ÖzelleĢtirme ve Regülâsyon-Bir Madalyonun Ġki Yüzü

1929‟da dünyadaki büyük ekonomik krizin yarattığı koşullar ve daha sonra 1945‟de İkinci Dünya Savaşı‟nın ardından özellikle Avrupa ülkelerinde ekonomilerin yeniden yapılanması ile devletleştirme ya da devletin sınaî ve ticarî girişimlere öncülük etme politikaları, devletin müdahaleci rolü, kamunun genel ekonomi içindeki payını artırmış ve böylece kamu kurumları ülke ekonomisinde büyük ölçüde etkili olmuştur. Ancak 1970‟li yıllardaki petrol krizi ile giderek belirginleşen ekonomik küçülmeler, yeni çözüm yöntemleri aranmasına ve bunun sonucunda piyasa ekonomisi modelinin yeniden önem kazanmasına yol açmıştır. Bu arayış sürecinde, devletin ekonomiye müdahalesi, ekonomide kamu payının artması, bu etkinliğin tam rekabet piyasasını bozması, devlet tekelleri yaratması ve kıt kaynakların etkin kullanılmaması sonucu kalkınma hızının düşmesi sorunların kaynağı olarak tanımlanmıştır²³⁶. Bu krizden çıkış yollarından birinin, kapitalist ülkelerde özelleştirme olduğu ileri sürülmüştür. Daha sonra sosyalist ülkelerin de izlediği bu kapitalist çözüm, ekonomide kamu payının büyük ölçüde

236 Metin Kilci, KĠT’lerin ÖzelleĢtirilmesi ve Türkiye Uygulaması, DPT Uzmanlık Tezi, Yayın No. 2340-İPGM:442, Ocak 1994, s.6.

131

azaltılmasına neden olmuştur²³⁷. Ekonomik dengenin ancak, devletin rolünü ve ekonomiye müdahalesini azaltıp, kamunun ekonomideki payını küçülterek, etkin kaynak kullanımı ve tam rekabet piyasasının oluşumu ile sağlanacağına inanılmıştır. Ayrıca, özelleştirme sayesinde sermaye piyasaları derinleşecek, gelişecek ve kıt olan ekonomik kaynakların yeniden yaratılması sağlanacaktır. 1980 yılından itibaren sanayileşmiş ve sanayileşme yolundaki ülkelerde, 1990‟dan sonra da eski merkezî planlı ekonomiye sahip ülkelerde uygulamaya konulan özelleştirme programları, dünya ekonomisinin yeniden yapılanmasında çok önemli bir rol oynamışlardır. Bu geçiş sonucunda devletin yeni rolü, piyasaları kurumsallaştırma, alt yapı, eğitim, bilim ve teknolojiyi geliştirmek, refahı artırmak olarak yeniden belirlenmiştir. Diğer uluslararası örgütler gibi Dünya Bankası da, özelleştirmeyi, ekonomik etkinliği artırıcı ve özel sektörü geliştirici bir araç olarak tanımlamakta ve KİT‟lerin artan borçları nedeniyle devlet hazinesi üzerinde oluşan yükün azaltılması halinde, hükümetlerin sağlık ve eğitim hizmetlerine daha büyük paylar ayırabileceklerini savunmaktadır. Gelişmekte olan ülkelere yol gösterici bir görevi olan Dünya Bankası, üye ülke hükümetlerine çeşitli özendirme sistemleri ve politikaları uygulayarak özelleştirmelerini desteklemektedir²³⁸.

Özelleştirme dar anlamıyla, “mülkiyeti ve yönetimi kamuya ait olan iktisadi üretim birimlerinin özel sektöre devri” olarak tanımlanmaktadır. Dar anlamda özelleştirmede mutlak olarak mülkiyetin devrinin gerçekleşmesi ve

237 Hulki Cevizoğlu, ÖzelleĢtirme, Beyaz Yayınları, İstanbul, 1998, s. 6.

238 Şebnem Günal, Avrupa Birliği Üyelik Sürecinde Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri ve Türkiye’de ÖzelleĢtirme Uygulamaları, Yüksek Lisans Tezi, AÜSBF, Avrupa Topluluğu (Ekonomi-Maliye) Anabilim Dalı, Ankara, 2006, s.3.

132

yönetimin özel kesime geçmesi gerekmektedir²³⁹. Geniş anlamda özelleştirme, mülkiyet veya yönetim transferinden daha fazlasını ifade etmektedir ki, bir iktisadi organizasyonu serbest piyasa mekanizmasına göre işleyen yapıya kavuşturmayı ve bunun için gerekli uygulamaları yapmayı kapsamaktadır. Geniş anlamda özelleştirme kavramının içine giren unsurlar²⁴⁰; devletin çeşitli şekillerde oluşturduğu mal ve hizmet üretimindeki kamusal tekellerin kaldırılması, kamu hizmetlerinden mümkün olanların fiyatlandırılması, kamu tarafından üretilen mal ve hizmetlerin finansmanının özel kesimce sağlanması, KİT‟lerin mülkiyet devrinin yanı sıra, özel kesime kiralanması, yönetimin özel kesime devri, deregülasyon; yani özel firmaların faaliyetlerinin düzenlenmesi ile ilgili kamu tarafından konulan kurallara son verilmesini içermektedir.

Bu çerçeve içinde özelleştirme bir bütün olarak devletin iktisadi faaliyetlerinin sınırlandırılmasını ve ekonomide piyasa güçlerinin etkili kılınmasına ilişkin bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Kısaca, mülkiyetin devri dışındaki uygulamaların geniş anlamda özelleştirme tanımını oluşturduğu söylenebilir ki buna özelleştirme benzeri uygulamalar ya da diğer bir deyişle özelleştirme alternatifleri eklenebilir. Örneğin imtiyaz devri,

239 Erol Yılmaz, Ekonomik Perspektiften KĠT’ler, Özelleştirme ve Uygulama, Ankara, 2002, s.41.

240 Güneri Akalın, KĠT Ekonomisi, Yeniçağ Yayınları, Ankara, 1990, s.286.

133

yönetim devri, kiralama yöntemi, gelir ortaklığı yöntemi gibi yöntemler de geniş anlamda özelleştirme kapsamına dâhil edilebilecektir²⁴¹.

Özelleştirmenin yararları; rasyonel ekonomik kararlar, serbest piyasa ekonomisi içinde verilecektir. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) daha verimli çalışacak, anonim şirketlere dönüşecek, ekonomiye katkıları artacaktır.

Sermaye tabana yayılacak, gelir getirmeyen altın ya da taşınmaz mallara yapılan yatırımlar ekonomiye aktarılacak ve aktif yatırımlara dönüştürülecektir. Devletin sınırlı kaynakları, KİT yatırımları ve onların borçlarının ödenmesi yerine, halkın öncelikli gereksinimlerine yönelik altyapı yatırımlarına ayrılacaktır. Ekonomi canlılık kazanacak, durgunluk ve verimsizlik azaltılacak, tüketicilere daha kaliteli ürün ve hizmet sunulacaktır.

Tasarruf araçları ile borç para veren ve yatırım gelirine ortak olan halk mülkiyete ortak olma şansına sahip olacaktır. Tüketici tercihlerine yönelen özel kuruluşlar kâra geçecek ve daha çabuk büyüyecekler, ekonomiye itici güç kazandırılacaktır. Bununla birlikte, özelleştirmeyle bir yandan devlet tekellerinin kırılması amaçlanırken, özel mülkiyetteki bir işletmenin maksimum kârı hedeflemesi onun tek olma avantajını kötüye kullanma ihtimalini taşıyacaktır. Tekel durumu tüketici kitlelerin refah ve yaşam standardında düşüşe neden olabilecektir. Ayrıca, kısa dönemde ortaya çıkacak işsizlik özelleştirmenin olumsuz sonuçlarındandır. İşgücü yoğun KİT‟ler özel sektörün mülkiyetine geçtiğinde istihdamın azalması kaçınılmazdır. Zira istihdamın getireceği mali yükü taşımak istemeyen

241 Işıl Fulya Orkunoğlu, “Özelleştirme ve Alternatifleri”, Akademik BakıĢ Dergisi, Sayı 22, Uluslararası Hakemli Sosyal Bilimler E-Dergisi, 2010, s.2–3.

134

işletmeci öncelikle personeli tasfiye yoluna başvuracaktır. Ayrıca, ulusal ekonomiye özelleştirme uygulamalarıyla dâhil olan yabancı sermaye ve uluslararası kuruluşlar doğrudan veya dolaylı yollardan siyasal iktidarı etkilemek isteyecek, bu durum siyasal bağımsızlık açısından haklı olarak eleştirilecektir.

Özelleştirme tartışmalarında madalyonun diğer yüzünü regülasyon oluşturur²⁴². Kısaca devletin ekonomide etkinliği sağlamak ve piyasa başarısızlıkları nedeniyle ortaya çıkan sorunları gidermek amacıyla ekonomide yapmış olduğu her türlü kontrol ve düzenleyici önlem regülasyon kavramıyla ifade edilmektedir. Özelleştirme eleştirilerinde olduğu gibi regülasyon kavramıyla ilgili yapılan tartışmalarda da regülasyon uygulamalarının ne ölçüde etkin olduğu ve refah kayıplarına yol açıp açmadığı konu edilmekte ve devletin düzenleme görevini yerine getirirken uygulayacağı regülasyon politikalarının kaynak kullanımında etkinliği sağlayacak ve refah kayıplarına yol açmayacak şekilde tasarlanması gerektiği haklı olarak savunulmaktadır.

Devletin ekonomideki rolünün ve ağırlığının ne olması gerektiği konusu, gerek literatürde gerekse politik olarak uzun zamandır tartışılan konuların başında gelmektedir. Bu tartışmalar neticesinde devlet, bazı

242Sigorta düzenlemeleri ve Kamu Özel İşbirliği hakkında görüşleri için bkz. Stefan J.

Padfield, “Public-Private Partnerships and Insurance Regulation”, Harvard Law Review, Vol.121,2008, s.1367–1386.

135

dönemlerde piyasanın işleyişine fazla müdahale etmemiş, bazı dönemlerde ise piyasaya müdahale ederek veya bizzat üretici olarak ekonomide faaliyette bulunmuştur. Her iki durumu da savunan görüşlerin odaklandığı nokta, ekonomide etkinliğin sağlanmasıdır. Devletin ekonomiye müdahale etmesi gerektiğini savunan görüşlerin temeli piyasada var olan birtakım aksaklıklardır. Piyasa başarısızlıkları adı da verilen bu aksaklıkları, piyasa mekanizması kendi içerisinde düzeltemediğinden, devletin bu aksaklıkları düzeltmek için piyasaya müdahale etmesi gerektiği savunulmuştur. Özellikle geçtiğimiz yüzyılda, bu çerçevedeki uygulamalar neticesinde devletin ekonomideki etkinliği ve faaliyetleri artmış; bununla birlikte devlet başarısızlıkları ile ilgili birçok görüş de bu dönemde ortaya atılmıştır. Aslında başarısız devlet nitelendirmesi, devletin çeşitli alanlardaki etkinsizlikleri neticesinde ortaya çıkmış bir kavramdır. Devletin ekonomideki payı arttıkça, ortaya çıkan mali sıkıntılar ve yaşanan krizler de bu etkinsizliği arttıran önemli nedenlerdendir. Zaman içerisinde vatandaşların devletten beklentilerinin artması “kamu hizmeti” anlayışının değişmesine neden olmuş ve devlet bu beklentileri tam anlamıyla karşılayamaz hale gelmiştir. Bu bağlamda gündeme gelen devletin yeniden yapılandırılması tartışmaları neticesinde ortaya çıkan piyasanın serbestleştirilmesi süreciyle birlikte devlet, verimsiz olduğu tekel niteliğindeki bazı alanlardan çekilerek, bu alanları rekabete açmış ve büyük ölçüde de özel sektöre bırakmıştır. Bununla birlikte, kamu yararı düşünülerek rekabete açılan ve özel sektöre bırakılan bu alanlarda

136

devletin düzenleyici ve denetleyici bir rol üstlenmesi gerektiği görüşü yine bu süreçte ortaya çıkmıştır²⁴³.

Regülasyonda düzenleme ve denetleme görevi genellikle hükümet tarafından bağımsız düzenleyici kuruluşlara devredilmektedir²⁴⁴. Bağımsız Düzenleyici Kurumlar için olmazsa olmaz kabul edilen özellik “bağımsız”

olmalarıdır. Bununla birlikte, bu kurumların mutlak anlamda bağımsız olmalarının neredeyse imkânsız olduğu belirtilmektedir. Diğer bir deyişle, bu kuruluşların çıkar ve baskı grupları tarafından yönlendirilme ve ele geçirilme ihtimallerinin yüksek olduğu söylenmektedir. Ayrıca siyasetçilerin de bu kurumlar üzerinde son derece etkili oldukları belirtilmektedir. Regülasyon uygulayan kurumların baskı ve çıkar grupları tarafından ele geçirilmesi, regülasyonların başarısızlığının temel sebeplerinden birisidir. Regülasyon uygulayan kurumların ele geçirilmesinin ise genellikle bilgi açıklığının ve şeffaflığın olmadığı durumlarda meydana geldiği belirtilmekte, dolayısıyla şeffaflık ve hesap verebilirlik konuları bu kurumlar açısından son derece önem kazanmaktadır. Dolayısıyla etkin bir düzenleyici sistemin kurulması için düzenleyici kuruluşların ve regülasyon politikalarının tasarımı yapılırken, ortaya çıkabilecek bütün maliyetlerin hesaba katılması ve bu kuruluşların ve uygulayacakları politikaların, ekonomide kaynakların etkin kullanımını sağlayacak ve refah kaybına yol açmayacak biçimde düzenlenmesi gerektiği

243Sinan Sarısoy, “Düzenleyici Devlet ve Regülasyon Uygulamalarının Etkinliği Üzerine Tartışmalar”, Maliye Dergisi, Sayı 159, Temmuz-Aralık 2010, s.279.

244 Bkz. Peter, Vincent-Jones, The New Public Contracting (Regulation, Responsiveness, Relationality), Oxford University Press, Oxford, 2006.

137

görüşü genel kabul görmektedir. Etkinlik ve refah kayıplarına yol açan bir regülasyon politikası toplum açısından maliyetli olacaktır. Ayrıca yönetim, uyumlaştırma, işgücü ve özel sektörün ve tüketicilerin maruz kaldığı dolaylı maliyetler regülasyon uygulamanın son derece zor ve sıkıntılı bir iş olduğunun göstergesidir²⁴⁵. Bütün bunlar hesaba katılarak ve amacına uygun bir şekilde tasarlanarak uygulanan regülasyon politikaları, bizim de katıldığımız görüşe göre, ekonomide kaynakların etkin kullanılmasına ve refahın artırılmasına yardımcı olacaktır.

Özelleştirme ve regülasyon kavramlarına birlikte bakıldığında, neoliberal ideolojinin temel itikatlarından birinin, piyasanın devletten, özel mülkiyetin kamu mülkiyeti ve toplumsal mülkiyetten üstün olduğudur.

Özelleştirme, ya kamu mülkiyetindeki varlıkların özel sektöre satışı ya da

“özel sektör kamu sektörü” işbirliği adı altında özel sektörün kamuya mal ve hizmet temin etmesi biçiminde gerçekleştirilir. Özelleştirmenin temel amacı, daha önce kara yönelik üretim dışında kalan alanları sermaye birikiminin hizmetine sunmaktır. Hal böyleyken, özelleştirme küresel ölçekte, özellikle sosyal alanlara nüfuz ederken, tepkiler de daha örgütlü bir biçimde yaygınlaşmaktadır. Avrupa‟da kamu hizmetlerinin korunması için en son 1 milyon imza toplanmıştır. İtalya‟da suyun özelleştirilmesine karşı 70 kampanya grubu ile 700 yerel yönetim, sendikalarla birlikte direniş örgütlenme çabası içindedir. Almanya‟da en büyük hizmet sektörü sendikası Verdi, ülke çapında özelleştirmeye karşı gösteriler düzenlemektedir. 2000

245Sarısoy, s.296.

138

yılında Bolivya Cochabamba‟da suyun özelleştirilmesine karşı tepkiler, aynı zamanda Evo Morales‟i iktidara taşıyan bir harekete de dönüşmüştür²⁴⁶. Bütün bunlar, özelleştirme üzerindeki tartışmaların süreceği ve alternatif yaklaşımları gündemde tutacağa benzemektedir.