Afet ve Risk Yönetimi Sistemi Nedir?

Günümüzde afet olayýna, afet öncesi, afet aný ve sonrasý düþüncesiyle yaklaþýlmasýný öngören “afet ve risk yönetimi” sistemi geliþtirilmiþtir. Ülkemizde yaþanan 1999 Marmara Depreminden sonra, afet sonrasý müdahale kadar, afet zararýný azaltmada afet öncesi hazýrlýklarýnda önemi ortaya çýkmýþtýr. Genelde “Afet Zararlarýný Azaltma Sistemi (Risk Yönetimi)” ve “Afet Müdahale Sistemi (Afet Yönetimi)” olarak tanýmlanabilen ve birbirini tamamlayan bu iki sistem, özellikle hedefler, kapsam ve kurumlaþma biçimleri açýsýndan farklýlýklar taþýmaktadýr. Afet müdahale sistemi kapsamýnda,

“afet yönetimi” ve “kriz planlamasý” çalýþmalarý yürütülmektedir. Afet zararlarýný en aza indirme, diðer bir ifade ile “yara almama” amaçlý önlemlere öncelik ve geçerlik kazandýrma kapsamýnda ise “risk yönetimi” ve “sakýným planlamasý (ing. contingency planning)” çalýþmalarýna gerekli önemin verilmesi ortaya çýkmýþtýr. Risk yönetiminin ön bilgilenme aþamasýnda, deprem tehlikesini ve mekansal planlama hatalarýný belirleyecek araþtýrmalarýn yapýlmasý zorunlu olmaktadýr. Afet ve risk yönetim sisteminin bütüncül bir kapsama kavuþturulabilmesi için, afet öncesi, esnasý ve sonrasýnda, kýsa ve uzun dönemlerde yerine getirilmesi gerekenlerin hepsinin ayrýntýlý biçimde tanýmlanmasý çalýþmalarýnýn yapýlmasý gerekmektedir [43]. Bu çerçevede “afet ve risk yönetimi sistemi”, sürekli olarak her türlü tehlikeye karþý hazýrlýklý olma, zarar azaltma, müdahale etme, iyileþtirme ve yeniden inþa amacýyla bir afet olayýnýn öncesi, esnasý ve sonrasýnda elde mevcut kaynaklarý organize eden, analiz, planlama, karar alma ve deðerlendirme süreçlerini kapsayan [44] bir sistem olarak ifade edilebilir. Afetlerin nerede, ne zaman, hangi büyüklükte, nasýl ve ne türde oluþacaðý bilinemediðinden yerleþim yerlerinde can ve mal güvenliði için büyük tehlike oluþturmaktadýr. Meydana geldikleri pek çok ülkede afetler, onarýlmasý çok güç fiziksel, sosyal ve ekonomik kayýplara ve özellikle geliþmekte olan ülkelerde ise bu kayýplarýn yaný sýra etkisi uzun yýllar sürebilecek ekonomik krizlere neden olmaktadýr [45]. Bu baðlamda, Þekil 4’te aþamalarý verilen Afet ve Risk Yönetimin amacý, yerleþim yerlerinde afetlerin önlenmesi, afetlere karþý hazýrlýklý olunmasý, zararlarýnýn azaltýlmasý için afet öncesi alýnacak önlemlerle, afet aný ve sonrasýnda hýzlý ve etkili bir kurtarma, ilk yardým, geçici barýnma ve yeniden inþa faaliyetlerinin yürütülmesini saðlamak üzere halkýn ve silahlý kuvvetlerin katýlýmýyla gerek merkezi, gerekse yerel

yönetimlerin ve tüm kamu kurum ve kuruluþlarýn sivil toplum örgütleriyle birlikte yapýlmasý gereken teknik, yönetsel ve yasal çalýþmalarýn bir sistem dahilinde yapýlmasýný saðlamak olmalýdýr.

3. Deðerlendirme

a. Yerleþim yerlerinde afet ve risk yönetimi çalýþmalarýnýn etkin bir þekilde uygulanabilmesi her þeyden önce bu konuda ulusal bir politikanýn oluþturulmasýna baðlýdýr. Afet yönetimini bir disiplin olarak görecek bir kültürün yerleþmediði ülkemizde ne yazýk ki doðal afetlerin önlenmesi ve zararlarýnýn azaltýlmasý konusunda merkezi yönetim, yerel yönetim, özel sektör ve halkýn görev yetki ve sorumluluklarý arasýnda dengeler oluþturulmadýðýndan yukarýda bahsedilen süreçleri kapsayan sürekli ve etkili bir afet ve risk yönetimi yapýsýndan söz etmek olasý deðildir. Þekil 3. Risk Kayýt Dokümanýnýn Ýþleyiþi (Kaynak; Ýrem Dikmen, a.g.e.’den alýnmýþtýr.)

Depr

em

Bu baðlamda, insan ve çevre güvenliðini ve saðlýðýný koruma programlarý içerisinde afet risk deðerlendirme, risk yönetimi ve hatta risk iletiþimi ve risk algýlanmasý temalarýnýn yerleþmesini, kavram ve anlam birliðini saðlamada, ülkemiz merkezi ve yerel yönetimleri ile araþtýrma kurumlarýna ve de sivil toplum örgütlerine önemli sorumluluklar düþmektedir [46].

b. Deprem riskini azaltýlmasýnýn önemi ve yapýlarýn güçlendirilmesi hususu kamuoyuna her yönüyle çok iyi anlatýlmalýdýr. Risk yönetimine yönelik olarak binalarýn güçlendirilmesi için öncelikle içinde yaþayanlarýn baþka mekanlara taþýnmasý zorunludur. Deprem öncesi, binalarýn güçlendirilmesi çalýþmalarýnda bir planlama dahilinde bir mahalleyi geçici olarak barýndýracak mekanlar bulunabilir [47], ancak meydana gelen bir depremin hemen sonrasýnda bir kaos yaþanacaðýndan söz konusu mekanlarý bulmak olasý deðildir. Bu baðlamda merkezi ve yerel yönetimler ile yerleþim yerlerindeki güvensiz yapýlarda oturanlara önemli görevler düþmektedir. Afet öncesi “risk yönetimi”nin önemi burada da ortaya çýkmaktadýr.

c. Depremin yapýlarda yarattýðý hasarýn, yapýlarýn üzerinde bulunduklarý zeminin özellikleri ile de yakýndan iliþkisi vardýr. “Risk yönetimi” aþamasýnda öncelikle pilot bölge olarak ele alýnacak büyük kentlerin yerleþim alanýndaki zemin türlerini gösteren “mikro-bölgelendirme haritalarý” hazýrlanmalýdýr. Bu amaçla, çalýþmalarda birinci aþamayý oluþturacak mühendislik jeolojisi haritalarý tamamlanmalý, bu haritanýn verilerinin doðrultusunda belirlenecek yerlerde zeminin taþýma gücü, sismik hýzlar, egemen titreþim periyodlarý, genlik büyütme özellikleri, sývýlaþmaya yatkýnlýk, yer altý suyu düzeyinin mevsimsel konumu, heyelana yatkýnlýk derecesi saptanmalý ve bu parametreler kullanýlarak yerleþim yerinin zemin bakýmýndan alt bölgelere ayrýldýðý mikro-bölgelendirme haritalarý hazýrlanmalýdýr. Ýmar planlamalarý, imar uygulamalarý ve tapu kayýtlarýnda bu bilgilere de yer verilmelidir [48].

d. Afet bölgesi niteliðindeki alanlarda yapýlacak yapýlar bakýmýndan birtakým teknik özellikler aranmasýna raðmen, bu özellikler bulunmadan yapýlan binalarda meydana gelen zarardan sorumluluk müteahhitler ve onlara ruhsat veren belediyeler ve bu gibi binalar üzerinde denetim yetkisi bulunan Bayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðý arasýnda paylaþtýrýlmak zorundadýr. 1985 yýlýnda Meksika’da yaþanan ve kentte önemli derecede hasara yol açan depremin ardýndan yeniden yapýlanma sonucunda, aradan geçen 14 yýldan sonra 7.6 þiddetindeki depremde hiç denecek ölçüde hasarýn meydana gelmesi, deprem bölgesinde öngörülü bir idareden beklenen yükümlülüklerin ve denetimin eksiksiz icra edildiðinin somut göstergesi olmaktadýr. Bu durum örnek alýnmak suretiyle Türkiye deprem bölgeleri haritasýnda yer alan yerleþim yerlerinde bir an önce “risk yönetimi” ilkelerine göre gerekli önlemlerin alýnmasý zorunlu kýlýnmaktadýr [49].

e. Ülkemizin ne afetten önce, ne de sonraki evrelerde doðal afetlere karþý hazýrlýklý olmadýðýný son 1999 yýlý Marmara depremleri baþta olmak üzere 23 Ekim 2011 Van ve 09 Kasým 2011 Edremit(Van) depremleri toplumun uðradýðý aðýr kayýplar göstermiþtir. Bu konuya bir yapý kalitesi, yapý saðlamlýðý ve yapý denetimsizliði olarak bakýlmasý olgunun sadece bir yönüyle ilgilenildiðini göstermektedir. 1999 yýlý Marmara depremleri ile ilgili yapýlan gözlem ve araþtýrmalarda özellikle yoðun yerleþim bölgelerinde görülen büyük hasarýn, inþaat hatalarýnýn yaný sýra, önemli ölçüde, bölgedeki zeminlerin jeoteknik koþullarýnýn yeterince ve gereðince deðerlendirilmemiþ olmasýndan kaynaklandýðý gerçeðini de ortaya çýkarmýþtýr [50]. Bu baðlamda, yapýlarda kullanýlan yapý gereçleri, yapýlarýn saðlamlýk ve dayanýklý olmalarýna etki yapan teknik hesaplarýn doðruluðu,

konuþlandýrýldýklarý zeminin jeolojik özellikleri, farklý bölgelerde yapýlacak yapýlar için farklý hesaplamalarýn öngörülmesi önemlidir. Ancak yapý kalitesinin denetiminin yanýnda can ve mal güvenliði yönünden önem taþýyan diðer etmenleri de göz önünde bulundurmak gerekir. Bu yönüyle incelendiðinde, kentleþmenin niteliði, biçimi, yapý ve nüfus yoðunluðu, sanayi ve ekonomik etkinliklerin daðýlýmý, kent planlarýnýn yapýlmasýnda ve uygulanmasýnda afete iliþkin etmenlerin dikkate alýnýp alýnmadýðý, kaçak yapýlaþma ve gecekondulaþma ile insan öðesi gibi etmenlerinde dikkate alýnmasýnýn gerekliliði ortaya çýkmaktadýr. Bu baðlamda doðal afetlerin çok sýk yaþandýðý ülkemizde, yerleþim yeri planlarý hazýrlanýrken, bu yörelerin özellikleri hesaba katýlarak özel planlar geliþtirilmelidir. Ayný zamanda nüfusun ve sanayi kuruluþlarýnýn daðýlýþýnda, doðal afet olasýlýklarý göz önünde bulundurularak akýlcý bir yerleþtirme politikasý izlenmelidir. Bu nedenle, olasý deprem olaylarýna hazýrlanýrken yapýlmasý gündeme gelen yasa deðiþiklik ve yeniliklerinin sadece yapýlarla sýnýrlý tutulmamasý, kent ve bölge planlamasý konularýný da mutlak olarak kapsamasý gerekmektedir. Mekan planlamasýnda, ülke, bölge ve yerleþim yerleri düzeyindeki planlamalar arasýnda uyumluluk, tutarlýlýk saðlanmalýdýr.

f. Diðer taraftan doðal afet olaylarýnýn öncesinde, özellikle olaylar sýrasýnda ve olaylarýn ardýndan alýnacak önlemlerin belirlenip uygulanmasý sürecinde görevli örgüt ve kuruluþlarýn sayýsý oldukça fazladýr. Bunlar arasýnda eþgüdüm ve iþbirliði saðlamanýn kolay olmadýðý, ciddi bir eðitim gerektirdiði, deneyimsiz kadrolarýn gereksiz can ve mal kaybýna neden olacaðý unutulmamalýdýr. Bununla birlikte, 1999 Marmara depremlerinde çok sayýda sivil toplum kuruluþlarýnýn, devletin ve belediyelerin yaný sýra kurtarma ve ivedi yardým konularýnda önemli katkýlarda bulunduklarý görülmüþtür. Ancak yönetsel anlamda bu sivil örgütlerin eþgüdümünde kimi sorunlarýn olabileceði göz önüne alýnarak, illerdeki ivedi yardým ve kurtarma planlarýnýn hazýrlanmasýnda yarar bulunmaktadýr.

Bu baðlamda doðal afetlerle ilgili yetkilerin daðýlýmýnda ve kullanýlmasýnda birtakým karýþýklýklarýn olabileceði deðerlendirilmektedir. Birçok bakanlýk bu konularda görevler yüklenmiþtir. Bu durum, uygulamada görev çatýþmalarýna, mükerrer iþler yapýlmasýna yol açabilecektir. Bu karýþýklýðý gidermede, eþgüdüm ve iþbirliðini saðlamada en büyük mülki amirlere önemli görev düþmektedir. Ayný zamanda yerel yönetimlerin ve bu arada belediyelerin, doðal afet olaylarýna daha etkili duruma getirilmek üzere yetki, kaynak ve çalýþan kadrolarý yönünden güçlendirilmelerinde yarar görülmektedir. Risk yönetimi aþamasýnda belediyelerin güçlendirilmesi, bir yandan afet öncesinde imar, yerleþme ve planlama konularýndaki yönlendirme ve denetim iþlevlerini daha iyi yerine getirmelerini saðlamakla kalmaz, ayný zamanda afet sýrasýnda ve sonrasýndaki görevlerin yerine getirilmesinde daha etkin olmalarýný saðlar. Temel altyapý gereksinmelerini tamamlayamamýþ olan belediyelerde, afet zararlarýnýn çok daha büyük boyutlarda olacaðýný unutmamak gerekir. g. Afet ve Risk yönetimi süreklilik gösterdiðinden, deprem risk bölgelerinde bulunan yerleþim yerlerinde, kurtarma ve ivedi yardým plânlarýnýn kurallara uygun olarak hazýrlanmasý, devamlý güncel tutulmasý ve bu plânlarda kendilerine görev verilecek personelin sürekli eðitimi gerekmektedir [51].

h. Risk yönetimi aþamasýnda, bir yerleþim yerinde gelecekteki deprem zararlarýnýn azaltýlmasý açýsýndan özellikle, hastane, itfaiye, PTT merkezi, halkýn çok yýðýldýðý konser ve sinema salonlarý, okullar, camiler vb. kritik yapýlarýn, gerek yer seçimlerinde ve gerekse projelendirilme ve inþaat çalýþmalarýnda büyük titizlik gösterilmelidir.

Depr

em

ý. Afet ve risk yönetiminde, depremden kurtuluþ mümkün olmadýðýna göre, depremle beraber yaþamanýn, ancak depreme dayanýklý inþaat yapýmý ile olasý olduðu temel ilke olarak kabul edilmelidir.

Ülkemizde özellikle kýrsal alanlarda, deprem nedeniyle uðranýlan can ve mal kayýplarý büyük ölçüde bilgisizlik ve eðitimsizliðe dayanmaktadýr. Ekonomik güçsüzlük ve malzeme bulunmayýþý, bilgisizlikten sonraki sýralarda yer almaktadýr. Bu nedenle depremler ve depreme dayanýklý yapý yapma konusundaki halk eðitimi ve katýlýmý çalýþmalarýna önem ve öncelik verilmesi ve bu çalýþmalarýn her kademede ve sürekli olarak yürütülmesi gereklidir [52]. i. 1999 yýlý Marmara depremleri, genel olarak geliþme sürecinde olan ülkelerin yoðun sanayileþmiþ bölgelerinde meydana gelen büyük ölçekli depremlerin, üretimin durmasý, iþsizlik, yurtiçi ve yurtdýþý göçleri, yeni fiyat artýþlarý, vergi artýþlarý, yeni kaynaklar bulma nedeniyle giriþilen büyük faizli ve kýsa süreli dýþ borçlanmalar vb. gibi olumsuz ve dolaylý etkilerle yalnýzca depremden etkilenen bölgede deðil, tüm ülkede büyük ekonomik ve sosyal bunalýmlara yol açabileceðini göstermiþtir.

j. Ülkemizde, “risk yönetimine” yönelik deprem zararlarýnýn azaltýlmasý konusunda ülkenin yerleþme, konut ve sanayileþme politikalarý ile uyumlu bir afet politikasýnýn olduðu söylenemez. Günümüze kadar olan afet olaylarý incelendiðinde, hep afetler olduktan sonra ortaya çýkan büyük boyutlu ve öncelikli barýnma gereksinimini karþýlamak amacýyla olay sonrasý önlemlere çok acele günlük çözümlerle yaklaþýldýðý görülecektir. Ne yazýk ki afet olaylarý, özellikle deprem olaylarýnda çok yanlýþ bir þekilde hep bu boyutta görülmüþtür. Bu yanlýþ görüþün doðal sonucu olarak uygulamada deprem zararlarýnýn azaltýlmasýný saðlayacak önlemler yerine, olaydan etkilenen topluluklarýn barýnma gereksinmelerinin eldeki tüm olanaklarla en ivedi biçimde saðlanarak, yaralarýn kýsmen sarýlmasý yolu seçilmiþtir. Bu yaklaþýmýn en büyük yanlýþý, zarar azaltma kavramý ile yara sarma kavramýnýn eþ düzeyde görülmüþ olmasýndadýr. Halbuki, zarar azaltma, önceden alýnmýþ önlemlerle kayýplarýn küçük ve kolay baþ edilebilir boyutlarda kalmasýný saðlamayý, yara sarma ise kayýplarýn büyük boyutlarda olabileceðini kabul ederek, olaydan sonra eski duruma gelebilmeyi amaçlamaktadýr.

Þekil 4. Afet ve Risk Yönetiminin Aþamalarý

Depr

em

Bu nedenle, bugüne kadar izlenen "afetler olduktan sonra olayýn yarasýný sarmaya çalýþma" politikasýnýn yerine, afetlerin neden olabileceði zararlarýn fiziksel boyutlarýný en düþük düzeyde tutacak tüm bilimsel, teknik, yönetsel ve yasal önlemleri afetler olmadan önce almayý amaçlayan bir süreç içerisinde afet yönetiminin devamlýlýðýnýn esas alýnmasýnýn ve buna göre ülke, bölgesel ve yerel düzeyde ve halk katýlýmýnýn saðlandýðý bir “afet ve risk yönetiminin” saðlanmasýnýn yararlý olacaðý deðerlendirilmektedir. k. Geliþen teknolojiye uygun olarak modernizasyon ve entegrasyon kapsamýnda mevcut afet yönetim sistem ve teþkilatý gözden geçirilerek; afet öncesi, aný ve sonrasýnda ihtiyaç duyulan yerleþim yerinde oluþturulmasý ve idame/iþletmesinde; her türlü deðiþime ayak uydurabilecek, sürekli hizmet verebilecek, basit, etkin, ekonomik, emniyetli ve sürekli olarak kendini yenileyebilecek bir “afet ve risk yönetimi sistemi”nin oluþturulmasý 21nci yüzyýlda Baþbakanlýðýn önemli hedeflerinden biri olmalýdýr.

Kaynakça

*Öðr. Gör. Dr.; Harita ve Kadastro Mühendisi, Ýstanbul AREL Üniversitesi MYO