T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI

(1)

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI

KAMU ALIMLARININ MALİYE POLİTİKASI BAĞLAMINDA DEĞERLENDİRİLMESİ VE KAMU ALIMLARININ MAKROEKONOMİK

YAPIYLA İLİŞKİSİNE YÖNELİK PANEL VERİ ANALİZİ

Yüksek Lisans Tezi

Melihat Melek ÇELİK

Ankara-2018

(2)

T.C.

MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI

Yüksek Lisans Tezi

Melihat Melek ÇELİK

TEZ DANIŞMANI Prof. Dr. Hakkı Hakan YILMAZ

Ankara-2018

(3)

T.C.

MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI

Melihat Melek ÇELİK

Yüksek Lisans Tezi

Tez Danışmanı: Prof. Dr. Hakkı Hakan YILMAZ

Tez Jürisi Üyeleri

Adı ve Soyadı İmzası

……… ………

………. ………

……… ………

Tez Sınavı Tarihi ………

(4)

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE

Bu belge ile bu tezdeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu beyan ederim. Bu kural ve ilkelerin gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı ve kaynağını gösterdiğimi ayrıca beyan ederim.(…./…./2018)

Tezi Hazırlayan Öğrencinin Adı ve Soyadı

………..

İmzası

………..

(5)

ÖNSÖZ

Bu tez çalışmasının başlangıcından sonuna kadar yoğun iş yükü altında bulunmasına rağmen vakit ayırmaktan imtina etmeyen; her türlü görüş, destek ve hoşgörüsünü benden esirgemeyen, karşılaştığım sorunların çözümünde bana yol gösteren tez danışmanım Prof. Dr. H. Hakan YILMAZ hocama yaptığı katkılar ve gösterdiği özveri dolayısıyla teşekkürlerimi sunarım.

Çalışmanın ekonometrik analiz kısmında bilgi ve tecrübelerinden faydalandığım Sayın Doç. Dr. Eda BALIKÇIOĞLU’na tezime gösterdiği ilgi ve özenden dolayı çok teşekkür ederim.

Çalışmanın, okuyuculara faydalı olmasını temenni eder, ülkemizdeki kamu alımları ile ilgilenenlere genel bir bakış açısı kazandırması, kamu alımlarına yönelik hem kavramsal hem de mevzuatsal genel bir harita çizilmesi bakımından yararlı olmasını diler, çalışmada yer alan hata ve eksiklikler ile ileri sürülen görüşlerin sorumluluğunun şahsıma ait olduğunu belirtmek isterim.

(6)

İÇİNDEKİLER

ÖNSÖZ ... i

İÇİNDEKİLER ... ii

KISALTMALAR ... iv

TABLOLAR LİSTESİ ... vi

GRAFİK LİSTESİ ... vii

ŞEKİL LİSTESİ ... viii

GİRİŞ ... 1

KAMU MÜDAHALESİ VE KAMU HARCAMALARI AÇISINDAN KAMU ALIMLARI: EKONOMİK, MALİ VE SOSYAL ETKİLER ... 3

1.1 Kamu Müdahalesi ve Etkinlik Konusu ... 3

1.2 Maliye Politikası Aracı Olarak Kamu Harcamaları ve Kamu Harcamalarının Kontrolüne İlişkin Arayışlar Açısından Kamu Alımlarının İrdelenmesi ... 8

1.3 Kamu Alımlarının Kavramsal Çerçevesi ve Kamu İhaleleri ... 15

1.4 Kamu Alımlarının Ekonomik, Mali ve Sosyal Etkileri ... 23

1.4.1 İktisadi Büyüme ve Kalkınma 23 1.4.2 İstihdam Politikaları 27 1.4.3 Yolsuzluk 30 1.4.4 Çevre ve Sürdürülebilirlik 34 II. BÖLÜM ... 40

DÜNYA’DA KAMU ALIMLARI PİYASASINDAKİ DÜZENLEMELER VE KAMU ALIMLARINA İLİŞKİN BÜYÜKLÜKLER ... 40

2.1 Uluslararası Alanda Kamu Alımlarına Yönelik Düzenlemelerin Gelişimi ... 40

2.2 OECD Ülkelerinde Kamu Harcamaları İçinde Kamu Alımlarının Payı ve Gelişimi ... 45

III. BÖLÜM ... 56

MALİYE POLİTİKASINA ETKİLERİ AÇISINDAN TÜRKİYE’DE KAMU ALIMLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ ... 56

3.1 Türkiye’de Kamu Alımları Sistemi ve Düzenlemelerinin Gelişimi ... 56

3.1.1 Kamu Alımlarının Kurumsal Çerçevesi 61 3.1.1.1 Kamu İhale Kanunu Kapsamında Gerçekleştirilen Klasik Kamu Alımları 62 3.1.1.2 Kamu Özel İşbirlikleri 65 3.1.1.3 Offset Uygulamaları 69 3.2 Türkiye’de Kamu Alımlarının Gelişimi ve Ekonomik ve Sosyal Etkilerinin Değerlendirilmesi ... 71

3.2.1 Türkiye’de Kamu Alımları Büyüklükleri ve OECD Ülkeleri ile

Karşılaştırmalı Gelişimi 71

3.2.2 Türkiye’de Kamu Alımlarının ve Ekonomik ve Sosyal Etkilerinin

Değerlendirilmesi 80

3.2.2.1 Türkiye’de Ekonomik Büyüme ve Kalkınmanın Geliştirilmesinde Kamu

Alımları 80

3.2.2.2 Türkiye’de İstihdamın Güçlendirilmesine Yönelik Politikaların

Uygulanmasında Kamu Alımlarının Rolü 95

3.2.2.3 Türkiye’de Yolsuzluğun Azaltılmasında Kamu Alımları 102 3.2.2.4 Türkiye’de Sürdürülebilirlik Uygulamaları Açısından Kamu Alımları 108

(7)

IV. BÖLÜM ... 113

KAMU ALIMLARININ MAKROEKONOMİK YAPIYLA İLİŞKİSİNE YÖNELİK PANEL VERİ ANALİZİ ... 113

4.1 Yöntem ve Veri Seti ... 113

4.2 Ampirik Sonuçlar ve Bulgular... 118

4.2.1 Kamu Alımlarının Büyüme, Kamu Harcamaları, Kamu Borçları ve Sermaye Harcamaları ile İlişkisinin Makro İlişkiler Bağlamında Analizi 118 4.2.2 Kamu Alımlarının Sektörel Çerçevede Yapılan Alımlar ile İlişkisinin Değerlendirilmesi 121 SONUÇ VE ÖNERİLER ... 125

KAYNAKÇA ... 134

ÖZET ... 144

ABSTRACT ... 145

(8)

KISALTMALAR

AB : Avrupa Birliği

ABD : Amerika Birleşik Devletleri AET : Avrupa Ekonomik Topluluğu ATA : Avrupa Topluluğu Antlaşması ATAD : Avrupa Toplulukları Adalet Divanı Bkz. : Bakınız

BİT : Belediye İktisadi Teşekkülleri BM : Birleşmiş Milletler

BSTB : Bilim Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı

c. : cilt

DB : Dünya Bankası

DDK : Düzenleyici Denetleyici Kurumlar DİK : Devlet İhale Kanunu

DPT : Devlet Planlama Teşkilatı DTÖ : Dünya Ticaret Örgütü E.T. : Erişim Tarihi

EKAP : Elektronik Kamu Alımları Platformu EKB : Enerji Kimlik Belgesi

FATİH : Eğitimde Fırsatları Artırma ve Teknolojiyi İyileştirme Hareketi

GATT : General Agreement of Tariffs and Trade (Ticaret ve Tarifeler Genel Anlaşması)

GPA : Government Procurement Agreement (Kamu Alımları Anlaşması) GPP : Green Public Procurement (Yeşil Kamu Alımları)

GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla GSYH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla

IMF : International Monetary Fund (Uluslararası Para Fonu) İHD : İşletme Hakkı Devri (İHD)

KAİK : Kamu İhale Kanunu

KHK : Kanun Hükmünde Kararname KİGT : Kamu İhale Genel Tebliği KİK : Kamu İhale Kanunu

KİSK : Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsü

KMYKK : Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu

(9)

md. : madde

ÖDÖP : Öncelikli Dönüşüm Programı

SIGMA : Support for Improvement in Governance and Management TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi

TCK : Türk Ceza Kanunu

TEPAV : Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı TL : Türk Lirası

UNCITRAL : The United Nations Comission on International Trade Law (Birleşmiş Milletler Uluslararası Ticaret Hukuku Komisyonu)

vb. : ve benzeri Vol : Volume (Bölüm) Yİ : Yap-İşlet

YİD : Yap-İşlet-Devret YKD : Yap-Kirala-Devret

(10)

TABLOLAR LİSTESİ

Tablo 1. OECD Üye Ülkelerinde Kamu Harcamalarının GSYH İçindeki

Payı ... 11

Tablo 2. Kamu Alımları Sisteminin Amaçları ... 17

Tablo 3. Yeşil Kriterlerin Uygulandığı Satın Alma Döngüsünün Aşamaları ve Mevcut Rehberlik Araçları (2010) ... 36

Tablo 4. OECD Ülkelerinde Kamu Alımlarının Tutarı (PPP’ye göre, milyon $) ... 46

Tablo 5. OECD Ülkelerinde GSYH'nin Bir Payı Olarak Kamu Alımları (%) ... 48

Tablo 6. 2007-2016 Yılları Arası Kamu Alımları/GSYH Değişim Oranları ... 49

Tablo 7. Toplam Kamu Harcamalarının Bir Payı Olarak Kamu Alımları (%) ... 51

Tablo 8. OECD Ülkelerinde Kamu Alımlarının Fonksiyonel Olarak Yapısı (2015) ... 53

Tablo 9. Kamu Özel Sektör İşbirliği Modellerinin Hukuki Dayanağı ... 67

Tablo 10. 2005-2017 Yılları Arası Kamu Alım Miktarı (Adet) ... 74

Tablo 11. Kamu Alımlarının Kanun Kapsamına Göre Yıllar İtibariyle Dağılımı (2012-2016) ... 75

Tablo 12. 2017 yılında 4734 Sayılı Kanun Kapsamında Gerçekleştirilen İhalelerin Finansman Kaynağına Göre Dağılımı ... 77

Tablo 13. 2017 yılında İstisna Kapsamında Gerçekleştirilen İhalelerin Finansman Kaynağına Göre Dağılımı ... 78

Tablo 14. Türkiye’de Uygulama Sözleşmelerinin Kamu Özel Sektör İşbirliği Modellerine Göre Dağılımı (Proje Sayısı) Oransal Dağılımı ... 79

Tablo 15. SSM’nin 2015 Yılı Offset Uygulamaları ($) ... 80

Tablo 16. Yabancı İsteklilerin Katılımına Açık Olan İhalelerin Eşik Değer Ayrımında Dağılımı (2017 Yılı) ... 86

Tablo 17. Yabancı İsteklilere Açık Olan İhaleler İçinde İhale Türü Bazında Yerli İstekli/Yerli Malı Lehine Fiyat Avantajı Uygulanacağı Belirtilen İhalelerin Dağılımı (2017 yılı) ... 87

Tablo 18. Türkiye İçin Açıklanan Yolsuzluk Endeksi Puanları (2012-2017) ... 107

Tablo 19. Üç Farklı Ampul Alımı ve Kullanımı Arasında Karşılaştırma (LED, CFL ve Akkor Ampul) ... 111

Tablo 20. Elektrik Maliyeti Etkisinin Hesaba Katılması Durumunda 3 Farklı Ampul Alımı ve Kullanımı Arasında Karşılaştırma (LED, CFL ve Akkor Ampul) ... 111

Tablo 21. Panel Veri Analiz Sonuçları (1) ... 119

(11)

GRAFİK LİSTESİ

Grafik 1. Rüşvet Alanları (%’lik Dağılımı) ... 31 Grafik 2. Kamu Sektörü Etkinliği Alanında Reform Öncelikleri ... 32 Grafik 3. Parasal Tutar İtibarıyla En Çok Kamu Alımı Yapan İlk Beş Ülke

(Satın alma gücü paritesine göre düzenlenmiş, milyon $) ... 47 Grafik 4. Kamu Alımlarının GSYH İçindeki Payı En Yüksek Olan İlk Beş

Ülke (2015 yılı) ... 50 Grafik 5. Genel Kamu Alımlarının Bölüşümü (2013 yılı Merkezi-Alt Merkezi

Hükümet Alımları) ... 52 Grafik 6. OECD Üye Ülke Ortalaması ile Türkiye’de Kamu Alımlarının GSYH

İçindeki Payı ... 72 Grafik 7. Seçilmiş OECD Üye Ülkeleri ile Türkiye’de Kamu Alımlarının

GSYH İçindeki Payı ... 72 Grafik 8. Seçilmiş OECD Ülkelerinde Kamu Alımları Tutarı ile GSYH

İçindeki Payına (2015 Yılı) İlişkin Karşılaştırmalı Grafik ... 73 Grafik 9. Türkiye ile Seçilmiş Bazı OECD Ülkelerinde Kamu Alımlarının

Toplam Kamu Harcamaları İçindeki Payı (2009-2015) ... 73 Grafik 10. 2005-2017 Yılları Arasında Gerçekleştirilen Toplam İhale

Sayılarına İlişkin Grafiksel Gösterim (4734, İstisna, Kapsam Dışı

vb. dâhil) ... 74 Grafik 11. Kamu Alımlarının Kanun Kapsamına Göre Dağılımı (TL) (2007-

2016) ... 76 Grafik 12. 2008-2016 Yılları Arasında Türkiye’nin Ekonomik Büyüme,

Enflasyon (TÜFE) ve Kamu Alımları/GSYH Oranlarına İlişkin

Grafiksel Gösterim ... 81 Grafik 13. Yabancı İsteklilere Açık Olan İhalelerde Yerli İstekli/Yerli Malı

Lehine Fiyat Avantajı Uygulanacağı Belirtilen İhalelerin Dağılımı ... 87

(12)

ŞEKİL LİSTESİ

Şekil 1. Kamu Alımları Sistemi ... 16

Şekil 2. İktisadi Kalkınma Sürecinde Kamu Alımlarının Diğer Politika Araçları ile İlişkisi ... 25

Şekil 3. Sürdürülebilir Kamu Alımlarının Boyutları ... 35

Şekil 4. Kamu Alımlarının Fonksiyonel Dağılım Oranı (2015)... 54

Şekil 5. Yıllara Göre Uygulama Sözleşmesi İmzalanmış KÖİ Proje Yatırımları ... 79

(13)

GİRİŞ

Devlet tüm kurum ve kuruluşlarıyla yüklendiği görevleri yerine getirmek, vatandaşına etkin ve verimli hizmetler sunmak, kendisine verilmiş yetkileri en iyi şekilde kullanmak için harcama yapmak ve bu çerçevede bir takım faaliyetlerde bulunmak zorundadır. Bunun en temel araçlarından birini ise kamu alımlarına yönelik uygulama ve politikalar oluşturmaktadır.

Farklı sektörlerde gerçekleşen kamu alımları; ülkeler için mali, iktisadi ve sosyal politikalar açısından son derecede büyük bir öneme sahiptir. Kamu harcamalarında meydana gelen genişlemeler, son yıllarda yaşanan ekonomik krizlerin ana sebebi olarak görülmüş, dolayısıyla harcama artışları devletler açısından bir risk faktörü haline gelmiştir. Kamu alımlarının uluslararası ölçekte ve ülke ekonomilerindeki boyutu dikkate alındığında kamu harcamaları içerisindeki payının önemli bir orana sahip olduğu görülmektedir. Bu kapsamda kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması girişimlerinin kamu alımları reformuna yönelik önemli etkileri olmuş, kamu harcamalarını kural ve usullerle düzenleyen etkin bir kamu alım piyasasının oluşturulması ihtiyacı doğmuştur. Bu amaçlar doğrultusunda birçok ülkede kamu kaynaklarının etkin, verimli, hesap verilebilirlik ilkeleri temelinde gerçekleştirilmesine yönelik düzenlemeler yapılmış ve kamu harcama sistemi alanında önemli yasal düzenlemeler uygulamaya koyulmuştur.

Bu çerçevede mevcut çalışmada özetle, kamu alımlarının ülke ekonomileri içerisindeki önemi nedeniyle mali, iktisadi ve sosyal politikalar açısından etkileri ve sonuç doğurduğu alanları genel bir çerçevede ortaya koymak ve bu alımların ülke ekonomisine katkısı açısından en etkin şekilde, doğru amaç ve uygulamalar doğrultusunda yapılmasını sağlamak için gerekli olan politikaların tanımı, içeriği, uygulaması ve etkilerinin tüm yönleriyle analizi bu çalışmanın konusunu oluşturmaktadır.

Birinci bölümde kamusal müdahale konusu, maliye politikası aracı olarak kamu alımlarının kamu harcamaları ile ilişkisi, kavramsal çerçevesi ve bazı başlıklar altında ekonomik, mali ve sosyal etkilerinin detaylı olarak açıklaması yapılacaktır.

İkinci bölümde kamu alımlarına yönelik yapılan uluslararası düzenleme çalışmalarının tarihsel süreçteki gelişimi anlatılacaktır. Kamu alımlarına hâkim olan düzenlemelerin açıklanacağı bu bölümde Avrupa Birliği (AB) mevzuatı çerçevesinde

(14)

şekillenen direktifler ele alınacaktır. Ayrıca OECD verileri üzerinden genel olarak ülkeler tarafından yapılan kamu alımları büyüklüklerinden kapsamlı olarak bahsedilecektir.

Üçüncü bölümde Türkiye’deki kamu alımları sistemi ve kamu alımları düzenlemelerinin gelişimi, kurumsal çerçevesi, bu alana ilişkin veriler kapsamında kamu alımlarının hacimsel büyüklüklerinin gelişimi ile kamu alımlarının ekonomik, mali ve sosyal etkilerine ilişkin politikalar ve yasal altyapısı ile detaylı olarak açıklanacaktır.

Çalışmanın son bölümünde ise ülkelere ait veri setiyle yapılan ampirik bir çalışmaya yer verilecektir.

(15)

I. BÖLÜM

KAMU MÜDAHALESİ VE KAMU HARCAMALARI AÇISINDAN KAMU ALIMLARI: EKONOMİK, MALİ VE SOSYAL ETKİLER

1.1 Kamu Müdahalesi ve Etkinlik Konusu

Günümüzde devletler hem talep yaratan hem de satın alma gücünü kullanarak piyasayı düzenleyebilme gücüne sahip bir aktör olarak ekonomide yer almakta ve giderek artan biçimde piyasada aktif rol oynamaktadır. Özel ekonomilerde olduğu gibi kamu ekonomisinde de toplumsal tercihlerin kaynağını insan ihtiyaçları oluşturmakta, diğer yandan kamu hizmetleri talebi ile kamusal kaynaklar arasındaki dengeyi fiyat ve kar yapısı değil, politik ve idari organlar tarafından alınan kararlar belirlemektedir (Görgün, 1973:4-5). Bu noktada piyasa ile devlet arasındaki ilişkinin en temel tartışma konularından biri, sınır belirleme sorunu olup devletin yürüttüğü hizmetlerle para ekonomisi arasındaki ilişki içerisinde devletin piyasa ekonomisi içindeki yerinin ne olduğu, ekonomiye müdahalesinin gerekli olup olmadığı, müdahale edilmesi gereksiyorsa da hangi politika araçlarının kullanılacağı ve müdahale alanının sınırlarının ne olması gerektiği sorusu her daim iktisatçı ve siyaset teorisyenleri açısından derin bir tartışma alanı olmuştur.

Devlet anlayışında meydana gelen iktisadi, siyasi ve sosyal anlamda değişimlerin sonucunda devletin müdahale alan ve sınırlılıklarına ilişkin bakış açıları farklılaşmaktadır. Ekonomi ile devletin tarafından bulunulan müdahaleler arasındaki ilişkiyi açıklamak için farklı kuramlar geliştirilmiştir (Wolf ve Resnick, 2016: 27). Bu kuramlar çerçevesinde piyasa ekonomisi veya devlet müdahalesi üzerine yürütülen tartışmalar hâlen devam etmektedir. Ancak hangi bakış açısından bakılırsa bakılsın kamu ekonomisinin dört temel soruya yanıt aradığı görülmektedir:

1) Ne üretilecek? (Kaynakların ne kadarı kamusal (sosyal) mal üretimine, ne kadarı özel sektör üretimine ayrılacaktır?),

2) Nasıl üretilecek? (Özel sektör mü, kamu sektörü mü üretimi yapacak, nasıl bir teknoloji kullanılacak, hükümet politikaları özel sektörü nasıl etkileyecektir?), 3) Kimler için üretilecek? (Hangi tür kamusal mallar üretilmelidir? Vergi, sübvansiyon ve sosyal refah ödemeleri kişilerin gelir durumunu/bölüşümünü nasıl etkileyecektir?),

(16)

4) Üretime ilişkin kararlar nasıl verilecektir? (Kolektif karar verme mekanizması piyasa mekanizmasından ne yönde farklıdır? Tercihler ve kararlar nasıl oluşacaktır?

Optimal bir kamu seçim teorisi var mıdır?)(Durmuş, 2008: 7).

Bu sorulara ilişkin bakış açısının cevaplarındaki temel fark devletin rolü, kamu sektörünce yapılan tercihler ve özel piyasalara bakış açısından kaynaklanmaktadır.

Temel sorunlardan birisi, kamu sektörü ile özel sektörün birbirinin karşıtı gibi algılanmasıdır. Hangi tür iktisadi ve siyasi çizgiden bakılırsa bakılsın ekonominin büyük bir kısmını kamu sektörünün oluşturduğu, dolayısıyla devletin ekonomide her zaman birincil aktör olduğu görülmektedir. Öte yandan sadece devlet eksenli bir maliye anlayışının da sığ bir yaklaşım olarak nitelendirilmesi kaçınılmazdır. Ekonominin işleyişi açısından kamu sektörü ile özel sektör arasındaki tamamlayıcılık ilişkisinde dengenin iyi kurulması gerekir.

Devlet otoritesinin somutlaşmış hali olan kamu politikalarının oluşturulması için ilk olarak hükümetlerin yapmayı tasarladığı politikaların tespit edilmesi, tanımlanması ve uygulamaya koyulabilmesi adına bu politikalara yönelik kanunların parlamentoda kabul edilerek yürürlüğe girmesi gerekmektedir (Yılmaz ve Biçer, 2009: 45-51). İktisat politikaları genel olarak devletin belli iktisadi ve mali hedefleri gerçekleştirmek için aldığı kararları, yaptığı düzenlemeleri veya bu amaçlara ulaşmak için uyguladığı sistemsel müdahaleleri ifade etmekte (Pınar, 2010: 25) olup makroekonomik çerçevede iktisadi yapıda dengelerin nasıl ve hangi yönde değiştirileceğini belirleyen yaklaşımlar doğrultusunda şekillenmektedir. Tam istihdamın, fiyat istikrarının, gelir ve servet dağılımında adaletin sağlanması, tasarrufların arttırılması, yatırım dağılımının ve ödemeler dengesinin düzenlenmesi gibi unsurlar iktisat politikalarının temel makroekonomik hedefleri arasında yer almaktadır. Bunların yanı sıra ülkelerin bölgesel kalkınma, çevrenin korunması gibi amaçlar da söz konusu olabilir. Ülkelerin gelişmişlik düzeyleri, amaçların önemi ve önceliği, coğrafi ve kültürel şartlar, yer ve zaman faktörleri, iktisat politikası araçları ülkelerdeki politika bileşimini farklılaştırabilir.

İktisat politikasının bu hedeflerinin gerçekleştirilebilmesi için,

 Maliye politikası (kamu hizmetlerinin, kamu gelirlerinin ve harcamalarının büyüklüğü ve bileşimi),

 Para politikası (para ve kredi hacmi ile dağılımı),

 Fiyat politikası,

 Gelirler politikası,

(17)

 Dış ticaret politikası (ithalat ve ihracat rejimi, döviz kuru, sermaye hareketleri) ve kurumsal yapıyı belirleyen kurallar gibi birtakım alt politika araçları kullanılmaktadır (Görgün, 1973: 32-34).

İktisat politikasının bir bileşeni olan maliye politikası çeşitli mali değişkenlerin, belirlenen iktisadi ve sosyal hedefler doğrultusunda (istikrarlı bir ekonomik yapı, ekonomik büyüme ve gelişme, tam istihdam, gelir ve servetin adil dağılımı vb.) nasıl kullanıldığını ve nasıl kullanılması gerektiğini incelemektedir. Maliye politikası uygulamaları kamu harcamaları, vergiler, transferler, borçlanma, bütçe, mal ve hizmet satın alma gibi uygulanan politikaları, yani devletin kamu ekonomisine yaptığı müdahaleleri kapsamaktadır.

Tarihsel gelişim sürecinde maliye disiplini iktisadi düşüncenin geçtiği evrelerden büyük ölçüde etkilenmiş, yaşanan bazı kırılma noktaları ekonomi ve yönetime ait genel kabulleri önemli ölçüde değiştirerek maliye politikalarını yönlendirmiştir. Bu çerçevede kamusal müdahaleler esasında ilki klasik ve sonrasında neo klasik iktisat anlayıştan çizgisini alan minimalist devlet anlayışı, ikincisi ise kaynağını Keynesyen yaklaşımdan alan müdahaleci maliye yaklaşımı ekseninde ortaya çıkan görüşler etrafında biçimlenmiştir (Pınar, 2010: 9).

Klasik iktisat anlayışında ekonominin itici gücü olarak bireyden yola çıkılarak ekonomide mal ve hizmet üretiminin ve dağıtımın tıpkı doğada olduğu gibi kendi sistematik düzeni içinde gerçekleşeceği görüşü hâkimdir. Bu anlayışın savları ekonomik hayatın piyasa güçleri tarafından düzenlenmesi, müdahaleden kaçınılması, kamu harcamalarının hacimce küçük olması, fiyat sisteminin piyasaları steril hale getireceği ve devlet müdahalesinin kaynak tahsisini bozacağı yönündedir. Klasik/liberal devlet anlayışında piyasa düzeni esas olup ekonomide kamu müdahalesi gereksiz, hatta zararlıdır; ancak istisnai durumlarda söz konusu olup müdahale yapılacaksa da parasal araçlarla yapılması gerekir. Diğer taraftan piyasa başarısızlığı olarak kabul edilen durumların oluşması durumunda aksaklıların giderilmesi için devlet tarafından yapılan ekonomik ve sosyal müdahaleler meşru hale gelir. Piyasa başarısızlıkları; (imperfect competition/ failure of competation), saf kamu malları (public goods), bilgi asimetrisi (imperfect information/ asymetric information), azalan maliyetler ve doğal tekeller gibi eksik piyasalardan (incomplete markets) kaynaklanabilir.

(18)

Keynesyen yaklaşımın temel nesnesini ise klasik iktisadın birey/işçi/firma odaklı mikroekonomik yaklaşımından farklı olarak ekonominin geneli oluşturmaktadır.

Bireysel istekler ile piyasa eylemlerinin aksine milli gelir, işsizlik, ekonomik büyüme, tüketici fiyat endeksi gibi makroekonomik değerler daha ön plandadır. Keynes’in fikirleri; Klasiklerin savunduğu görüşlerin aksine ekonominin her zaman tam istihdam dengesinde olmadığı, yani piyasaların etkin işlemediği, ekonomide piyasa başarısızlıklarının oluşabileceği ve ekonominin sadece arz yönlü politikalarla dengeye gelemeyeceği, ekonomiye duruma uygun şekilde para ve maliye politikaları ile müdahalelerde bulunması gerektiği düşünceleri üzerinde toplanmıştır (Wolff ve Resnick, 2016: 39-42). Keynesyen doktrin ile şekillenen Refah Devleti Modeli, devletin ekonomiye aktif ve kapsamlı müdahalelerde bulunmasını öngören müdahaleci, düzenleyici, yeniden dağıtıcı ve girişimci bir devlet anlayışını temsil etmektedir (Durmuş, 2008: 3-7).

1980’li yılların başından itibaren daha serbestleştirilmiş bir piyasa ekonomisi oluşturulması amacına yönelik yeni bir ekonomi anlayışı hâkim olmuştur (Kazgan, 2000: 89). Çok ülkeli şirketler (ÇÜŞ), Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), Uluslararası Para Fonu (IMF), Dünya Bankası (DB) gibi kuruluşların yönettiği uygulama ve düzenlemeler ve neoliberal ticaret anlaşmalarıyla devletin niteliği değişmiştir. Devlet söz konusu neoliberal politikalar çerçevesinde düzenleme fonksiyonları üstlenmiş, dolayısıyla devletin etkinlik alanını daraltmak yönündeki ekonomiye müdahale konusundaki kısıtlamalar piyasaların düzenlemesi amacı temelinde yeni bir müdahalecilik anlayışına dönüşmüştür. Özellikle 1990’lardan sonra ön plana çıkan “piyasa dostu devlet”

yaklaşımının temel gerekçesini, devlet müdahalesinin tamamıyla sınırlandığı bir ortamda piyasa ekonomisinin işleyişinin olumsuz etkileneceği varsayımı oluşturmuştur (Bayramoğlu, 2005: 54-55).

Günümüzde devletin küçültülmesi mantığı gözetilse bile devlete yüklenen işlevlerin ortadan kalkması mümkün olmayıp orta ve uzun vadede maliye politikasının büyümeyi desteklemeye, sürdürülebilir bir kamu finansmanı dengesini sağlamaya ve mali riskleri politikalarla azaltmaya yönelik bir yaklaşımla tasarlanması gerekmektedir (Yılmaz, 2007: 36). Çünkü maliye politikası devletin gücüyle, kamu hizmetlerinin sunumuyla, kamu harcamalarıyla, vergilerle, vatandaşın refah düzeyiyle, yaşam standardını doğrudan etkileyen transferlerle ve bütçeyle doğrudan bağlantılıdır. İster liberal küçük devlet ve isterse de müdahaleci işlevsel devlet anlayışı açısından ele alırsak alalım devletin yeniden dağıtıcı en büyük mekanizma olduğu yadsınamaz bir

(19)

durumdur. Dolayısıyla liberal sistemde her ne kadar devletin ekonomiye müdahale etmemesi, sınırlı, küçük ve tarafsız olması gerektiği savları kullanılsa da kapitalist sistemde devlet doğası gereği tarafsız olamaz (Pınar, 2010: 153).

Anlaşıldığı üzere kamu müdahalesinin biçimi ve yoğunluğu; benimsenen ekonomi anlayışına, siyasi tercihlere, toplumsal yapıya göre değişmektedir. Ancak devlet ve devlet müdahalelerinin ekonomik değişkenlerle ilişkisinin değerlendirilmesinde hangi tür ekonomik sistem kabul görürse görsün pek çok ülkede iktisat politikasının genel amacı toplumsal refahı arttırmaktır. Ekonomik refahın maksimizasyonu, “iktisadi etkinlik”, “pareto optimalitesi” ve “istikrar” olmak üzere üç unsurun hayata geçirilmesini gerekli kılar. Makro düzeyde iktisadi etkinliğin ne şekilde sağlandığı, yani kamu kaynaklarının optimal dağıtılması meselesi sosyal etkinlik kavramını ön plana çıkarmakta, buradaki referans noktası ise pareto optimalitesi ya da birinci en iyi kavramları olmaktadır.

Pareto optimumun sağlanabilmesi için üretim ve tüketimde etkinliğin gerçekleşmesi gerekir (Stiglitz, 1994: 78). Tam rekabetçi piyasa ekonomisi Pareto optimaldir ve dışarıdan müdahalelere gerek kalmaksızın kaynaklar etkin şekilde tahsis edilir. Ancak piyasa ekonomisinin işlevsiz olduğu ya da bir nevi tam olarak etkin olmadığı durumlarda (piyasa başarısızlıklar, gelir eşitsizliği) kamunun müdahalede bulunması gerekmektedir. Musgrave, kamu maliyesinin, ekonomik kaynakların tahsisi (allocation), ekonomik kaynakların dağıtımı (gelir ve servet dağılımının düzenlenmesi/distribution) ve istikrar (stabilization) olmak üzere başlıca üç işlevi olduğunu ifade etmiştir (2004: 20).

Kamu ekonomisinin tahsis işlevi; piyasa mekanizmasının sağlamakta başarısız olduğu sosyal malların (tam kamusal, yarı kamusal ve erdemli mallar) dağıtımında devletin yüklenmesi gereken görevlerle ilgilidir (Akalın, 1986: 8). Kamu ekonomisinin istikrar işlevi ile kamu gelirleri ve kamu harcamalarının toplam miktar ve bileşimini ayarlanarak toplam talepte ve buna bağlı olarak üretim hacmi ve istihdam ile fiyatlar genel seviyesinde meydana gelen konjonktürel dalgalanmaların ortadan kaldırılması amaçlanmaktadır (Görgün, 1973: 41). Kamu ekonomisinin gelir ve servet dağılımı işlevi ise, iktisadi bölüşüm ilişkileriyle ilgilidir. Gelir dağılımı ağırlıklı olarak vergi politikaları veya kamu harcamalarının yöneldiği alanlar üzerinden yürütülmekte olup gelir dağılımında yapılacak düzenlemeler sonucu meydana gelecek değişimler birtakım kazanılmış hakların devrini gerektirdiğinden bu tarz kararlar piyasa mekanizması ile

(20)

alınamaz. Bu sebepten dolayı gelir dağılımına ilişkin siyasal karar alma mekanizmasına başvurmak gerekir (Musgrave, 2004: 23).

Kamu ekonomisinin bir diğer işlevi ise ekonomik büyüme ve kalkınmadır.

Ekonomik büyümeyi belirleyen temel faktörler işgücü (işgücü miktarı ve niteliği ile teşvikler), sermaye stoku (yeni üretim alanları, makine ekipmanlar, yatırım maliyetleri, karlılık beklentileri, vergiler) ve teknolojik gelişimdir. Ekonomik kalkınma kavramı ise ekonomik boyutlarla sınırlanmayan, iktisadi niteliğin yanı sıra toplumu tüm boyutlarıyla kuşatan bir gelişim sürecine işaret etmektedir. Ekonomik kalkınma ve büyüme amacı, maliye politikasının bir ülkedeki üretim, yatırım, tasarruf seviyesinin zaman içerisinde artışını teşvik edici, kalkınma ve teknolojik gelişmeyi finanse edici güçleridir.

Maliye politikasının yukarıda aktarılan temel amaçlarının yanı sıra bölgesel dengesizliklerin azaltılması veya giderilmesi, ödemeler dengesinin iyileştirilmesi, sürdürülebilir ve yaşanabilir bir çevre oluşturulması gibi amaçları da söz konusudur.

Bununla birlikte ülkelerin gelişmişlik düzeylerinin, benimsenen iktisadi sistemin, sosyoekonomik, coğrafi ve kültür yapıları ile ve maliye politikasını yürütenlerin değer yargılarının, ayrıca siyasi tercihlerin ve zaman faktörünün maliye politikasının amaçlarının farklılaşabilmesine neden olduğunu da vurgulamak gerekir.

1.2 Maliye Politikası Aracı Olarak Kamu Harcamaları ve Kamu Harcamalarının Kontrolüne İlişkin Arayışlar Açısından Kamu Alımlarının İrdelenmesi

Kamu ekonomisi üretim ilişkilerinin iktisadi, yasal ve yönetsel açıdan sonuç doğurduğu bir alandır. Kamusal nitelikli mali işlemlerden bahsedildiğinde en basit haliyle devlet örgütlenmesinin parasal faaliyetleri söz konusu olmakta ve bu durum da temelde kamu harcamalarını inceleme nesnesi haline getirmektedir.

Kamu harcamaları, kanunlarla verilen harcama yetkisine sahip kurum ve kuruluşlarca mevzuatla belirlenmiş usul ve esaslar çerçevesinde bir hizmet ya da mal karşılığı para şeklinde devlet bütçesinden ödeme yapılarak gerçekleştirilmektedir. Mali literatürde kamu harcamaları, belli usul ve yöntemler çerçevesinde devletin sunmakla yükümlü olduğu hizmetleri karşılamak veya ekonomiye müdahalelerde bulunmak amacıyla yaptığı parasal harcamaları ifade edilmektedir.¹ Devletin yüklendiği görev ve

1 www.bumko.gov.tr

(21)

ekonomik fonksiyonların genişlemesi ve üretmekte olduğu mal ve hizmet çeşitliliğinin artması kamu sektörünün her daim kamu harcaması yapmasını gerekli kılmaktadır.

Kamu harcamalarını analiz edebilmek için ilk olarak harcama yapılacak programların nasıl, yani hangi nedenlerden dolayı oluştuğu, harcamaların hangi kamu programlarında kullanıldığı, vatandaşların vergilerinin nereye harcandığı, devletin belirlenen hizmet programlarını neden belli bir şekilde uyguladığı, bu programların özel kesimi nasıl etkilediği, bu programların yarattığı etki ve sonuçlardan kimlerin kazanç kimlerin zarar sağladığı hususlarını ortaya koymak gerekir. Bununla birlikte kamu harcamalarının milli ekonomi içindeki payı kadar harcamaların yapıldığı alanların ve harcama karşılığı yapılan hizmetlerin ne şekilde üretildiğinin (üretim sorumluluğunu ne zaman devletin, ne zaman özel sektörün üstleneceği) analiz edilmesi, harcamaların verimli faaliyetlere yönelip yönelmediği, yapılan harcama tutarları ile beklenen çıktının yakın olup olmadığı, harcamaların istenen etkinliği sağlayıp sağlamadığı konuları ise ayrı ayrı incelenmelidir.

Genel çerçevede devlet bütçesinin gider kalemini teşkil etmekte olan kamu harcamaları, kamu kesiminin varlığını ortaya koyan temel sebep sayılabilecek olan kamusal ihtiyaçların giderilmesine yönelik yapılmaktadır. Ancak devleti harcamada bulunmaya zorlayan tek unsur kamu hizmetlerini sağlamak değildir. Kamusal hizmetlerin sağlanması yanında kamu harcamaları, günümüzde ekonomik istikrarın sağlanması, enflasyonla mücadele, üretime katılan faktörler arasında gelirin adil şekilde bölüşümünü sağlayarak gelir dağılımını düzeltme (milli gelirin kişiler, bölgeler, sektörler arasındaki dağılımı), tam istihdamı gerçekleştirme, ekonomik kalkınmayı sağlama, altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi, yüksek maliyetli projelerin yapılabilmesi gibi sosyal ve ekonomik hayata müdahalelerde bulunmak için de kullanılan önemli bir mali araçtır. Kısacası kamusal arz talebinin bir bölümü piyasanın yetersizliğinden, bir bölümü de devletin işlev ve fonksiyonlarını daha iyi hale getirme imkânlarından kaynaklanmaktadır (Stiglitz, 1994: 291-293). Bu açıdan kamu harcamaları, toplumsal ihtiyaçların giderilmesi ile toplumsal refahı artırmak için devlet örgütlenmesinin mal ve hizmet alımları ile birlikte diğer harcamalarını da kapsayan bir kavramdır.

Siyasi yapının tercihleri, bütçe politikaları, kamu kaynaklarının tahsisi ve kullanımı; kamu harcamalarının temel konusunu oluşturmaktadır. Kamu harcamalarının kim tarafından, ne düzeyde hangi alanlara yapılacağı, nasıl finanse edileceği, hangi

(22)

toplumsal ihtiyaçları öncelikle karşılayacağı, kimlerin bu harcamalardan yararlanacağı siyasal karar alma sürecinde belirlenmekte olup bu süreç bütçe yapımı aşamasında somutlaşmaktadır. Kamu harcamalarının reel düzeyi ve yapısında meydana gelen değişmeler; toplam talep düzeyi, üretim, tüketim, istihdam, gelir dağılımı, toplam talep, fiyatlar genel seviyesi, faiz gibi ekonomik parametreler üzerinden makroekonomik yapıyı doğrudan etkilemektedir (Yılmaz, 2007: 42-43).

Kamu ekonomisinin genişliği, yönetim açısından devletin amaçları ve fonksiyonları ile ilgili bir mesele olup ülkelerin içinde bulunduğu koşullara, ideolojik anlayıştan kaynaklı siyasi tercihlere göre veya iktisadi faktörlere göre değişebilmektedir. Ekonomi ve yönetim anlayışındaki değişmelerin bir neticesi olarak kamu kaynaklarının israf edilmesi, rasyonel ve etkin kullanılmaması, devletin gittikçe hantallaşması gibi gerekçeler ekonomide kamu sektörünün payının azaltılması, piyasa odaklı anlayışın daha ön plana çıkmasına yol açan temel nedenler arasında sayılmakta ise de günümüz koşulları, mali araçların mali gelenekçiliğe hâkim olan prensiplerden uzaklaşma zorunluluğu oluşturmuştur. Artık devlet bütçelerinin denkliği, kamu harcamalarının hacimce küçük olması, kısa vadeli borçlardan kaçınma ve kamu borçlarının uzun vadeli borçlardan oluşması gerektiği gibi görüşleri savunmak zordur (Türk, 2013: 14-15).

İktisadi kaynakların kamu ve özel ekonomiler arasındaki tahsisinde kamunun rolünü belirlemek, dolayısıyla kamu ekonomisi içinde üretilen değeri ortaya koyabilmek, milli ekonomide üretilen malların hangi oranda kamu tarafından satın alındığını ve tüketildiğini belirlemek, istihdam hacminin ne ölçüde kamu ekonomisinden kaynaklandığını tespit etmek, genel çerçevede kamu ekonomisinin milli ekonomiye yüklediği yükü ölçmek hususlarında ışık tutabilir (Türk, 2013: 60-61).

Devletin fonksiyonlarına ilişkin maliyetlerin miktarını gösteren kamu harcamalarının GSYH içindeki payı (Toplam Kamu Harcamaları/GSYH), kamu kesiminin genel ekonomi içindeki nispi büyüklüğünün ölçülmesinde en çok kullanılan göstergelerden biri olarak kabul edilebilir. Bu ölçüt iktisadi kaynakların ne kadarlık kısmının devlet ve benzeri kuruluşlarca kullanıldığını ortaya koymaktadır.² Gelişmiş ülkelerde kamu harcamalarının ülke GSYH’leri içindeki payı %40-50 oranlarına yaklaşmaktadır. Bu

2 Kamu harcamalarının içinde merkezi teşkilat, mahalli idare ve benzeri diğer kuruluşlar tarafından yapılan harcamaların yanı sıra transfer harcamaları da yer almaktadır. Bu hususu dikkate almak gerekir, çünkü transfer harcamaları gerçek anlamda ekonomide kullanılabilir mal ve hizmet üretiminde doğrudan bir kaynak kullanımı doğurmamaktadır.

(23)

oran 2015 yılı için Belçika’da %53,35 (2016), Fransa’da %56,5 (2016), Almanya’da

%44,3 (2016), İtalya’da %49,59 (2016), Türkiye’de %33,13 seyrindedir.

Tablo 1. OECD Üye Ülkelerinde Kamu Harcamalarının GSYH İçindeki Payı

Country 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Almanya 52,23 52,99 56,76 56,44 55,92 56,83 56,98 57,31 57,04 56,5

Fransa 46,8 48,26 54,76 54,75 54,38 56,2 57,5 58,06 56,98 56,13

Danimarka 49,59 50,41 56,54 56,67 56,43 57,95 55,82 55,32 54,83 53,63

Yunanistan 47,07 50,85 54,08 52,48 54,28 55,4 62,26 50,61 54,21 49

Belçika 48,24 50,28 54,15 53,34 54,45 55,87 55,85 55,09 53,87 53,35 Avusturya 49,53 50,18 54,49 53,06 51,14 51,46 51,24 52,75 51,66 51,08

İtalya 46,79 47,83 51,16 49,89 49,38 50,76 51,04 50,9 50,45 49,59

İsveç 49,69 50,39 53,15 51,22 50,65 51,73 52,38 51,5 50,19 50,03

Macaristan 50,06 48,72 50,61 49,49 49,69 48,56 49,34 49,02 50,03 47,47

Norveç 41,44 40,25 46,09 45,01 43,81 42,93 44,03 45,88 48,79 51,07

Portekiz 44,49 45,34 50,22 51,82 50,02 48,53 49,94 51,77 48,32 45,06

Slovenya 42,19 43,87 48,22 49,26 50 48,62 60,33 50,06 48,12 45,48

Slovak

Cumh. 36,34 36,94 44,08 42,15 40,82 40,63 41,44 42,02 45,56 41,63

Hollanda 42,45 43,56 48,17 48,16 46,97 47,1 46,27 46,18 45,34 43,64

Danimarka 42,82 43,57 47,58 47,26 44,71 44,3 44,71 44,4 43,98 44,3

OECD ort. 40,72 42,77 46,2 46,29 44,77 44,83 45,02 44,25 43,82 ...

İspanya 39 41,15 45,77 45,62 45,8 48,09 45,58 44,9 43,76 42,4

İzlanda 41,01 55,31 48,41 49,33 45,68 45,39 43,91 45,27 42,89 41,23 Bir. Kral. 41,25 44,9 47,85 48,04 46,44 46,34 44,68 43,72 42,87 42,09 Çek Cumh. 39,95 40,16 43,62 42,97 43,03 44,48 42,6 42,24 42,08 39,89 Polonya 43,11 44,19 44,94 45,81 43,87 42,84 42,59 42,26 41,56 41,27 Lüksemburg 37,81 39,7 45,14 44,13 42,37 44,07 43,29 41,78 41,26 41,15

Kanada 39,45 39,68 44,4 44,01 42,48 41,82 41,01 39,52 41,1 41,56

OECD

Top. 38,81 40,75 44,2 43,81 42,96 42,42 41,84 41,3 40,91 ...

İsrail 42,58 42,21 42,21 41,15 40,46 41,43 40,97 40,67 39,66 ...

Yeni

Zelanda 38,45 41,31 41,92 47,73 43,74 42,28 40,32 39,87 39,47 ...

Japonya 35 36,07 40,69 39,74 40,64 40,61 40,76 40,22 39,37 ...

ABD 36,95 39,47 42,98 42,94 41,84 40,02 38,74 38,07 37,74 ...

Avustralya 34,41 36,85 38,14 36,66 36,93 36,2 36,5 36,61 37,18 ...

Letonya 33,96 37,46 43,74 45,02 38,98 37,29 36,94 37,49 37,04 36,34

İsviçre 30,97 31,16 33,12 32,91 32,9 33,28 34,15 33,78 33,89 ...

Türkiye ... ... 40,86 38,11 35,19 35,06 34,46 33,7 33,13 ...

Kore 29,67 32,01 34,88 31 32,35 32,73 31,76 31,98 32,38 ...

İrlanda 35,85 41,82 47,11 65,27 45,99 41,89 39,85 37,85 29,54 28,05

Meksika 20,64 24,84 23,48 23,62 23,71 24,48 24,29 24,68 24,54 ...

Kaynak: http://stats.oecd.org//Index.aspx?QueryId=66856# (Erişim Tarihi: 09.01.2018)

(24)

Kamusal müdahalelerin yoğunluk ve kapsamına göre kamu harcamalarının hacmi ve bileşimi değişmektedir. Kamu tarafından kullanılan kaynakların artışı, hızlı kentleşme, toplumsal dönüşümler, ekonomik ve bölgesel kuruluşlar, ekonomik istikrarsızlıklar, sosyal problemler, yoksulluk gibi birçok faktör kamu politikalarının geçmişe nazaran daha farklı şekillerde ve yoğunlukta olmasına yol açmaktadır (Biçer ve Yılmaz, 2009: 48). Kamu harcama miktarının ülkeden ülkeye farklı düzeylerde gerçekleştiği görülmekle birlikte kamu harcamalarının zaman içindeki değişimiyle ilgili gözlenen durum gerek gelişmiş gerekse de gelişmekte olan ülkelerde genel itibarıyla uzun dönemde artış eğilimi içinde olmasıdır.

Diğer yandan zaman içerisinde ekonomide biriken yapısal sorunların yanı sıra artan kamu kesimi açıkları ve kamu harcamalarında meydana gelen artışlar devletler için önlem alınması gereken önemli bir tehlike haline gelmiştir. Kamu mali yönetiminde karşılaşılan bu sorunlar, harcamalarda etkinliğin ve kontrolünün sağlanmasını gibi konuları gündeme getirmiş ve mali uyum programları çerçevesinde bazı tedbirlerin uygulamaya konulmasını zorunlu kılmıştır. Kamu açıklarının kalıcı şekilde azaltılması için sıkı maliye politikaları kapsamında verimlilik artışının sağlanması, israfın önlenmesi ve harcama programlarının önceliklendirilmesi suretiyle kamu mali yönetim yapısının yeniden tasarlanması amaçlanmıştır. Bu amaçların gerçekleştirilmesinde politika enstrümanı olarak kullanılabilecek temel araç kamu harcamalarının rasyonelleştirilmesidir.

Kamu harcamalarına ilişkin kurumsal açıdan herhangi bir tartışma bulunmamakta iken harcama yapılacak alanlar, harcamaların amaçları ve ne şekilde yapılacağı konuları tartışmaya açık bir alandır. Kamu harcama programları hem bir mal veya hizmetin üretiminde, hem de tüketim düzeylerinde bazı etkinsizliklere yol açabilir.

Bu nedenle devlet bir kamu harcama programına karar verdiği zaman bu harcamanın üretim şeklini, yani bizzat kendisinin mi üreteceğini veyahut dağıtım sorumluluğunu kendinde bırakmak suretiyle malın veya hizmetin üretimini özel kesime mi ihale edeceğini, ne miktarda üretileceğini ve çıktının nasıl tahsis edilmesi gerektiği hususlarını da belirlemelidir.

Devletin bir mal veya hizmeti kendisinin üretmesi veya özel sektörden satın alarak dağıtım sorumluluğunu taşıması veyahut özel sektörün üretip pazarladığı mal ve hizmetlerin devletin yasal düzenlemelerle denetimini yapması arasında tercih yapması, kamu harcama programlarının konusunu oluşturan mal ve hizmetlerin üretilmesi ve

(25)

dağıtılması ile ilişkili olup maliyetler üzerinde önemli etkileri bulunmaktadır. Bu noktada kamu harcamalarının önemli bileşenlerinden biri olarak kamu alımları kavramı karşımıza çıkmaktadır.

Kamu alımları genel çerçevede hükümetlerin, daha dar bir çerçevede ise kamu kurum ve kuruluşlarının ekonomi politikalarında gider yönetimi ile ilgili bir meseledir.

Kamu alımları, bir ekonomide üretim ilişkilerinin merkezinde yer almakta olup temelde kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde gerekli ihtiyaçlarının tedarik edilmesinin doğrudan birer gerekçesi olarak öne çıkmaktadır. Kamusal hizmetlerin sağlanmasının yanı sıra iktisadi çoğaltan etkisi ile istihdam, gelir paylaşımı, toplam talep, ekonomik kalkınma ve büyümeyi sağlama gibi hedefler de harcamalar düzeyi açısından devleti mal ve hizmet alımına yöneltmektedir.

Harcama politikaları açısından satın alma sistemleri ve kurguları son yirmi yılda yeni bir görünüm kazanmış, kamu politikası hedeflerinin gerçekleştirilmesinde kamu alımları operasyonel ve stratejik açıdan kritik bir işleve sahip iktisadi, siyasi ve sosyal bir araç haline gelmiştir (Lloyd ve Mc Cue, 2004: 1). Piyasanın sağlıklı bir şekilde işlemesi ve aynı zamanda devletin bunu temin etmek için müdahalelerde bulunması kamu alımlarının bir araç olarak kullanılması olgusunu daha da pekiştirmektedir.

Özellikle kamu mali yönetiminde meydana gelen yeni eğilimler ile birlikte daha kuvvetli bir mali görünüm için kamu harcamalarının azaltılması yaklaşımı ve küreselleşme olgusu ile birlikte sınırların olmadığı ortak bir pazar yaratma amacı çerçevesinde şekillenen politikalar kapsamında kamu alımları bir strateji olarak görülmeye başlanmıştır. Bu durum kamu alımlarının niceliksel değerindeki artıştan bağımsız bir gelişme olmayıp gerek hukuki işlemler gerekse de politika tercihi olarak kamu hizmeti yürütme usullerinden biri olarak kullanılmasından kaynaklanmaktadır (Toprak, 2016: 9).

Kamu alımlarının bir politika unsuru olarak ele alınması bazı soruları gündeme getirmektedir. Bu sorulardan ilki kamu alımları hangi unsurlar arasında ve nasıl oluşmaktadır? Devletin mali yapısı ve hukuksal üstyapısı içinde kamu maliyesi kavramları kamu alımları politikasını nasıl tanımlamakta ve etkilemektedir? Kamu alımları politikasında devlet ve piyasa ilişkisi içinde devletin kamu hizmeti üretiminde kendi kaynaklarını kullanmakla kamu alımına yönelmek arasındaki tercihi nasıl yapmaktadır? Alınan kararlar piyasayı nasıl etkilemektedir (Toprak, 2016, 8)? Bu noktada hükümetlerin hedeflenen sosyal, ekonomik ve mali politika sonuçlarını üretmek

(26)

için kamu alımlarını bir politika aracı olarak nasıl kullandığını inceleme gerekliliği ortaya çıkmaktadır.

Kamu alımları, devlet ve piyasa ilişkisi içerisinde şekillenmektedir.

Hükümetlerin yetki ve fonksiyonlarını yalnızca piyasayı düzenleme, rekabet yasaları ile piyasayı teşvik etme veya asgari ücret düzenlemeleri gibi politikalarla sınırlı görmemek gerekir. Devlet piyasa ekonomisi içinde temel bir aktördür, girişimci, işveren, yatırımcı gibi roller üstlenmektedir. Ekonominin tüm kesimleriyle doğrudan veya dolaylı şekilde ilişki içerisinde olan devlet hizmet sunmakta, bunu ya bizzat kendisi üretimde ve istihdamda bulunarak veyahut piyasadan mal ve hizmet satın alarak sağlamaktadır.

Dolayısıyla devletler katılımcı olarak piyasadan mal, hizmet ve yapım işleri gibi kamusal işler satın alarak piyasada aktif bir rol oynamaktadır. Diğer taraftan bir “üretici olarak devlet” ile “bir alıcı olarak devlet” arasında sıkı bir ilişki olmakla birlikte esasında bu iki fonksiyon pratik olarak birbirinden ayrıdır (Stiglitz, 1994: 44). Burada hükümetlerin hem piyasada alıcı olarak hem de toplumsal adaleti ve refahı geliştirme amacıyla kamunun satın alma gücünü kullanarak düzenlemelerde bulunma işlevlerini nasıl birleştirme girişiminde bulunduğuna odaklanılmalıdır.

Bugünün devletleri artık tam kamusal mallar/hizmetler hariç doğrudan yatırım yapan ve üretim faaliyetinde bulunan bir ekonomik aktör olmayıp genel itibarıyla ihtiyaçlarını piyasadan tedarik eden ve bu yönüyle piyasayı talep yönünden domine eden ekonomik bir aktör haline gelmiştir. Kamu tarafından ihtiyaçların temin edilmesi, kamusal hizmetlerin ve sosyal, iktisadi vb. diğer yükümlülüklerin yerine getirilmesi için yapılan bazı harcamaların dışında (personel ödemesi, faiz ödemeleri vb.) kalan harcamaların çoğu genellikle piyasadan satın alınarak gerçekleştirilmektedir. Böylece ihtiyaçların temin edilmesine yönelik piyasadan satın alınan mal ve hizmetlerin çoğu ile üretim yapılmakta, devlet yaptığı alımlarla eğitim, sağlık, karayolu, demiryolu, güvenlik, milli savunma, yeşil alan düzenlenmesi gibi birçok hizmet sunumunu sağlamaktadır.

Örneğin devlet; banka, uçak, demiryolu, maden ocağı vb. işletmekte, bina, hastane, havaalanı, demiryolu, karayolu, baraj yapmakta, personel istihdam etmekte, çalışanlara ücret vermektedir. Dolayısıyla kamu alımları; hastane, okul, otoyol, havalimanı yapılması, santral inşası gibi yapım projelerinden kırtasiye, ilaç, tıbbi cihaz, makine alımları ile temizlik, güvenlik, yemek, bakım onarım, belediye taşıma hizmetlerine kadar çok geniş bir yelpazede pek çok ihtiyacı kapsamaktadır. Bu alımlar,

(27)

esasında sunulan hizmetler için harcanan tutarları ifade etmekte olup kamu tarafından her yıl milyarlarca dolar değerinde, çok çeşitlilikte ve nitelikte kamu alımı yapılmaktadır.

Kamu hizmetlerinin sunulması ve sosyal, iktisadi vb. diğer yükümlülüklerin yerine getirilmesi için kamu alımlarının devletin yaptığı kamu harcamalarının en önemli bileşenlerinden birini oluşturması ve devlet ile piyasa arasındaki ilişkiler temelinde oluşması sebebiyle bir politika aracı olarak niteliğinin ilgili literatürde tartışılması önemlidir. Bu doğrultuda kamu alımları sisteminin doğru analiz edilebilmesi için öncelikle kamu alımlarının tanımlanması, kamu harcamaları içerisindeki konumunun belirlenmesi ve kamu harcaması süreçlerinin irdelenmesi gerekmektedir.

1.3 Kamu Alımlarının Kavramsal Çerçevesi ve Kamu İhaleleri

Kamu alımları kavramı, AB düzenlemelerinde “public procurement”, Anglo- Amerikan literatüründe çoğunlukla “government contracts/purchasing” veya “public purchasing”, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) metinlerinde “government procurement”, bazı ülke düzenlemelerinde ise “public/state tender” kavramlarıyla ifade edilmektedir (Uz, 2005: 7). Bu kavram, geniş çerçevede devletin, daha dar bir çerçevede ise kamu kurumlarının ihtiyaçlarını karşılamak ve kamu hizmeti üretmek için yaptıkları mal, hizmet ve yapım işi alımlarını ifade etmektedir (Arrowsmith ve Kunzlik, 2009:9; Uz, 2005:7). Devletin sunmakla yükümlü olduğu hizmetlerin piyasadaki aktörlerle etkileşime geçilerek belirli usuller çerçevesinde bir bedel üzerinden piyasadan karşılanması durumunda kamu alımından söz edilmektedir.

Kamu alımlarının öncelikli amacı belirli bir fonksiyonu yerine getiren mal, hizmet veya yapım işlerinin mümkün olan en iyi şartlar altında temin edilmesidir (Arrowsmith, 2005: 225). İhtiyaç duyulan mal ve hizmetlerin elde edilmesinin sağlanmasının yanı sıra kamu alımlarının,

a) Ekonomik faaliyetleri teşvik etmek,

b) Ulusal sanayiyi yabancı rekabetten korumak, c) Bazı sanayi sektörlerinin rekabet gücünü artırmak, d) Bölgesel farklılıkları gidermek,

e) Yeni iş alanları yaratılmasını sağlamak, mesleki gelişimi artırmak, adil çalışma koşulları oluşturmak, yerel emeğin kullanımını ve istihdam içerisinde engelli çalışanlardan faydalanmayı teşvik etmek, azınlık gruplarına karşı ayrımcılığı

(28)

yasaklamak, çevre kalitesini iyileştirmek, kadın-erkek arasında fırsat eşitliğini desteklemek gibi bazı sosyo ekonomik ve politik işlevleri de söz konusudur (Watermeyer, 2010).

Aktarılan hususlar itibarıyla kamu sektörünün satın alma kararları, tüm ekonomiyi geniş ölçüde etkilemekte, devletin piyasada önemli ve belirleyici bir aktör haline gelmesine yol açmakta ve aynı zamanda cazip bir pazar açılması sebebiyle piyasadaki birçok aktör için de büyük bir öneme sahip olmaktadır. Ülkeler için bu derecede büyük bir paya sahip olan ve önem arz eden bir alanın iyi ve etkin bir şekilde işleyebilmesi ve vergilerle finanse edilen sınırlı kaynakların uygun şekilde tahsis edilebilmesi için sağlam ve etkili bir kamu alımları sisteminin oluşturulması gerekliliği çok açıktır.

Kamu alımları sistemi; kamu politikası süreci, satın alma süreci ve bütçe sürecinin yer aldığı bir döngü içerisinde hükümet başta olmak üzere çeşitli kurum ve kuruluşlar, alt kurumlar (meslek birlikleri, odalar vb.) ve çeşitli aktörlerin (özel sektör temsilcileri, dernekler, firmalar vb.) etkileşimleri içerisinde şekillenmekte ve yapılanmaktadır. Bu sistem, pek çok bileşeni ve alanı içinde barındıran oldukça dinamik bir yapıdadır. Kamu alımlarını gerçekleştiren kamu idareleri, kamu alımlarına ilişkin düzenleme ve denetimleri gerçekleştiren kurumlar, ihaleye teklif veren istekliler veya ihale usulüne tâbi olmadan alımın gerçekleştirildiği tedarikçiler ya da hizmet sunucuları, kamu alım sürecinin önemli aktörleri arasındadır. Bu alanda çalışan önemli isimlerden biri olan Thai, kamu alımlarının kapsamını gösteren “1. Politika yapma ve yönetim, 2.

Yetki ve ödenekler, 3. Kamu alımları düzenlemeleri, 4. İhale işlemleri (süreçler, yöntemler, örgütsel yapı ve tedarik işgücü), 5. Geri bildirim” olmak üzere beş unsurlu bir model geliştirmiştir (Thai, 2005: 3-5).

Şekil 1. Kamu Alımları Sistemi

Kaynak: Khi Thai, Challenges in Public Procurement,: An International Perspective.

(29)

Kamu satın alma sistemleri, belirli bazı hedef ve amaçlar etrafında gelişmektedir. Arrowsmith, kamu alımları siteminin temel amaçlarını şu şekilde listelemiştir (2010: 4):

Tablo 2. Kamu Alımları Sisteminin Amaçları

1 İhtiyaç duyulan mal, hizmet ve yapım işlerinde paranın karşılığını sağlama (etkinlik)

2 Doğruluk/Bozulmamışlık (yolsuzluktan ve çıkar çatışmasından kaçınmak) 3 Hesap verebilirlik

4 Tedarikçiler için eşit fırsatlar ve eşit muamele 5 Tedarikçiler için adil muamele

6 Kamu alımlarında endüstriyel, sosyal ve çevresel amaçların (yatay politikalar) etkili uygulanması

7 Kamusal pazarların uluslararası ticarete açılması 8 Kamu alımları tedarik sürecinde etkinlik

Kaynak: Sue Arrowsmith, Public Procurement Regulation: An Introduction, s.4.

Bu hedefler, birincil ve ikinci hedefler olmak üzere kategorize edilebilir.

Kamu alımları sisteminin, birincil temel hedefi esasında iyi yönetişimin (bütçe kalite ve performans hedefleri, çevresel/sağlık/güvenlik hedefleri vb.) sağlanmasıdır. İkincil veya ticari olmayan nitelikte hedefleri ise sosyal, ulusal ve sürdürülebilir kalkınma hedeflerinin (ekonomik kalkınma, yerli tedarikçilere, müteahhitlere ve hizmet sağlayıcılarına iş fırsatları sağlanması ve yerli sanayinin geliştirilmesi vb.) teşvik edilmesidir (Watermeyer, 2010).

Kamu alımlarında, hem sistemin tasarlanması ve kurgulanması hem de uygulanması sürecini etkileyen bazı temel faktörler bulunmaktadır. Kamu alımlarına yönelik hedeflerin ve politikaların gerçekleştirilmesinde idari bir birim için gerekli olan mal, hizmet ve sermaye varlıkları, kamu alımlarını gerçekleştiren işgücünün kalitesi, personel düzeyleri, bütçe kaynakları, tedarik birimlerinin yönetimsel yapısı (merkezi veya yerinden yönetim), kamu alımlarına yönelik yasal düzenlemeler, iç kontroller ve denetim; kamu alımlarını etkileyen “içsel faktörler” arasındadır. Bununla birlikte yasal ortam, piyasa, siyasi çevre, örgütsel çevre, sosyal ve ekonomik ve diğer çevresel faktörler ise kamu alımlarını etkileyen “dışsal faktörler” arasındadır. Thai, dışsal faktörleri aşağıdaki şekilde sınıflandırmıştır (2005: 5-9):

a) Piyasa ortamı: Piyasa koşullarının kamu ihale uygulayıcılarının rekabeti en üst seviyeye çıkarma çabaları üzerinde önemli derecede etkisi bulunmaktadır.

b) Yasal Ortam: Kamu tedarik düzenlemeleri ve kurallarının dışında da son derece geniş yasal çevre yer almaktadır. Kamu alım uygulamaları; araştırma ve

(30)

geliştirme, imalat sanayi (iş sağlığı ve güvenliği yönetmelikleri, çevresel düzenlemeler), finans (reklam, ürün özelliklerinin açıklanması ile ilgili düzenlemeler), pazarlama (bilgilerin açıklanması ile ilgili düzenlemeler), personel istihdamı ve sözleşmeler (kadınlara ve azınlıklara eşit fırsat sağlama ile ilgili düzenlemeler) gibi tüm iş ve faaliyetleri kapsayan geniş bir yasal çerçeve içerisinde yürümektedir.

c) Siyasi Ortam: Demokrasilerde birçok birey, grup, ticaret ve meslek birlikleri ile ticari işletme veya şirketler de dâhil olmak üzere özel sektör örgütleri tüm yönleriyle kamu ihale sisteminin aktif olarak içerisinde bulunmaktadır. Farklı çıkarlara, hedeflere ve inançlara sahip olsalar da çıkar grupları yasama organları üzerinde kamu alım yasalarını değiştirme, bütçe yetki ve ödenek işlemlerini etkileme gibi lobicilik faaliyetlerinde bulunarak kamu alım sistemi içerisinde yer almaktadır.

ç) Sosyal, Ekonomik ve Diğer Çevresel Etkenler: Bazı ülkeler kamu ihale uygulamaları konusunda sosyal politikalar (kadınlara/azınlıklara ait küçük işletmeleri veya ekonomik olarak dezavantajlı bölgelerdeki kamu satın almalarını adil bir oranda geliştirmeye dönük politikalar) konusuna ağırlık verirken, gelişmiş veya gelişmekte olan bazı ülkeler ile federal, eyalet veya yerel hükümetler gibi resmi merciler kamu harcamalarının büyük bir kısmını ekonomik istikrar veya ekonomik kalkınma amacıyla kullanmaktadır.

d) Dış politika: Birçok ülke, dış politika uygulamalarında kamu alımlarını araç olarak kullanmaktadır. Örneğin 1980'lerde Pakistan hükümeti ile Birleşik Krallık arasında 28 adet F-16 savaş uçağının satın alınmasına ilişkin işlemler nükleer silahların gelişimi politikaları çerçevesinde ABD’nin isteği üzerine tamamlanamamış, Birleşik Krallık bu sözleşmeyi yerine getirmemiştir. Dolayısıyla özellikle zayıf ve yoksul ülkelerdeki kamu ihale uygulayıcıları diğer ulusların dış politikaları doğrultusunda bu tarz sorunlarla karşı karşıya gelebilmektedir.

e) Diğer Çevresel Etkenler: Kamu ihale sistemi de diğer sistemler gibi kültürel etkenlerden ve teknolojik gelişmelerden etkilenmektedir. Örneğin hızlı teknolojik gelişimin beraberinde gelişen e-ihale ve satın alma kartları gibi yeni tedarik yöntemleri ile satın alma bilgi teknolojileri hakkında nasıl bilgi sahibi olunabileceği ve bu yeniliklerin mevcut sisteme nasıl aktarılacağı gibi zorluklarla karşılaşılmaktadır.

Kamu alımlarının, devletler açısından önemli bir işleve sahip olmasının en temel nedenlerinden biri kamu harcamaları içerisindeki payının ve ekonomi üzerinde

(31)

etkilerinin büyük olmasıdır. Ülkelerde neredeyse GSYH’nin yaklaşık %10-%30’unun kamu idarelerinin mali faaliyetlerinden kaynaklandığı tahmin edilmektedir. İkinci olarak kamu alımları; ekonomik, sosyal ve diğer amaçların gerçekleştirilmesinde bir araç olarak kullanılmaktadır.

Kamu satın alma sistemleri, ülkelerin yönetsel yapısıyla doğrudan ilişkilidir.

Yürütülecek hizmetlerin belirlenmesinde karar verici siyasi mekanizmadır ve dayanağını yasalardan almaktadır. Bu sebeple kamu alımlarının işleyişini incelerken o ülkenin kamusal örgütlenmesiyle birlikte bir değerlendirmede bulunmak gerekir.

Bununla birlikte her ülkenin kendi ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasi ortamı içinde kamu ihale sistemi üzerinde içsel ve dışsal faktörlerin dayattığı çok çeşitli değişkenlerden kaynaklı bazı zorluklar söz konusu olabilmektedir. Kamu alımları uygulamaları, ülkeden ülkeye farklı derecelerde farklı zorluklarla sahne olmakla birlikte bu zorluklar ve çatışmalar sürekli değildir, ancak kamu ihale uygulayıcılarının sıklıkla uğraşmak zorunda oldukları güçlükleri barındırmaktadır.

En temel sorunlardan biri kamu alımları pek çok nedenden dolayı savurganlığın ve yolsuzluğun olduğu bir alan olarak algılanmaktadır. Bu algının en temel sebeplerinden birini projelerin büyüklüğü veya belirli sektörlerle ilgili hükümet harcamalarının miktarı nedeniyle bu alanın yolsuzluk risklerine yatkın olarak görülmesi oluşturur. Genellikle enerji, ulaşım, sağlık gibi sektörlerde rekabet eksikliği söz konusudur ve altyapı projeleri gibi alanlarda maliyet iyileştirmesi yetersizdir. Bu risklerin, ekonomik etkiler ile devlet imajı ve güveni üzerinde önemli etkileri olabilir.

Ayrıca kamu ihale uygulayıcıları açısından bölgesel ve/veya uluslararası ticaret anlaşmalarının ihlal edilmeden kendi ulusal tedarik düzenlemeleri ile sosyal ve ekonomik tedarik hedeflerini nasıl uyum içinde yürütecekleri sorunu ile karşı karşıya kaldıkları bir alan özelliği de taşımaktadır.

Bu sebeplerden kaynaklı olarak gelişmekte olan ülkelerde olduğu kadar gelişmiş ülkeler açısından da ekonomik, sosyal ve siyasi ortam göz ardı edilmeksizin sağlam bir alım sistemi oluşturmak için yönetimsel ve politika gereksinimi olmak üzere iki gereksinim setine ihtiyaç duyulmaktadır. Tedarik yönetimi genellikle yönetimsel açıdan zaman, maliyet, mali ve teknik riskleri minimize etme, kalite ve rekabeti maksimize etme gibi unsurları içermekte iken alım politikaları ise ekonomik hedefler (yerli veya yerel firmaları tercih etme vb.), çevresel hedefler (yeşil kamu alımları),