Kamu alımlarını konu alan bir çalışmada temel araştırma nesnesinin bir alt başlığı olarak kamu alım harcamalarının büyüklüğünün niceliksel olarak tespiti, alınan siyasi veya yönetsel kararların ne ölçüde iktisadi ve mali etkiler doğurduğunun belirlenmesi açısından önemlidir. Kamu alımları politikasının iktisadi ve mali etkilerini değerlendirirken bu konunun yalnızca devlet eksenli değil, aynı zamanda toplumsal üretim ve tüketimle bağlantılı biçimde ele alınması gerekmektedir. Bu kapsamda öncelikle kamu alımlarının GYSH içindeki payının tespitin yapılması konunun önemini idrak açısından faydalı olacaktır. Sonrasında kamu harcamaları başlığı altında kamu alımlarına ilişkin yapılan harcamaların yöneldiği alanlar ve büyüklükleri gibi parametrelerin çözümlenmesine odaklanılmalıdır.
Küresel ölçekte önemli bir rakamsal büyüklüğe sahip olan kamu alımları piyasasının parasal tutarı ülkelerin gelişmişlik seviyelerine göre değişmekle birlikte OECD verilerine göre kamu alımlarının üye ülkelerin GSYH’lerinin ortalama % 5-21 arasında değişen oranlarda önemli bir dilimini oluşturduğu10, Avrupa Birliği’nde (AB) ise kamu alımlarının AB GSYH’sinin yaklaşık %15-20’si seviyesine tekabül ettiği11 görülmektedir. Gelecek yıllarda bu oranın %30'un üzerine çıkabileceği tahminleri de
10 http://stats.oecd.org//Index.aspx?QueryId=66856 (Erişim tarihi: 13.02.2018)
11 http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/index_en.htm (Erişim tarihi: 19.02.2018)
dikkate alındığında kamu alımlarının gerek ülke ekonomileri, gerekse de uluslararası ticaret için önemi giderek artan bir alan olmaya devam edeceği söylenebilir (Uz, 2006:
128). Bu oran gelişmekte olan ülkelerde daha yüksek olabilir. Konuyla ilgili OECD, ulusal düzeyde geçerli genel bütçeleme sistemlerinin ve harcama sınıflandırmalarının kurulması ile kamu alımlarına ilişkin verilerin oluşturulması için çalışma yapan küresel ölçekteki önemli aktörlerinden birisidir. Aşağıdaki tablolarda OECD’de elde edilen veriler üzerinden yıllar itibarıyla ülkelerin kamu alımlarına ilişkin gelişimi izlenebilir:
Tablo 4.OECD Ülkelerinde Kamu Alımlarının Tutarı (PPP’ye göre, milyon $)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ABD 1.532.393,00 1.658.801,00 1.701.821,00 1.740.071,00 1.729.076,00 1.702.329,00 1.647.596,00 1.652.086,00 1.685.548,00 Japonya 604.842,74 620.846,37 651.145,54 693.288,31 723.235,03 761.477,66 818.250,87 827.834,63 839.011,56 Almanya 387.348,20 418.703,78 454.402,60 475.240,53 501.273,55 512.600,89 543.314,01 567.907,49 589.930,55 Fransa 304.828,53 317.264,26 340.696,45 353.060,95 361.672,34 371.305,97 392.543,27 394.227,31 397.575,67 Birleşik Kral. 279.248,33 316.595,20 334.593,90 338.415,05 331.925,98 335.521,08 348.622,36 368.400,24 372.710,20 İtalya 206.769,55 222.746,38 240.666,90 233.806,49 233.379,51 229.748,40 232.845,83 231.135,07 234.508,57 Kore 166.778,78 182.369,40 203.509,45 198.335,11 201.840,02 206.798,49 210.457,50 213.054,48 219.421,62 Kanada 165.707,24 172.797,09 192.375,97 201.866,46 201.459,95 202.693,70 206.834,15 205.104,17 213.013,43 Türkiye12 ... ... 137.616,36 146.862,59 151.353,38 165.050,75 190.230,91 189.102,13 204.339,42 Hollanda 135.163,75 147.493,14 157.660,25 158.385,20 161.148,95 163.551,30 167.742,05 168.128,24 169.360,27 İspanya 178.050,08 192.285,86 205.974,10 197.476,50 184.057,78 162.635,83 157.046,53 158.525,73 168.533,97 Avustralya 100.052,43 107.610,24 122.739,77 122.479,03 128.808,47 125.385,51 138.817,77 142.611,27 148.784,60 Polonya 79.483,62 90.822,98 95.538,29 111.836,07 117.225,59 112.884,21 111.846,18 120.204,93 124.158,27 Meksika 70.167,41 86.421,98 99.060,43 100.161,79 106.479,44 105.595,91 108.189,41 117.351,02 111.425,92 Kolombiya 47.670,94 50.692,63 56.821,96 58.510,38 63.311,28 70.989,23 80.349,39 85.035,15 88.893,09 İsveç 53.704,47 58.159,56 60.295,85 62.962,31 66.547,97 69.685,98 72.242,39 73.543,88 74.985,36 Belçika 48.408,09 53.532,89 58.692,66 61.425,83 65.551,00 69.153,32 71.186,08 73.110,38 74.226,10 Avusturya 40.481,57 44.705,35 47.279,02 48.038,05 49.257,86 51.319,29 54.300,99 55.380,06 57.626,00 Çek Cumh. 40.211,30 44.551,61 48.953,78 46.625,21 43.906,00 41.987,94 43.442,02 46.709,03 51.673,73 İsviçre 28.650,86 31.701,81 33.388,37 34.421,36 36.838,39 39.060,52 41.394,02 42.991,99 45.347,90 Norveç 29.449,43 32.539,77 35.062,61 35.764,65 37.428,15 38.520,39 41.951,20 43.741,64 44.601,95 İsrail 28.594,78 28.987,25 29.071,61 31.007,68 33.247,36 36.092,11 39.533,84 41.507,70 43.585,53 Macaristan 25.461,43 26.582,78 28.538,61 29.689,56 29.916,81 30.245,23 33.525,28 37.502,18 41.673,83 Finlandiya 28.707,77 32.395,78 34.974,24 35.795,11 37.802,26 39.428,95 41.269,91 41.747,67 40.634,21 Danimarka 26.804,75 29.806,54 32.295,55 34.371,65 35.005,60 36.990,34 37.824,18 39.131,63 39.426,18 Yunanistan 45.936,71 50.192,74 52.353,15 40.805,34 31.388,34 29.325,38 30.342,82 30.790,51 31.648,58 Portekiz 28.917,07 32.090,43 35.416,95 38.562,82 32.376,49 28.410,57 28.404,74 28.687,23 30.215,55 Slovak Cumh. 14.429,28 16.339,48 18.781,05 19.544,16 19.885,18 19.709,01 20.834,38 23.023,42 28.032,88 Yeni Zel. 17.795,86 19.685,65 20.543,41 20.642,82 21.073,07 21.278,23 23.245,38 24.740,78 25.612,27 İrlanda 23.905,96 25.720,29 23.149,71 23.217,71 21.556,27 20.717,98 20.670,64 22.390,52 23.198,29 Litvanya 7.462,70 8.407,89 6.930,27 8.199,16 8.151,31 7.848,32 8.034,33 8.315,84 8.960,88 Slovenya 6.663,29 7.551,60 7.689,72 7.904,98 7.896,61 7.760,31 8.123,63 8.773,85 8.823,44 Lüksemburg 4.494,47 4.930,26 5.514,88 5.839,58 5.914,40 6.182,83 6.351,50 6.786,20 7.099,90 Letonya 4.809,03 5.147,86 4.339,52 4.570,18 5.173,15 5.217,15 5.378,43 5.554,81 5.920,08 Estonya 3.859,53 4.320,30 4.112,80 3.891,82 4.290,46 5.039,70 5.036,33 5.101,92 5.355,32 İzlanda 1.935,14 2.179,58 2.100,37 1.892,01 1.868,57 1.909,74 2.022,60 2.111,82 2.177,69 Kosta Rika 2.436,96 2.904,50 3.530,30 3.186,11 3.500,94 3.830,74 4.176,57 4.575,68 ...
Rusya ... ... ... ... 397.496,25 404.899,77 380.918,47 347.186,55 ...
Güney Afrika ... 70.311,11 68.593,82 67.710,34 70.381,10 75.394,14 79.166,72 85.117,02 ...
Kaynak: http://stats.oecd.org//Index.aspx?QueryId=66856# 13 (Son erişim: 18.02.2018)
12 Türkiye’ye ait 2007 ve 2008 yılı verileri bulunmamaktadır. KİK veritabanı kullanılarak elde edilen verilere ilerleyen bölümlerde yer verilecektir.
Yukarıdaki tablodan görüleceği üzere özellikle gelişmiş ülkelerde kamu alım harcamaları önemli meblağlara ulaşmıştır. ABD, Japonya, Almanya, Fransa ve Birleşik Krallık toplam kamu alım miktarı en çok olan ilk beş ülke arasındadır. Bu ülkelerin toplam kamu alım tutarı yaklaşık 3,7 trilyon $ seviyesindedir. Söz konusu bu beş ülkenin 2010-2015 arası yıllara ait kamu alım tutarları ise aşağıdaki grafikte gösterilmiştir.
Grafik 3. Parasal Tutar İtibarıyla En Çok Kamu Alımı Yapan İlk Beş Ülke (Satın alma gücü paritesine göre düzenlenmiş, milyon $)
Kaynak:OECD, (Son erişim: 18.02.2018).
Kamu alım harcamalarının GSYH içerisindeki ortalama seviyesi ise zaman içerisinde OECD ülkelerinin bazılarında durağan ve sabit kalırken bazı ülkelerde oldukça değişken ve oynak bir hal almaktadır. Ülkeler açısından kamu alımlarının GSYH’ye oranları bakımından bir karşılaştırma yapıldığında, bu oran Meksika'da %5,1 oranından, Hollanda’da %20,2 oranlarına kadar çıkmaktadır.
13 Söz konusu bilgilere belirtilen adreste yer alan “Public Sector, Taxation and Market Regulation”
başlığının altındaki “Government at a Glance-2017 Edition” bölümünde “Public Procurement” kısmında ulaşılabilir. Aynı adresten, veri türüne göre ayarlama yapılabilmektedir. Ayrıca tabloda yer verilmemekle birlikte bazı ülkeler ile OECD üyeliği için görüşmelerin devam ettiği Letonya ve Kolombiya ile üyelik görüşmeleri duran Rusya’ya ait veriler de bulunmaktadır.
OECD tarafından yapılan bu çalışmada metodoloji ve yöntem olarak ulusal kamu alımları pazarlarının hacmi için, Ulusal Hesap Sistemine Dayalı Veritabanı (SNA) temelinde OECD ulusal hesaplarındaki veriler kullanılmıştır. Genel kamu satın alımları; ara tüketim (muhasebe veya BT hizmetleri vb. tarafından hesaplanan hükümetler tarafından kendi kullanımları için satın alınan mallar ve hizmetler), brüt sabit sermaye oluşumu (sabit değerlerin satışı haricinde inşa edilen yeni yollar gibi sermaye tedariki) ve sosyal transferleri (piyasa üreticileri tarafından üretilen mal ve hizmetler hükümet tarafından satın alınmakta veya hane halkına sağlanmaktadır) içermektedir. Veriler belirli bir yıl içindeki harcamaları temsil etmektedir.
0,00 500.000,00 1.000.000,00 1.500.000,00 2.000.000,00
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Kamu Alımları Tutarı milyon$
Yıllar-Ülkeler
ABD Japonya Almanya Fransa Birleşik Kral.
Tablo 5. OECD Ülkelerinde GSYH'nin Bir Payı Olarak Kamu Alımları (%)
Macaristan 13,37 12,86 13,84 13,83 13,2 13,26 13,91 14,9 16,02 12,13
Almanya 12,92 13,41 14,96 14,8 14,63 14,63 14,89 14,9 15,05 15,53
Avusturya 12,46 13,08 13,92 13,71 13,27 13,17 13,42 13,3 13,51 13,63
Kanada 12,77 12,9 14,75 14,83 14,11 13,84 13,34 12,8 13,44 13,43
Aşağıdaki tabloda seçili OECD ülkelerinde kamu alımlarının GSYH içindeki payının bir önceki yıla göre gösterdiği değişime ilişkin hesaplamaya yer verilmiştir.
Tablo 6. 2007-2016 Yılları Arası Kamu Alımları/GSYH Değişim Oranları
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
-Kaynak:OECD (2008 tarihinden 2016 yılına kadar her yıl için bir önceki yıl verileri esas alınarak kamu alımlarının GSYH’ye oranındaki yıllık değişim oranları hesaplanmıştır.)
Gelişmiş ülkeler gibi gelişmekte olan ülkelerde de uygulanan makroekonomik politikalar kamu alımlarında artışa neden olmaktadır. Gerek merkezi birimler gerekse de yerel birimler tarafından özellikle altyapı yatırımlarına yönelik yapılan harcamaların kamu alımlarını arttırdığı değerlendirilmektedir. Kamu alımlarının ekonomik kaldıraç gücü, ekonomik durgunluk dönemlerinde daha belirgindir (OECD, 2016: 172).
Özellikle mali baskı altında olan hükümetler, kamu kaynaklarını ve harcamalarını daha iyi yönetebilmek için yeni strateji ve araçlar geliştirerek kamu alım sistemlerinde reform çalışmaları başlatmıştır. Reform öncelikleri arasında kapasite geliştirme stratejileri, kamu alım süreçlerinin otomasyonu, sayısallaştırılması, taleplerin ağırlıklı olarak merkezi satın alma organları vasıtasıyla toplanması gibi çalışmalar yer almıştır.
2015 yılı için kamu alımlarının GSYH’ye oranları bakımından Hollanda, Finlandiya, Slovak Cumhuriyeti, Japonya ve Macaristan’ın ilk sırada yer aldığı görülmektedir.14 Meksika, İrlanda, İsviçre, ABD ve Portekiz gibi ülkelerin ise 2015 yılı için kamu alımları tutarının GSYH içerisindeki payının diğer ülkelere göre çok daha düşük olduğu görülmektedir.
Grafik 4. Kamu Alımlarının GSYH İçindeki Payı En Yüksek Olan İlk Beş Ülke (2015 yılı)
Kaynak: http://stats.oecd.org//Index.aspx?QueryId=66856# (Son erişim: 13.01.2018)
Ülkelerin gerçekleştirdiği kamu alımları tutarı ile kamu alımları tutarının GSYH’ye oranları itibarıyla bir karşılaştırma yapıldığında sıralama açısından ilk beş ülkenin farklılaştığı görülmektedir. 2015 yılı verilerine göre kamu alım tutarları açısından ABD, Japonya, Almanya, Fransa ve Birleşik Krallık ilk başta yer alırken kamu alımları tutarının GSYH’ye oranları bakımından Hollanda, Finlandiya, Slovak Cumhuriyeti, Japonya ve Macaristan ilk beş ülke arasında yer almaktadır.
Kamu alımlarının kamu harcamaları içerisindeki payına bakıldığında ise OECD ülkeleri bazında kamu alımlarına yönelik yapılan harcamaların kamu harcamalarının büyük bir kısmını oluşturduğu, bu oranın Portekiz ve İtalya’da %19-20’lerden,
14 Kamu Alımlarının GSYH İçindeki Payı En Yüksek/Düşük Olan İlk Beş Ülke grafik sıralamasında 2015 yılı oranları üzerinden sıralama yapılmıştır.
0 5 10 15 20 25
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Kamu Alımları/GSYH (%)
Yıllar-Ülkeler
Hollanda Finlandiya Slovak Cumh. Japonya Macaristan OECD-Ortalama
Hollanda’da %44,25’lere kadar çıktığı görülmektedir. Hollanda, Japonya, Kore, Almanya ve Birleşik Krallık; kamu harcamaları içerisinde en çok kamu alımı yapan ülkelerin başında gelmektedir.
Tablo 7.Toplam Kamu Harcamalarının Bir Payı Olarak Kamu Alımları (%)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Kamu alımlarının merkez ve yerel birimler15 arasında paylaşımına bakıldığında ise OECD ortalamasında 2013 yılında merkezi ve yerel/eyalet birimleri tarafından yapılan kamu alımları oranının birbirine yakın olduğu görülmekle birlikte yerel birimler tarafından yapılan alımların merkezi birimler tarafından yapılan kamu alımlarına nispeten daha yoğunlukta olduğu anlaşılmaktadır.
Grafik 5. Genel Kamu Alımlarının Bölüşümü (2013 yılı Merkezi-Alt Merkezi Hükümet Alımları)
Kaynak: http://stats.oecd.org//Index.aspx?QueryId=66856# (Son erişim:15.02.2018)16
Kamu alımlarının meydana getirdiği sonuçlar ve bu harcamalardaki süreç içinde ortaya çıkan artışa etki eden faktörleri izah edebilmenin bir yolu da kamu alımlarının fonksiyonel olarak yapıldığı alanları ve hacimsel büyüklüklerini analiz etmek olabilir.
Kamu alım harcamalarının yapısındaki değişiklikler bir nevi her ülkenin kamu hizmeti portföyünü yansıtmaktadır. Nüfusun sosyal refah ile yakından ilgili olan bu büyük harcama alanlarının temel amacının vatandaşların ihtiyaçlarına cevap vermek, iyi yönetişimi sağlamak ve kamu sektörüne güvenin kazandırılmasına yardımcı olmak olduğu göz önünde bulundurulduğunda etkin ve etkili bir kamu ihale sisteminin oluşturulması ülkeler için kilit niteliktedir.
15 OECD veri tabanında kamu alım ihaleleri (devlet ihaleleri) merkezi, eyalet ve yerel yönetimler için tedarik değerlerini içermekte olup “sub central” bileşeni, eyalet ve yerel yönetimler bünyesinde yapılan tedarikleri ifade etmektedir. Aksi belirtilmedikçe, bu göstergede sosyal güvenlik fonları ayrı ayrı tanımlanmıştır. Eyalet hükümetleri, dokuz OECD federal devleti için geçerlidir: Avustralya, Avusturya, Belçika, Kanada, Almanya, Meksika, İspanya (yarı federal bir ülke olarak düşünülür), İsviçre ve Birleşik Devletler.
16 Türkiye’ye ilişkin 2013 yılı verileri bulunamadığı için 2011 yılı verileri esas alınmıştır.
77,39 69,87
47,66 46,93 41,64 40,22 35,82 32,21
23,55 21,75 22,61 30,13
52,34 53,07 58,36 59,78 64,18 67,79 76,45 78,25
0%
2013 2011 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013
Yunanistan Türkiye Kore OECD Ort. Hollanda Fransa ABD Meksika Almanya İtalya
Sosyal güvenlik fonları hariç olmak üzere, genel devlet satın alımının yüzdesi olarak alt merkezi hükümet satın alımları Sosyal güvenlik fonları hariç olmak üzere, genel devlet satın alımının bir yüzdesi olarak merkezi hükümet satın alımları
Tablo 8. OECD Ülkelerinde Kamu Alımlarının Fonksiyonel Olarak Yapısı (2015)
Kaynak: Goverment at a Glance 2017, OECD, s.173.
Kamu alımlarının fonksiyonel sınıflandırmasında yapılan harcamalar ağırlıklı olarak sağlık, eğitim, ekonomik işler (tarım, ormancılık, enerji, madencilik, inşaat, ulaştırma, iletişim, diğer endüstriler vb.), genel kamu hizmetleri, kamu düzeni ve güvenliği (güvenlik, yangın, mahkeme, kamu düzeni hizmetleri vb.), kültür, savunma (askeri-sivil savunma, dış askeri yardım hizmetleri vb.) hizmetleri gibi alanlarda yoğunlaşmaktadır. Tablodan da anlaşıldığı üzere toplam kamu alımları içerisinde sektörler itibarıyla tıbbi cihaz, ilaç ve medikal ürünlerin oluşturduğu sağlık sektörü alanı; raylı sistemler, havacılık, karayolları yapımı gibi alanların oluşturduğu ulaştırma sektörü alanı; savunma, güvenlik ve istihbarat ile ilgili alımlar; kentlerin alt yapılarının
yeniden inşası ile ilgili yapım işleri, enerji ve sinyalizasyon sistemleri, haberleşme ve bilgi teknolojileri ile ilgili alımlar ve enerji sektörüne ilişkin yapılan alımların önemli bir yer tuttuğu görülmektedir.
Bu alanlara yönelik yapılan harcamaların seviyesinde, ülkelerin eriştiği gelişmişlik ve kalkınma düzeyleri belirleyici olmakla birlikte kamu alımlarının büyük bir kısmını ekonomik ve sosyal kalkınma sürecinde önemli rolü olan yatırım projeleri oluşturur. Kamu sektörü tarafından kamu alımları kapsamında yapılan yatırımlar başlangıçta karayolu, demiryolu, içme suyu gibi fiziki altyapı yatırımlarında ağırlık taşırken kalkınma ve büyüme arttıkça kamusal yatırımlar giderek eğitim, sağlık, refah ve teknolojiye dönük beşeri sermaye yatırımlarına kaymaktadır. Bunun nedeni giderek kentleşen toplumdaki artan hizmet talebinin, ekonomik gelişme ve kalkınma sürecinde birincil nitelikte harcamalara yönelik iken ekonomik gelişmenin belli bir aşamasından sonra bunların yerini ağırlıklı olarak sosyal ve transfer harcamalarının almasıdır.
Bu çerçevede eğitim, sağlık, sosyal güvenlik ve altyapı gibi alanlara yapılan farklı harcama bileşenleri farklı verimlilik düzeyleri ortaya koyabilir ve yapılan harcamaların cari veya sermaye teşkili nitelikli olup olmadığına göre ekonomik büyüme ve kalkınma dinamikleri üzerindeki etkileri değişebilir. Eğitim sektörüne yönelik yapılan harcamalar insan sermayesini geliştirmeye, sağlık sektörüne yönelik yapılan harcamalar insan yaşam kalitesinin artmasına, yatırıma yönelik yapılan harcamalar ülkelerin varlık yapısının artmasına katkıda bulunmaktadır. Burada fiziki sermaye ile beşeri sermaye arasında kuvvetli bir ilişki olduğunu, beşeri sermaye birikiminin yüksek olması koşuluyla fiziki sermayenin daha hızla gelişebileceğini, dolayısıyla daha hızlı bir kalkınmanın sağlanabileceğini belirtmek gerekir.
Şekil 4. Kamu Alımlarının Fonksiyonel Dağılım Oranı (2015)
Kaynak: OECD, Goverment at Glance 2017, s.173.
Genel Kamu Hizm.
Şekil 4’te görüldüğü üzere 2015 yılında OECD üyesi ülkelerde kamu alım giderlerinin yaklaşık üçte biri (%29,8) sağlık hizmetlerine ayrılmıştır. Sağlık harcamaları toplam kamu alım harcamalarının Belçika’da %40'ını, İtalya'da %44,82’ini, Japonya'da %44,5’ni, Almanya’da %42’sini oluşturmaktadır. Ekonomik işler (%17), eğitim (%11,9), savunma (%10,1) ve sosyal koruma (%9,8) gibi diğer harcama bileşenleri de kamu alım harcamalarının önemli bir kısmını temsil etmektedir.
Dolayısıyla kamunun tercih ettiği politikalar çerçevesinde yürüttüğü uygulama ve belirlediği alanlara yaptığı harcamalar altyapıdan eğitime, sağlıktan ulaşıma, güvenlikten çevreye, kültürden sosyal hizmetlere varana kadar pek çok alanda sonuç yaratmaktadır. Nitekim ortaya çıkan etki ve sonuçlar bu harcamaların yapıldığı alanlar, miktar ve kalite ile yakından ilgilidir. Bu nedenle farklı harcama bileşenlerinin farklı verimlilik düzeyine yol açtığı, bu durumun da ülke ekonomisinde büyüme, sosyal çıktı, kişiler arasındaki gelir dağılımı gibi etkenler üzerinde çeşitli düzeyde sonuçları olabileceğini vurgulamak gerekir.