Kamu Özel ĠĢbirliğinin Tanımı

37

belirtilmelidir. Nitekim yaygın görüş terimin “işbirliği” (cooperation) olarak çevrilmesi yönündedir⁷⁶.

38

Kamu Özel İşbirliği tanımlanırken, bununla uzun süreli bir işbirliğinin kurulması ve bu işbirliğinin karmaşık yapılı sözleşmelere dayanıyor olması unsurlarının ön plana çıktığı görülmektedir. Kamu Özel İşbirliği, kamu hizmetlerinin geleneksel usullerle temini ile tüm hizmetlerin özel sektöre gördürülmesi arasındaki yelpazede, özel sektör sermayesinin kamu tarafından kullanıldığı bir finansal yol, üst kavram olarak karşımıza çıkmaktadır⁷⁸. İşin niteliğine, tarafların işe katılım derecesine, kamu ile özel sektör arasındaki risk dağılımına göre biçim değiştiren Kamu Özel İşbirliği‟nin pek çok tanımı mevcuttur⁷⁹. En sık rastlanan tanımlardan birine göre, amacı, yöntemi, kapsamı, konusu ve katılımcıları oldukça farklılık gösteren ortaklık modelleri olarak Kamu Özel İşbirliği, bir altyapı projesi veya bir hizmetin gerçekleştirilmesi amacıyla kamunun özel sektör ile projenin tasarımı, finansmanı, yapımı ve işletilmesi ile mevcut yatırımın yenilenmesi, kiralanması, bakım ve onarımının yapılması ve işletilmesinde özel sektör katılımının sağlandığı yöntemler bütünüdür⁸⁰. Sözleşmeler Hukuku açısından bakıldığında, Kamu Özel İşbirliği‟nin kamu ile özel sektör arasında akdedilen bir sözleşme uyarınca kamusal mal ve hizmetlerin özel sektörün katılımı ile kamu tarafından yapıldığı, özel sektörün sözleşme konusu eseri meydana getirme, hazırda bulundurma ve/veya hizmetin sunulmasını sağlama risklerini taşıdığı, diğer risklerin “riskin o riski en iyi yönetecek tarafta bulunduğu”

78Finansal yol ile ilgili görüşleri için bkz. Carsten ve Graeme, s.4.

79 Ali Güner Tekin, “Public Private Partnerships veya PPP Modelleri”, Ġdarecinin Sesi Dergisi, Cilt 21, Mayıs-Haziran 2007, sayı 122.

80 Karasu, s. 46.

39

kuralına bağlandığı esnek sözleşme modelleri⁸¹ olarak tanımlanmaktadır⁸². Kamu Özel İşbirliği, kamu hizmeti olarak nitelendirilen, imtiyaz teşkil eden, devletin tümüyle çekilmek istemediği ve devletin katılımı olmaksızın özel sektörün tek başına sunmaktan çekindiği hizmetlere özel sektörün katılımını sağlamak ve böylece kamunun temel çıkmazı haline gelen finansman sorununu aşmak amacıyla getirilen bir yöntem olarak da tanımlanmaktadır⁸³. Kamu Özel İşbirliği‟nde yatırım finansmanının özel sektör tarafından sağlanması temel bir unsurdur. Böylece, kamu hizmetleri önemli oranda özel sektör katılımına açılır ve kamusal hizmetlerin kamunun denetiminde özel sektör tarafından yerine getirilmesi sağlanır⁸⁴.

Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Kamu Özel İşbirliği modelini gelecekte yapılacak kamu yatırımlarının bugünden özelleştirilmesi şeklinde

81Sözleşme unsurunun öne çıkarıldığı başka bir tanıma göre; “Kamu Özel İşbirliği, kamu hizmeti sunan bir hizmet ya da tesisi kısmen veya tamamen yenilemek, inşa etmek, işletmek, bakımını sağlamak ve/veya yönetmek için kamu ve özel sektör ortakları arasında oluşturulmuş sözleşmeye dayalı anlaşmadır.” Detaylar için bkz.

Tanja Pflug, Public Private Partnerships in the Framework of Financing for Development, Heinrich Böll Foundation, Washington Office, Policy Paper 18, 2002, s.6.

82 Ahmet Keşli, PPP Projelerinin Hukuki Rejimi, Grup HBS Yatırım Danışmanlık Şirketi Yayınevi, İstanbul, 2012, s.46.

83Eker, s.60.

84 Yatırım finansmanının özel sektör tarafından gerçekleştirilmesi unsuru ön plana çıkarılarak yapılan tanımlardan birine göre; “Kamu Özel İşbirliği‟nin konusu, özelleştirmede olmadığı biçimde kamu hizmetlerinin kamu adına özel kesime ait şirketler tarafından tasarlanıp finanse edilerek, işletilerek ve kamunun tarif ettiği şekilde ve kalite standardında, bir bedel karşılığında ve belli bir süre ile özel hukuk kişileri tarafından kamuya sunulmasıdır.” Detaylar için bkz. Ayhan Sarısu, “Altyapı Yatırımlarında Kamu ve Özel Sektör İşbirlikleri-I”, YaklaĢım Dergisi, Ocak 2008, Sayı: 181, s. 200.

40

tanımlamıştır⁸⁵. Özelleştirme ile Kamu Özel İşbirliği‟nin farklı anlamlar içerdiği yönündeki görüşlerde ise, özelleştirme ile mülkiyet ve işletme hakkının özel sektöre tamamen devredildiğinin, böylece işin özel sektöre bırakıldığının, Kamu Özel İşbirliği modelinde ise yeni bir iş yaratıldığının altı çizilmektedir⁸⁶. Özelleştirmede kamunun katılımının mümkün olamayacağı, Kamu Özel İşbirliği modelinde ise idarenin katılımının doğal ve gerekli olduğu değerlendirilmektedir⁸⁷.

Görüldüğü üzere, Kamu Özel İşbirliği modeline ilişkin yazında pek çok tanıma rastlanmaktadır. Bunlardan birinde, Kamu Özel İşbirliği, bir kamu kurumu ve özel sektör kuruluşunun geleneksel olarak kamu tarafından yerine getirilen bir faaliyeti ortaklaşa üstlenmesi şeklinde tanımlanmıştır. Kamu Özel İşbirliği, kamu ile özel sektör işbirliğine dayalı kurumsal düzenlemelerdir.

Havalimanları, kamu binaları ve su sistemleri gibi büyük, sermaye yoğun ve uzun vadeli kamu altyapı yatırımlarını yapmak veya kentsel gelişim projelerini üstlenmek için en az bir kamu kuruluşu ve özel şirketten oluşan karmaşık ilişkiler bütünüdür. Kamu Özel İşbirliği, kamu hizmetlerinin gördürülmesinde yeni bir “yönetişim” aracı, yönetişimin en yeni biçimidir. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde özel sektör katılımını mümkün kılan, eski usulleri genişleterek “yeni kamu işletmeciliği” yaklaşımının başlıca unsurlarından biri

85 T.C. Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, 2009–2012 Strateji Raporu, Ankara, 2008, s.9.

86Ali Yıldırım Eker, “Kamu Özel Ortaklıkları”, Bütçe Dünyası, Cilt:2, Sayı:25, 2007, s.63.

87 Yasin Sezer, Kamu Hizmetlerinin Görülmesinde Yap-ĠĢlet-Devret Modeli, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Basılmamış Doktora Tezi, İstanbul, 2000, s.46.

41

haline gelen yeni bir model ve idari örgütlenme biçimidir. Özelleştirmenin yeni biçimidir. Sözleşmeyle hizmet gördürme yönteminin bir uzantısıdır. Yetki ve sorumlulukların, maliyet ve risklerin, gelir ve kazançların paylaşıldığı, karşılıklı kazanma taahhütlerinin geçerli olduğu ve taraflar arasındaki sınırın belirsizleştiği modellerdir. Özel sektör ile kurulan ve bir kamu hizmetinin tasarlanması, yapımı, kiralanması, finansmanının sağlanması, işletilmesi gibi unsurlarının bileşiminden oluşan, özel hukuk hükümlerine tâbi sözleşmeler ile kurulan işbirliği modelleridir⁸⁸.

Kamu Özel İşbirliği‟nin Avrupa Hukuku‟nda tanımlandığı Yeşil Kitap‟a göre, Kamu Özel İşbirliği, bir altyapının veya sağlanacak hizmetin finansmanını, inşaatını, tadilatını, yönetimini veya bakım-onarımını sağlamayı hedefleyen iş dünyası ile işbirliği biçimlerine işaret eder⁸⁹. Kamu Özel İşbirliği, planlanmış bir projenin farklı yönlerinde, kamu ile özel sektör arasında işbirliğini gerektiren uzun süreli bir ilişkiyi, kısmen özel sektör ile bazen muhtelif taraflar arasında karmaşık düzenlemeler aracılığıyla projeyi finanse etme metodunu, projenin farklı aşamalarında yer alan ticari katılımcının önemli rolünü içerir. İdarenin yoğunlaşması beklenen ilgi alanı, sağlanan “hizmetin kalitesi”, fiyatlandırma politikası neticesinde ulaşılmak istenilen amaçların “açıklıkla” tanımlanması ve “kamu yararı” olmalıdır. Bu durum idarenin denetim sorumluluğunu beraberinde getirir. Kamu Özel

88 Bkz. Selime Güzelsarı, Kamu Özel Ortaklıkları Üzerine Eleştirel Bir Değerlendirme, Kamu Yönetimi: Yapı, ĠĢleyiĢ, Reform, AÜSBF Yayın No: 598, Ankara, 2009, s. 45.

89 Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, 2004, Paragraf 1 ve 2.

42

İşbirliği, özel sektörün bütün riskleri veya projeye bağlı risklerin büyük bir kısmını üstlenmesi anlamına gelmez. Riskin dağılımı taraflardan her birinin riski ölçümleme, kontrol ve riskin üstesinden gelebilme yeteneğine göre her durum için ayrı ayrı belirlenir. Kamu Özel İşbirliği modelinin ayırtedici özelliklerini içeren ve bize en yakın gelen tanımlamaya gelirsel; Kamu Özel İşbirliği, konusu bir kamu hizmetinin özel sektör tarafından finanse edilerek yapımı, sahiplenilmesi ve/veya işletilmesi olan, bir veya daha fazla kamu tüzel kişisi ile bir veya daha fazla özel hukuk tüzelkişisi arasında yapılan uzun vadeli bir sözleşme olup, kamu hizmetlerinin geleneksel yollarla görülmesinin alternatifi olarak kabul edilir⁹⁰.