Günümüzde devletler hem talep yaratan hem de satın alma gücünü kullanarak piyasayı düzenleyebilme gücüne sahip bir aktör olarak ekonomide yer almakta ve giderek artan biçimde piyasada aktif rol oynamaktadır. Özel ekonomilerde olduğu gibi kamu ekonomisinde de toplumsal tercihlerin kaynağını insan ihtiyaçları oluşturmakta, diğer yandan kamu hizmetleri talebi ile kamusal kaynaklar arasındaki dengeyi fiyat ve kar yapısı değil, politik ve idari organlar tarafından alınan kararlar belirlemektedir (Görgün, 1973:4-5). Bu noktada piyasa ile devlet arasındaki ilişkinin en temel tartışma konularından biri, sınır belirleme sorunu olup devletin yürüttüğü hizmetlerle para ekonomisi arasındaki ilişki içerisinde devletin piyasa ekonomisi içindeki yerinin ne olduğu, ekonomiye müdahalesinin gerekli olup olmadığı, müdahale edilmesi gereksiyorsa da hangi politika araçlarının kullanılacağı ve müdahale alanının sınırlarının ne olması gerektiği sorusu her daim iktisatçı ve siyaset teorisyenleri açısından derin bir tartışma alanı olmuştur.
Devlet anlayışında meydana gelen iktisadi, siyasi ve sosyal anlamda değişimlerin sonucunda devletin müdahale alan ve sınırlılıklarına ilişkin bakış açıları farklılaşmaktadır. Ekonomi ile devletin tarafından bulunulan müdahaleler arasındaki ilişkiyi açıklamak için farklı kuramlar geliştirilmiştir (Wolf ve Resnick, 2016: 27). Bu kuramlar çerçevesinde piyasa ekonomisi veya devlet müdahalesi üzerine yürütülen tartışmalar hâlen devam etmektedir. Ancak hangi bakış açısından bakılırsa bakılsın kamu ekonomisinin dört temel soruya yanıt aradığı görülmektedir:
1) Ne üretilecek? (Kaynakların ne kadarı kamusal (sosyal) mal üretimine, ne kadarı özel sektör üretimine ayrılacaktır?),
2) Nasıl üretilecek? (Özel sektör mü, kamu sektörü mü üretimi yapacak, nasıl bir teknoloji kullanılacak, hükümet politikaları özel sektörü nasıl etkileyecektir?), 3) Kimler için üretilecek? (Hangi tür kamusal mallar üretilmelidir? Vergi, sübvansiyon ve sosyal refah ödemeleri kişilerin gelir durumunu/bölüşümünü nasıl etkileyecektir?),
4) Üretime ilişkin kararlar nasıl verilecektir? (Kolektif karar verme mekanizması piyasa mekanizmasından ne yönde farklıdır? Tercihler ve kararlar nasıl oluşacaktır?
Optimal bir kamu seçim teorisi var mıdır?)(Durmuş, 2008: 7).
Bu sorulara ilişkin bakış açısının cevaplarındaki temel fark devletin rolü, kamu sektörünce yapılan tercihler ve özel piyasalara bakış açısından kaynaklanmaktadır.
Temel sorunlardan birisi, kamu sektörü ile özel sektörün birbirinin karşıtı gibi algılanmasıdır. Hangi tür iktisadi ve siyasi çizgiden bakılırsa bakılsın ekonominin büyük bir kısmını kamu sektörünün oluşturduğu, dolayısıyla devletin ekonomide her zaman birincil aktör olduğu görülmektedir. Öte yandan sadece devlet eksenli bir maliye anlayışının da sığ bir yaklaşım olarak nitelendirilmesi kaçınılmazdır. Ekonominin işleyişi açısından kamu sektörü ile özel sektör arasındaki tamamlayıcılık ilişkisinde dengenin iyi kurulması gerekir.
Devlet otoritesinin somutlaşmış hali olan kamu politikalarının oluşturulması için ilk olarak hükümetlerin yapmayı tasarladığı politikaların tespit edilmesi, tanımlanması ve uygulamaya koyulabilmesi adına bu politikalara yönelik kanunların parlamentoda kabul edilerek yürürlüğe girmesi gerekmektedir (Yılmaz ve Biçer, 2009: 45-51). İktisat politikaları genel olarak devletin belli iktisadi ve mali hedefleri gerçekleştirmek için aldığı kararları, yaptığı düzenlemeleri veya bu amaçlara ulaşmak için uyguladığı sistemsel müdahaleleri ifade etmekte (Pınar, 2010: 25) olup makroekonomik çerçevede iktisadi yapıda dengelerin nasıl ve hangi yönde değiştirileceğini belirleyen yaklaşımlar doğrultusunda şekillenmektedir. Tam istihdamın, fiyat istikrarının, gelir ve servet dağılımında adaletin sağlanması, tasarrufların arttırılması, yatırım dağılımının ve ödemeler dengesinin düzenlenmesi gibi unsurlar iktisat politikalarının temel makroekonomik hedefleri arasında yer almaktadır. Bunların yanı sıra ülkelerin bölgesel kalkınma, çevrenin korunması gibi amaçlar da söz konusu olabilir. Ülkelerin gelişmişlik düzeyleri, amaçların önemi ve önceliği, coğrafi ve kültürel şartlar, yer ve zaman faktörleri, iktisat politikası araçları ülkelerdeki politika bileşimini farklılaştırabilir.
İktisat politikasının bu hedeflerinin gerçekleştirilebilmesi için,
Maliye politikası (kamu hizmetlerinin, kamu gelirlerinin ve harcamalarının büyüklüğü ve bileşimi),
Para politikası (para ve kredi hacmi ile dağılımı),
Fiyat politikası,
Gelirler politikası,
Dış ticaret politikası (ithalat ve ihracat rejimi, döviz kuru, sermaye hareketleri) ve kurumsal yapıyı belirleyen kurallar gibi birtakım alt politika araçları kullanılmaktadır (Görgün, 1973: 32-34).
İktisat politikasının bir bileşeni olan maliye politikası çeşitli mali değişkenlerin, belirlenen iktisadi ve sosyal hedefler doğrultusunda (istikrarlı bir ekonomik yapı, ekonomik büyüme ve gelişme, tam istihdam, gelir ve servetin adil dağılımı vb.) nasıl kullanıldığını ve nasıl kullanılması gerektiğini incelemektedir. Maliye politikası uygulamaları kamu harcamaları, vergiler, transferler, borçlanma, bütçe, mal ve hizmet satın alma gibi uygulanan politikaları, yani devletin kamu ekonomisine yaptığı müdahaleleri kapsamaktadır.
Tarihsel gelişim sürecinde maliye disiplini iktisadi düşüncenin geçtiği evrelerden büyük ölçüde etkilenmiş, yaşanan bazı kırılma noktaları ekonomi ve yönetime ait genel kabulleri önemli ölçüde değiştirerek maliye politikalarını yönlendirmiştir. Bu çerçevede kamusal müdahaleler esasında ilki klasik ve sonrasında neo klasik iktisat anlayıştan çizgisini alan minimalist devlet anlayışı, ikincisi ise kaynağını Keynesyen yaklaşımdan alan müdahaleci maliye yaklaşımı ekseninde ortaya çıkan görüşler etrafında biçimlenmiştir (Pınar, 2010: 9).
Klasik iktisat anlayışında ekonominin itici gücü olarak bireyden yola çıkılarak ekonomide mal ve hizmet üretiminin ve dağıtımın tıpkı doğada olduğu gibi kendi sistematik düzeni içinde gerçekleşeceği görüşü hâkimdir. Bu anlayışın savları ekonomik hayatın piyasa güçleri tarafından düzenlenmesi, müdahaleden kaçınılması, kamu harcamalarının hacimce küçük olması, fiyat sisteminin piyasaları steril hale getireceği ve devlet müdahalesinin kaynak tahsisini bozacağı yönündedir. Klasik/liberal devlet anlayışında piyasa düzeni esas olup ekonomide kamu müdahalesi gereksiz, hatta zararlıdır; ancak istisnai durumlarda söz konusu olup müdahale yapılacaksa da parasal araçlarla yapılması gerekir. Diğer taraftan piyasa başarısızlığı olarak kabul edilen durumların oluşması durumunda aksaklıların giderilmesi için devlet tarafından yapılan ekonomik ve sosyal müdahaleler meşru hale gelir. Piyasa başarısızlıkları; (imperfect competition/ failure of competation), saf kamu malları (public goods), bilgi asimetrisi (imperfect information/ asymetric information), azalan maliyetler ve doğal tekeller gibi eksik piyasalardan (incomplete markets) kaynaklanabilir.
Keynesyen yaklaşımın temel nesnesini ise klasik iktisadın birey/işçi/firma odaklı mikroekonomik yaklaşımından farklı olarak ekonominin geneli oluşturmaktadır.
Bireysel istekler ile piyasa eylemlerinin aksine milli gelir, işsizlik, ekonomik büyüme, tüketici fiyat endeksi gibi makroekonomik değerler daha ön plandadır. Keynes’in fikirleri; Klasiklerin savunduğu görüşlerin aksine ekonominin her zaman tam istihdam dengesinde olmadığı, yani piyasaların etkin işlemediği, ekonomide piyasa başarısızlıklarının oluşabileceği ve ekonominin sadece arz yönlü politikalarla dengeye gelemeyeceği, ekonomiye duruma uygun şekilde para ve maliye politikaları ile müdahalelerde bulunması gerektiği düşünceleri üzerinde toplanmıştır (Wolff ve Resnick, 2016: 39-42). Keynesyen doktrin ile şekillenen Refah Devleti Modeli, devletin ekonomiye aktif ve kapsamlı müdahalelerde bulunmasını öngören müdahaleci, düzenleyici, yeniden dağıtıcı ve girişimci bir devlet anlayışını temsil etmektedir (Durmuş, 2008: 3-7).
1980’li yılların başından itibaren daha serbestleştirilmiş bir piyasa ekonomisi oluşturulması amacına yönelik yeni bir ekonomi anlayışı hâkim olmuştur (Kazgan, 2000: 89). Çok ülkeli şirketler (ÇÜŞ), Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), Uluslararası Para Fonu (IMF), Dünya Bankası (DB) gibi kuruluşların yönettiği uygulama ve düzenlemeler ve neoliberal ticaret anlaşmalarıyla devletin niteliği değişmiştir. Devlet söz konusu neoliberal politikalar çerçevesinde düzenleme fonksiyonları üstlenmiş, dolayısıyla devletin etkinlik alanını daraltmak yönündeki ekonomiye müdahale konusundaki kısıtlamalar piyasaların düzenlemesi amacı temelinde yeni bir müdahalecilik anlayışına dönüşmüştür. Özellikle 1990’lardan sonra ön plana çıkan “piyasa dostu devlet”
yaklaşımının temel gerekçesini, devlet müdahalesinin tamamıyla sınırlandığı bir ortamda piyasa ekonomisinin işleyişinin olumsuz etkileneceği varsayımı oluşturmuştur (Bayramoğlu, 2005: 54-55).
Günümüzde devletin küçültülmesi mantığı gözetilse bile devlete yüklenen işlevlerin ortadan kalkması mümkün olmayıp orta ve uzun vadede maliye politikasının büyümeyi desteklemeye, sürdürülebilir bir kamu finansmanı dengesini sağlamaya ve mali riskleri politikalarla azaltmaya yönelik bir yaklaşımla tasarlanması gerekmektedir (Yılmaz, 2007: 36). Çünkü maliye politikası devletin gücüyle, kamu hizmetlerinin sunumuyla, kamu harcamalarıyla, vergilerle, vatandaşın refah düzeyiyle, yaşam standardını doğrudan etkileyen transferlerle ve bütçeyle doğrudan bağlantılıdır. İster liberal küçük devlet ve isterse de müdahaleci işlevsel devlet anlayışı açısından ele alırsak alalım devletin yeniden dağıtıcı en büyük mekanizma olduğu yadsınamaz bir
durumdur. Dolayısıyla liberal sistemde her ne kadar devletin ekonomiye müdahale etmemesi, sınırlı, küçük ve tarafsız olması gerektiği savları kullanılsa da kapitalist sistemde devlet doğası gereği tarafsız olamaz (Pınar, 2010: 153).
Anlaşıldığı üzere kamu müdahalesinin biçimi ve yoğunluğu; benimsenen ekonomi anlayışına, siyasi tercihlere, toplumsal yapıya göre değişmektedir. Ancak devlet ve devlet müdahalelerinin ekonomik değişkenlerle ilişkisinin değerlendirilmesinde hangi tür ekonomik sistem kabul görürse görsün pek çok ülkede iktisat politikasının genel amacı toplumsal refahı arttırmaktır. Ekonomik refahın maksimizasyonu, “iktisadi etkinlik”, “pareto optimalitesi” ve “istikrar” olmak üzere üç unsurun hayata geçirilmesini gerekli kılar. Makro düzeyde iktisadi etkinliğin ne şekilde sağlandığı, yani kamu kaynaklarının optimal dağıtılması meselesi sosyal etkinlik kavramını ön plana çıkarmakta, buradaki referans noktası ise pareto optimalitesi ya da birinci en iyi kavramları olmaktadır.
Pareto optimumun sağlanabilmesi için üretim ve tüketimde etkinliğin gerçekleşmesi gerekir (Stiglitz, 1994: 78). Tam rekabetçi piyasa ekonomisi Pareto optimaldir ve dışarıdan müdahalelere gerek kalmaksızın kaynaklar etkin şekilde tahsis edilir. Ancak piyasa ekonomisinin işlevsiz olduğu ya da bir nevi tam olarak etkin olmadığı durumlarda (piyasa başarısızlıklar, gelir eşitsizliği) kamunun müdahalede bulunması gerekmektedir. Musgrave, kamu maliyesinin, ekonomik kaynakların tahsisi (allocation), ekonomik kaynakların dağıtımı (gelir ve servet dağılımının düzenlenmesi/distribution) ve istikrar (stabilization) olmak üzere başlıca üç işlevi olduğunu ifade etmiştir (2004: 20).
Kamu ekonomisinin tahsis işlevi; piyasa mekanizmasının sağlamakta başarısız olduğu sosyal malların (tam kamusal, yarı kamusal ve erdemli mallar) dağıtımında devletin yüklenmesi gereken görevlerle ilgilidir (Akalın, 1986: 8). Kamu ekonomisinin istikrar işlevi ile kamu gelirleri ve kamu harcamalarının toplam miktar ve bileşimini ayarlanarak toplam talepte ve buna bağlı olarak üretim hacmi ve istihdam ile fiyatlar genel seviyesinde meydana gelen konjonktürel dalgalanmaların ortadan kaldırılması amaçlanmaktadır (Görgün, 1973: 41). Kamu ekonomisinin gelir ve servet dağılımı işlevi ise, iktisadi bölüşüm ilişkileriyle ilgilidir. Gelir dağılımı ağırlıklı olarak vergi politikaları veya kamu harcamalarının yöneldiği alanlar üzerinden yürütülmekte olup gelir dağılımında yapılacak düzenlemeler sonucu meydana gelecek değişimler birtakım kazanılmış hakların devrini gerektirdiğinden bu tarz kararlar piyasa mekanizması ile
alınamaz. Bu sebepten dolayı gelir dağılımına ilişkin siyasal karar alma mekanizmasına başvurmak gerekir (Musgrave, 2004: 23).
Kamu ekonomisinin bir diğer işlevi ise ekonomik büyüme ve kalkınmadır.
Ekonomik büyümeyi belirleyen temel faktörler işgücü (işgücü miktarı ve niteliği ile teşvikler), sermaye stoku (yeni üretim alanları, makine ekipmanlar, yatırım maliyetleri, karlılık beklentileri, vergiler) ve teknolojik gelişimdir. Ekonomik kalkınma kavramı ise ekonomik boyutlarla sınırlanmayan, iktisadi niteliğin yanı sıra toplumu tüm boyutlarıyla kuşatan bir gelişim sürecine işaret etmektedir. Ekonomik kalkınma ve büyüme amacı, maliye politikasının bir ülkedeki üretim, yatırım, tasarruf seviyesinin zaman içerisinde artışını teşvik edici, kalkınma ve teknolojik gelişmeyi finanse edici güçleridir.
Maliye politikasının yukarıda aktarılan temel amaçlarının yanı sıra bölgesel dengesizliklerin azaltılması veya giderilmesi, ödemeler dengesinin iyileştirilmesi, sürdürülebilir ve yaşanabilir bir çevre oluşturulması gibi amaçları da söz konusudur.
Bununla birlikte ülkelerin gelişmişlik düzeylerinin, benimsenen iktisadi sistemin, sosyoekonomik, coğrafi ve kültür yapıları ile ve maliye politikasını yürütenlerin değer yargılarının, ayrıca siyasi tercihlerin ve zaman faktörünün maliye politikasının amaçlarının farklılaşabilmesine neden olduğunu da vurgulamak gerekir.
1.2 Maliye Politikası Aracı Olarak Kamu Harcamaları ve Kamu Harcamalarının