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Na perspectiva da ACF, as coalizões são geradas a partir de convicções, opiniões, ideias e objetivos dos atores envolvidos no processo do “fazer” política pública. Esse conjunto de ideais e convicções unido aos recursos políticos formata as coalizões e concretiza os objetivos e os interesses dos atores. O trabalho de Fenger e Klock (2001) apud Bewerwijk et al. (2008: 360) contribui com a ACF, pois determina a extensão e a natureza da interdependência entre atores que participam no sistema político, em uma abordagem de rede.

Há um deslocamento de foco dos interesses para as convicções e ideias. As convicções são identificadas como um condutor causal para o comportamento político (WEIBLE et al., 2009: 122). Pressupõe-se que a ação humana não pode ser meramente orientada por interesses ou cálculos econômicos, como é representado na abordagem da Escolha Racional. Além dessa motivação normativa, há também uma motivação prática de pesquisa. Segundo Sabatier (1991; 2007), as convicções muitas vezes fazem parte do discurso de defesa da proposta, sendo, portanto, mais facilmente reconhecíveis ou explicitadas que os “verdadeiros” interesses.

No modelo da Escolha Racional, assume-se que os interesses dos atores seguem uma racionalidade relativamente simples de interesses materiais, enquanto que na ACF considera- se que as convicções normativas devem ser empiricamente verificadas, e a possibilidade de um comportamento altruístico não é assumida a priori (SABATIER e WEIBLE, 2007:194). A sustentação conceitual do sistema de convicções da ACF baseia-se em três fundamentos teóricos: i) o “modelo de expectativa de utilidade” (“expected utility model”), introduzido para explicar o caminho pelo qual os atores políticos avaliam suas alternativas de ação em

contraposição às suas contribuições para um conjunto particular de metas e objetivos; nessa visão, decisões são largamente de natureza instrumental; ii) a racionalidade é considerada limitada ao invés de perfeita, e então as decisões são resultantes de um misto de satisfação e suficiência11; iii) os subsistemas da política são compostos e dominados amplamente por elites políticas em detrimento da representação popular, e há razões para acreditar que a maioria dos atores políticos ali engajados possuem sistemas de convicções amplamente complexos e logicamente consistentes com os setores da política pública de seus interesses e atuações (FISCHER, 2003: 96).

A ACF define que as convicções e os comportamentos dos atores fazem parte de um sistema de redes informais e que o processo de implementação de uma política é estruturado, em parte, por uma rede composta por importantes atores da política pública (SABATIER e WEIBLE, 2007:196). Na aplicação empírica da política setorial em estudo em Belo Horizonte, identificou-se que as coalizões eram formadas em sua grande maioria por atores de significativo recurso para influenciar a tomada de decisão e que muitos vínculos na rede eram informais.

A ACF interessa-se por mudanças de políticas públicas que ocorrem a cada dez anos ou mais. Assume-se que as convicções dos participantes são muito estáveis, o que resulta em dificuldades para implementações de maiores mudanças na política (SABATIER E WEIBLE, 2007, P.192). No entanto, pela ótica da ACF, as mudanças na política podem ser resultantes de uma transformação do sistema de convicções hegemônicas dentro de um subsistema político.

A política de saneamento de Belo Horizonte tem um novo formato, mas mantém algumas premissas da política anterior vigente. Essas inércias têm a possibilidade de explicação a partir de outros marcos teóricos, a exemplo das trajetórias dependentes. Mas também a questão pode ser iluminada na perspectiva da ACF, mediante resistências de mudança de convicção de muitos atores ao longo do processo, mesmo submetidos à aprendizagem orientada pela política com objetivos claros de favorecer mudanças. Neste sentido, as

11 _{Satisficing, uma combinação de satisfação e suficiência, é uma estratégia de tomada de decisão que tenta}

atender os critérios de adequação, ao invés de identificar a ótima solução. Esta palavra foi cunhada por Simon (1957:196-279). Ele salientou que os seres humanos são destituídos de recursos cognitivos capazes de maximização: usualmente as pessoas não sabem as probabilidades relevantes de obter determinados resultados; raramente podem avaliar todas as respostas com suficiente precisão; e as memórias são fracas e incertas. Um modelo mais realístico de racionalidade leva em conta estas limitações.

convicções e preferências podem estar conformadas por práticas institucionalizadas da política vigente, argumento que foi identificado nas entrevistas.

Segundo Fischer (2003:95-96), a estrutura do sistema de convicções da ACF baseia-se na teoria do conhecimento de Imre Lakatos (1971). Dentro do sistema de convicções, a ACF identifica três categorias estruturais: as convicções de núcleo profundo, as de núcleo na

política e as de aspectos secundários12. As convicções de núcleo profundo são sustentadas em

alicerce normativo e em axiomas ontológicos que definem a visão de indivíduo, sociedade e mundo. Em um nível intermediário encontram-se as convicções com núcleo na política

pública, configuradas pela questão substantiva do subsistema ou geográfica, pela percepção

causal, estratégias básicas e posições políticas para se executar as convicções de núcleo profundo em um dado subsistema político (KÜBLER, 2001: 624; WEIBLE et al., 2009: 122; SABATIER, 2007:194; WITTING, 2008: 4). As convicções com núcleo na política são as ideais para formar as coalizões e definir a coordenação dos membros. Esse nível intermediário de convicções é, em geral, resistente a mudanças, mas, no entanto, as logra mais facilmente do que as de núcleo profundo. A mudança normalmente ocorre em resposta a novas experiências ou informações. No terceiro nível são identificadas as convicções de aspectos

secundários, que abrangem considerações instrumentais sobre como implementar a política,

sendo estas as mais suscetíveis a mudanças ao longo do tempo (KÜBLER, 2001: 624; WEIBLE et al., 2009: 122).

Os atores dentro de uma coalizão mostram um consenso substancial no que tange às questões que pertencem ao núcleo da política pública e são menos concordantes entre si quanto aos aspectos secundários. Nohrstedt (2009: 8) avaliou quantitativamente a estabilidade das coalizões no caso da política de energia nuclear da Suécia, nas décadas de 1970 e 1980, e demonstrou a existência empírica de maior aglutinação dos membros da coalizão em torno das convicções de núcleo na política pública em comparação com as de aspectos secundários. Os tomadores de decisão sempre procuram interpretar novos eventos por vias que não questionem ou abalem seus axiomas básicos de conhecimento. As mudanças no nível das convicções de núcleo na política pública são usualmente resultantes de perturbações ocasionadas por fatores não-cognitivos externos ao subsistema. Tais fatores incluem

mudanças nas condições macroeconômicas ou novas coalizões sistêmicas de governo. No nível secundário de convicções, as mudanças surgem como resultado da aprendizagem orientada pela política dentro das coalizões de defesa (PARSONS, 1995: 197-198; FISCHER, 2003: 94).

A estrutura hierárquica das convicções dentro das coalizões de defesa é ilustrada pelo diagrama da Figura 2.2, conforme apresentado por Parsons (1995: 197).

Figura 2.2 – Diagrama da Estrutura de Convicções da ACF

Fonte: Parsons (1995: 197)

Sabatier e Weible (2007:201-203) identificam, a partir da análise de estudos de caso, seis tipos de recursos utilizados por coalizões:

i) A participação de atores com autoridade formal institucionalizada, como fortalecimento dos recursos da coalizão;

ii) A opinião pública, como suporte à coalizão. Normalmente, uma típica estratégia é tentar ganhar o seu apoio;

iii) Informações – estudos que abranjam qualificadamente as alternativas e as relações custo-benefício podem fomentar a solidificação da coalizão e podem configurar oportunidades para desqualificar as alternativas dos opositores;

iv) Mobilização de tropas – elites políticas podem usar o público, com abertura para compartilhar suas convicções e inclusive engajá-lo em atividades políticas e em demonstrações públicas;

v) Recursos financeiros podem financiar estudos, mobilização, campanhas na mídia; vi) Liderança experiente pode criar uma visão atrativa da coalizão, usando recursos com

eficiência e atraindo novos recursos para a coalizão (MINTROM, M.; VERGARI, S., 1996; MULLER, 1995 apud SABATIER e WEIBLE, 2007: 203).

As ações comuns entre atores do subsistema desenvolvem-se mediante diferentes estratégias usadas pela coalizão de defesa. Nas aplicações da ACF, identifica-se um foco maior nos sistemas de convicções do que nos recursos das coalizões (BERVERWIJK et al., 2008: 360; SABATIER e WEIBLE, 2007:201). Os recursos são fáceis de conceituar mas são de difícil operacionalização empírica.