kapsamaktadır. Hazırlık dönemi, Türkiye-AET ilişkileri bakımından dört alt döneme ayrılabilir.

Birinci alt dönem; 1 Aralık 1964’ten Türkiye’nin geçiş dönemine ilişkin çalışmaların başlatılması için AET‘ye başvurduğu 16 Mayıs 1967’ye kadar olan süreyi kapsar. İkinci alt dönem, 16 Mayıs 1967’den katma protokol görüşmelerinin başladığı 9 Aralık 1968’e kadar geçen süreyi kapsamaktadır. Üçüncü alt dönem, Katma Protokol görüşmelerinin yapıldığı 9 Aralık 1968 ile 23 Kasım 1970 tarihleri dönemi kapsar. Dördüncü alt dönem ise, Katma Protokol’ün imzalandığı 23 Aralık 1970’ten geçiş dönemi uygulamasının başladığı 1 Ocak 1973’e kadar geçen süreyi kapsar. Bu dönemde AET birinci genişlemesini gerçekleştirdiği için hazırlanan Katma Protokol’ün bu genişlemeye uyumunu sağlayacak ek bir protokol yapılmıştı.389

Hazırlık döneminden geçiş dönemine intikal otomatik olmayıp, geçiş döneminin koşullarının taraflar arasında görüşülerek bir protokol ile saptanması gereklidir (madde 4). Son döneme geçiş konusu ise anlaşmada düzenlenmeyerek açık bırakılmıştı.390

Hazırlık dönemi, Türkiye’nin sadece kendini bir gümrük birliğine hazırlayacağı, bunun ötesinde hiçbir somut yükümlülük altına girmediği ve Türk ekonomisiyle AET ekonomisi arasındaki farkı azaltmak üzere Türkiye’ye tek taraflı ödünler verildiği bir dönemdir. Hazırlık dönemi boyunca AET’nin Türkiye’ye bazı tarımsal ürünlerde tarife kotaları391 açmak ve mali yardımda bulunmak yükümlülüğü söz konusudur. Bu çerçevede, “Birinci Mali Protokol” gereği Türkiye’ye 175 milyon tutarında Topluluk kredisi verilmişti.392

389

Bozkurt ve Demirel, a.g.e., s. 143-144.

390

Süreyya Yiğit, “Buradan Sonsuza Türkiye, Avrupa Birliği ve Gümrük Birliği”, Bülent Gökay (Haz.), Türkiye Avrupa’nın Neresinde? Gümrük Birliği Anlaşması’nın Düşündürdükleri, Ankara: Ayraç Yayınevi, 1997, s. 76.

391

Bu çerçevede, Topluluk üye devletleri, Geçici Protokol gereğince Türkiye’den ülkelerine yapılacak tütün, üzüm, kuru incir, fındık, turunçgiller, şarap, dokuma ve su ürünleri ithalatı için belli kotalarda gümrük indirimi uygulamışlardır.

392

Çınar Özen, “1/95 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı Çerçevesinde Türkiye’nin Yükümlülükleri Üzerine Bir Değerlendirme”, Yeni Türkiye Dergisi Avrupa Birliği Özel Sayısı, (36), 2000, s. 1144.

Hazırlık döneminin süresi esas itibariyle beş yıl olarak planlanmıştır. Geçici Protokolde öngörülen usullere uygun şekilde ve Türkiye’nin istemi halinde 10 yıla kadar uzatılması da mümkündü. Türkiye 1968 yılında, hazırlık döneminin süresini uzatmak istemediğini ve Ankara Anlaşması’nın üçüncü maddesinde öngörülen süre içinde geçiş döneminin yürürlüğe konulması amacıyla gerekli müzakerelerin yapılmasını ART tarafına iletmişti.

Geçiş dönemi ile ilgili düzenlemeler Ankara Anlaşması çerçevesinde daha sonra taraflar arasında yapılacak bir başka anlaşmaya bırakılmıştı. Geçiş dönemini başlatan ve bu dönem içind tarafların yükümlülüklerini belirleyen Katma Protokol, 23 Kasım 1970 tarihinde Brüksel’de imzalanmış ve 1 Ocak 1973’te yürürlüğe girmişti. Katma Protokol ile belirli istisna halleri dışında 12 yıl sürmesi gereken geçiş döneminin, tarafların karşılıklı ve dengeli yükümlülüklerine dayanması ilkesi esas alınmıştı. Türkiye ile Topluluk arasında bir gümrük birliğinin, ortaklığın iyi işlemesini sağlamak için Türkiye’nin ekonomi politikalarının Topluluğun ekonomi politikalarına yaklaştırılması, bunun için de gerekli ortak eylemlerin geliştirilmesi öncelikli hedefler olarak öngörülmüştü (madde 4).

Ortaklığın son dönemi ise gümrük birliğine dayanacaktı. Bu dönemde âkit tarafların ekonomik ve sosyal politikaları arasındaki koordinasyonun güçlendirilmesi esas alınmıştı (madde 5). Geçiş döneminin aksine son döneme giriş şekli Ankara Anlaşması’nda düzenlenmemişti. Son dönemin süresinin uzunluğu da açık bırakılmıştı. Ortaklığın son dönemi, doğal olarak “ortaklık”tan “tam üyeliğe” geçişi hazırlama fonksiyonu görecekti.393

Ankara Antlaşması’nın, Türkiye’nin AET ile ilişkilerinde uygulanacak genel kuralları tanımlayan sade bir çerçeve Antlaşması (Accord de Cadre) olduğu görülmektedir.394

Ankara Antlaşması, Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne üyelik süreci devam ettikçe gündemde kalacak bir metindir. Uluslararası hukuk açısından bir antlaşmanın sona erişi bazı genel nedenlere bağlıdır. Bunun dışında, antlaşma metninde sona erişle ilgili bir hükmün yer alması durumunda, bu hüküm uyarınca da antlaşma sona erebilir.

Ankara Antlaşması’nın hiçbir yerinde Antlaşmanın sona ermesine ilişkin bir hüküm yoktur. Dolayısıyla Antlaşma, devletler hukukunun öngördüğü nedenler dışında sona

393

Can ve Özen, a.g.e., s. 24-27.

394

Haluk Günuğur, “Ankara Antlaşması’nın Hukuksal Değerlendirilmesi”, İktisadi Kalkınma Vakfı Dergisi, İstanbul: İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, Özel Sayı, 1988, s. 54.

erdirilemez. Bu bakımdan Avrupa Toplulukları’nı kuran Roma Antlaşması ile Ankara Antlaşması arasında bir benzerlik kurulabilir. Her iki Antlaşma da geri dönülemez bir entegrasyon süreci başlatmıştı. Öte yandan, Ankara Antlaşması’nın 28. maddesi, geniş bir yorumla Antlaşmanın sona ermesine ilişkin bir fikir verebilir. Zira 28. madde, gerekli koşullar gerçekleştiğinde Türkiye’nin AET’ye tam üye olabilmesinin zeminini hazırlamaktadır. Bu durumda, Ankara Antlaşması’nın Türkiye’nin tam üyeliğine ilişkin “Katılım Antlaşması”nın yürürlüğe girmesiyle sona ereceği söylenebilir.

Gümrük Birliği’nde ve AB Zirve Kararları’nda sürekli olarak Ankara Antlaşması’na atıfta bulunulması, ayrıca Antlaşma ile kurulmuş olan Ortaklık Konseyi’nin Türkiye-AB ilişkilerinin yürütülmesinde en yetkili organ olması, Antlaşmanın yürürlükte bulunduğunun bir kanıtıdır.395

6 Şubat 1969 yılında 2. Dönem (Geçiş dönemi) müzakereler başlamış ve geçiş dönemi koşullarını saptayan Katma Protokol 22 Temmuz 1970’te kabul edilmiş, 23 Kasım 1970 tarihinde Brüksel’de imzalanmıştı. Geçiş dönemi 1 Ocak 1971’den itibaren başlamıştı.