T.C
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
İKTİSAT ANABİLİM DALI
AVRUPA BİRLİĞİ SÜRECİNDE BİRLİĞİN ORTAK
TARIM POLİTİKASI VE TÜRK TARIMINA OLASI
ETKİLERİ
İsmail BAYSUĞ
DOKTORA TEZİ
DANIŞMAN
Doç. Dr. Abdülkadir BULUŞ
GİRİŞ
Tarımsal faaliyet insanın en eski üretim faaliyeti olarak yaşam için zorunlu olan gıda ile doğrudan bağlantılı olması bakımından büyük bir öneme sahip olmuştur. Bu nedenle tarım sektörü, devlet müdahalesinin en yoğun olduğu sektör, tarım politikaları ise destek ve koruma düzeyi en yüksek politikalar olmuştur. Tarım, Türkiye-AB ilişkileri açısından son yıllarda en önemli sorun olarak görünen siyasi kriterlerin ardından en zayıf ve en hassas noktayı oluşturmaktadır. Bunun temel nedeni, tarımdaki sorunların daha çok yapısal sorunlar oluşu ve uyum sürecinde getirilmesinin uzun zaman alabilecek olmasıdır. Avrupa Birliği sürecinde tarımsal alanda uyum ve bu uyumun olası etkileri tam üyelik sürecinin önemli tamamlayıcı unsurlarından birini oluşturmaktadır.
Bilindiği üzere Avrupa Birliği’nin hukuksal yapısı ve işleme mekanizması diğer uluslararası kuruluşlardan önemli farklılıklar gösterir. Bunun nedeni, Birliğin etkisini kurucu antlaşmadan alan ve bu antlaşmalar doğrultusunda Birliğin organları tarafından çıkarılan tüzük, direktif ve yasal metinlerin, üye ülke hukuk sistemleri üzerinde doğrudan bağlayıcı etki yaratmasıdır. Bu bağlamda Avrupa Birliğine tam üye olmak isteyen ülkelerin Avrupa Birliği müktesebatının bu özelliklerini bilmeleri ve tam üyelik sürecinin kendi ekonomik ve siyasal yapılarını kapsamlı bir şekilde etkileyeceğini değerlendirmeleri gerekmektedir.
Bu amaçla, çalışmamızda ilk olarak Ortak Tarım Politikası (OTP)’nın tarihsel gelişimi, oluşumu, amaçları ve ilkeleri kaynaklandığı faktörler dikkate alınarak ayrıntılı bir şekilde incelenmiştir. OTP’nin finansman mekanizması ve finansman kaynakları birinci bölümde irdelenen diğer konulardır. Bu amaçla Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu oluşumu, bu fonun harcamalarında meydana gelen değişimler incelenmiştir.
İkinci bölümde, 1962 yılında uygulanmaya başlayan ve politikanın en önemli araçları olan Ortak Piyasa Düzenleri incelenerek ürün bazında uygulamalar konusunda analizlere yer verilmiştir. Ayrıca Ortak Piyasa Düzeninde fiyat desteğinin
işleyişi ve etkileri şematik olarak incelendikten sonra AB’nin ortak fiyat politikası ve bu politikanın meydana getirdiği olumsuzluklar, üyelik müzakereleri, reformu sağlayan içsel ve uluslararası etkiler, 1992 Reformu, Gündem 2000 reformu ve bunların yeni devletlere etkisi ve genişleme süreci incelenmiştir.
Üçüncü bölümde, Türk tarımının genel çerçevesi tarım sektörünün ekonomideki yeri, tarımsal üretim, tarımsal nüfus ve tarım sektöründeki işletmeler, tarımsal politikalar ve destekleme araçları, Türk tarım politikasının gelişimi ve durumu alt başlıkları altında incelenmiştir. Uygulanan tarım politikalarından kaynaklanan sorunlar ve kısıtlar, DTÖ tarım anlaşması çerçevesinde Türk tarımı ve Uruguay Turu’nun ve tarım antlaşmalarının Türk tarımına etkileri üçüncü bölümde irdelenen diğer konulardır.
Dördüncü bölümde, Türkiye ve AB tarım sektörleri karşılaştırılmış ve sonuçları tarımsal yapıyı meydana getiren hususlar bağlamında irdelenerek tartışılmıştır. Bu bölümde tarım politikalarındaki farklılıklar, Türk tarımının Ortak Tarım Politikası’na uyum dönemleri ve uyum çalışmaları incelenmiştir. Tarımsal yapıların karşılaştırılmasında AB ülkelerinde arazi dağılımı açısından, tarımsal işletme açısından, girdi kullanım düzeyindeki farklılıklar ışığında Türk tarımının OTP’ye uyum dönemleri ve uyum çalışmaları değerlendirilmiştir.
Beşinci bölümde, daha önceki bölümlerde irdelenen konular birlikte analiz edilerek uyumda karşılaşacak sorunlar, uyum için alınması gereken tedbirler ve yapılması gereken düzenlemeler analiz edilmiştir. Bu bağlamda ortaklık çerçevesinde uyum, tam üyelik çerçevesinde uyum, uyum ile ilgili düzenlemeler, ortak tarım politikasına uyumun etkileri, Birlik fiyat politikasına uyum ve etkiler irdelenmiştir.
Sonuç ve öneriler bölümünde mevcut durum analiz edilerek Türk tarımında yapılması gereken düzenlemeler, Türk tarımının genel sorunları ve uyum çalışmalarında alınması gereken önlemler tespit edilmiş ve öneriler halinde sunulmuştur
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ ORTAK TARIM POLİTİKASININ
OLUŞUMU GELİŞİMİ ve MEVCUT DURUM
1.1. ORTAK TARIM POLİTİKASININ TARİHSEL GELİŞİMİ
Tarih boyunca insanoğlu, daha güvenli bir hayat, daha müreffeh bir yaşam için çeşitli ekonomik faaliyetlerde bulunmuştur. Yeryüzünde toplayıcılık ve avcılık yaparak oldukça zor koşullarda hayatını idame ettiren insanoğlu, M.Ö. 8000’li yıllara doğru bitki ve hayvan yetiştirmenin mümkün olduğunu keşfetmesiyle insanlık tarihinin ilk devrimini yapmıştır.1 Avcılık ve toplayıcılık döneminde doğada hazır bulduğu yiyeceklerle yaşamını sürdüren insanoğlu, tarımı keşfettikten sonra geliştirdiği çeşitli ilkel araçlarla toprağı işlemeye başlamış, bu sayede tüketime hazır biçimde doğada bulamadığı birtakım gıda maddelerini de üretebilme, kendisini daha çeşitli ve daha bol miktarda yiyecek türleriyle besleme olanağına kavuşmuştur.2
Avrupa’da savaş yıllarında gıda güvenliği konusunda yaşanan sıkıntılar, buna karşılık farklı tarımsal yapı ve politikalar ülkeleri tarım alanında ortak hareket etmeye zorlamıştır. Tarım alanında bugüne kadar gerçekleştirilen ekonomik birleşmeler içinde en başarılı olanı kuşkusuz Avrupa Ekonomik Topluluğu ( AET ) veya bugünkü adıyla Avrupa Birliği (AB) dir.3 Almanya, Fransa, İtalya, Belçika, Hollanda ve Lüksemburg’un imzaladıkları ve 1 Ocak 1958 tarihinde yürürlüğe girerek Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran Roma Antlaşması ile Ortak Tarım Politikası’nın yasal temeli oluşturularak amaçları belirlenmiştir.4 Bu yasal temel Roma Antlaşması’nın 39.maddesinde belirlenmiştir.5
1
Zeynel Dinler, Tarım Ekonomisi, 5.Baskı, Ekin Kitapevi Yayınları, 2000, s.11.
2
Mustafa Acar, DTÖ ve AB Müzakereleri Işığında Türk Tarımının Geleceği, Ankara, Orion Yayınevi, 2006,s.21.
3
Avrupa’daki bu birleşme hareketi, kendisinden söz edildiği dönemde entegrasyonun adlandırıldığı şekilde AET, AT veya AB olarak ifade edilecektir.
4
Ebru Ekeman, 21.Yüzyılın Eşiğinde Avrupa Birliği’nde Ortak Tarım Politikası, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, Mayıs 2000,s.6.
5
Haluk Günuğur, Avrupa Ekonomik Topluluğunu Kuran Antlaşma ( Roma Antlaşması ), TOBB Yayınları, Ankara,1988,s.88.
Ortak Tarım Politikası ( OTP ) ile başlangıçta, daha çok yurtiçi talebin karşılanması öngörülürken, tarıma sağlanan aşırı destek ve korumalarla zamanla üretimde talebin üzerinde bir gelişme kaydedilmiş, üretici gelirleri ise yükselmiştir. 1980’li yıllarda ise AB, uluslararası tarım piyasalarında söz sahibi, ABD’nin ve dünyadaki diğer önemli tarım ürünleri ihracatçısı ülkelerin en önemli rakibi konumuna gelmiştir. Ancak, yüksek fiyatlar sonucu giderek artan üretim ve ihracat sübvansiyonları, AB bütçesini gittikçe daha fazla zorlamaya başlamıştır. Buna, GATT ( Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması ) Uruguay Görüşmelerinde Ortak Tarım Politikası’na yöneltilen eleştiriler eklenince, OTP’de sürekli reform çalışmalarına gidilmiştir.
1950 yılından başlayarak Avrupa Konseyi Danışma Meclisi’nin öncülüğünde tarımda ortak bir piyasanın oluşturulması yönünde çalışmalar başlatılmıştır. Nitekim, Winston Churchill, 1946 yılında Zürih’te yaptığı ve Avrupa Birliği fikrine dayanak oluşturan konuşmasında, Avrupa kıtasında savaş korkularına son verilmesi ve işbirliğinin temin edilmesi amacıyla Birleşik Avrupa Devletleri’nin yaratılması fikrini ortaya atmıştır.6
Dünya Ticaret Örgütü Tarım Antlaşmasının dışında yeni Millenium’da başlayan ve daha sonra Doha Kalkınma Gündemi olarak adlandırılan ( Dünya Ticaret Örgütü) DTÖ görüşmeleri ile bu reformlar gittikçe daha radikal önlemler içeren bir özelliğe bürünmüştür. OTP reformlarının oluşturulmasında, genişlemelerle birlikte Birliğin değişen tarımsal yapısı, artan finansman gereksinimi ve yeni üyelerin farklı koşullar da etkili olmuştur.
Tarım sektörü, Avrupa’da ekonomik entegrasyon sürecinin en sorunlu ayağını oluşturmuştur. Sanayide daha üstün rekabet gücüne sahip olan Almanya’nın sanayi ürünlerini serbest dolaşıma almak istemesine karşılık, Fransa’nın da üstün olduğu
6
Abdülkadir Mercül, Avrupa Topluluğu Bütçesi ve Parasal Gelişmeler, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İktisat Ana Bilim Dalı, (Yayınlanmamış Doktora Tezi ), İstanbul, 1989,s.13.
tarım ürünlerinden yana tercih kullanması Birlik içinde gerginliğe yol açmıştır.7 Sonuçta sanayi mallarının gümrük birliğine dahil edilmesine karşılık, Fransa’nın ısrarı üzerine tarım mallarında da ticaretin serbestleştirilmesi, ancak korumanın ulusal boyuttan çıkarılıp Birlik boyutuna genişletileceği bir sistem üzerinde anlaşılmıştır.8
Avrupa Birliği’nin küreselleşen dünya koşullarına uyum niteliğindeki en önemli iki adımı olarak, ‘Tek Avrupa Senedi’ ve ‘Maastricht Anlaşması’ gösterilebilir. Temmuz 1987’de imzalanan ‘Tek Avrupa Senedi’ ile girilen yeni dönemin özellikleri, karar alma mekanizmasına Avrupa Parlamentosu’nun yetkilerinin artırılması, malların, işgücünün, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının önündeki fiziki, teknik ve mali engellerin ortadan kaldırılması, ortak dış politikanın izlenmesi ve yeni politikaların oluşturulması şeklinde belirlenmiştir. 7 Şubat 1992’de imzalanan Maastricht Antlaşması ise, Avrupa Toplulukları’nın gerçek bir ekonomik ve siyasal birliğe yönelmesi yolunda çok önemli bir adım olmuştur.
Birliğin ekonomik amacı, mal, hizmet, sermaye ve işgücü gibi üretim faktörlerinin iç piyasalarda olduğu gibi serbestçe dolaşabildiği geniş bir ortak pazar kurulmasıdır. Söz konusu entegrasyona 1973 yılında İngiltere, İrlanda ve Danimarka, 1981 yılında Yunanistan, 1986 yılında İspanya ve Portekiz, 1995 yılında Avusturya, İsveç ve Finlandiya, 2004 yılında Kıbrıs Rum Kesimi, Macaristan, Slovenya, Slovakya, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Malta, Letonya, Litvanya ve Polonya, 1 Ocak 2007 yılında Romanya ve Bulgaristan katılmışlar ve böylece bugünkü 27 üyeli yapıya ulaşılmıştır.
7
Brain Gardner, European Agriculture- Policies, Production And Trade. Routledge, London-New York 1996,p.73.
8
Rosemary Fennell, The Common Agricultural Policy of The European Community- Its
1.2. ORTAK TARIM POLİTİKASININ NEDENLERİ
Ortak Tarım Politikası, 1950’lerde yerleşmeye başlayan, Avrupa’da ortak bir ekonomik ve politik güç oluşturma düşüncesinin ve kendi-kendine yeterli olabilme kaygısının bir ürünü olarak ortaya çıkmıştır.9 İkinci Dünya Savaşı sırasında yaşanan kıtlığın yarattığı endişenin yanı sıra, savaş sonrasında çalışanlarının gelir düzeyinin korunması ve üye ülkelerin ulusal tarım politikaları arasındaki derin farklılıkların giderilmesi gerekliliği Birliği ortak bir tarım politikası oluşturmaya yöneltmiştir.10
Avrupa Birliği üyesi ülkelerin tarım politikalarının, ekonomik ve siyasi açıdan ortak bir çerçevede yönetilmesi esasına dayanan OTP, AB’nin ilk ortak politikalarından birini uygulamaya yöneltmiştir.11 Roma Anlaşmasının altyapısının hazırlandığı dönemde tarım sektörü Avrupalı siyasetçilerin gündeminde önemli yer işgal etmiştir. Bunun en önemli nedenlerinden birisi, kuşkusuz savaş dönemindeki gıda kıtlığının hala hafızalarda tazeliğini koruması olmuştur.12 Bu itibarla, Birliği kuran Roma Antlaşması’nın imzalanmasından günümüze kadar tarım, ağırlıklı ve temel bir politika alanı olmuştur.
Roma Antlaşması ile tesis edilen Ortak Tarım Politikası, Birlik içindeki tarımsal faaliyetlerin yaklaşık % 90’ını kapsamaktadır.13 Roma Antlaşması’nın 38. ve 47. maddeleri tarıma ilişkin çeşitli hükümleri içermektedir. Ortak Tarım Politikası’nın amaç ve ilkelerinin ortaya konulduğu Antlaşma kapsamında tarım ürünlerinin tanımı da yapılmaktadır. Roma Antlaşması’nda yer alan hedefleri uygulamaya koymak üzere Temmuz 1958’de “Stresa Konferansı” ile başlayan çalışmalar, 1960 yılında topluluk Bakanlar Konseyi’nin politika ilkelerini benimsemesiyle sonuçlanmıştır.
9
EC, Eurostat Yearbook 2004, The Statistical Guide To Europe, Chapter 7, 2004 ,p.233.
10
Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, Avrupa Birliği Tarım Politikası, Avrupa’da
Yenilenme ve Türkiye’ye Etkisi, Ankara:2002,ss.3-4. 11
İktisadi Kalkınma Vakfı, Topluluk Ortak Tarım Politikasında Reform, Yayın No: 87, Mayıs 1990, İstanbul: 1990,s.17.
12
SCADPlus,“CommonAgriculturalPolicy:BeginingsToThePresentDay”,http://europa.eu.int/scadpl us/prıntversion/enlvb/104000.htm, ( Erişim Tarihi 14 Ocak 2005).
13
Dış Ticaret Müsteşarlığı, Avrupa Birliği ve Türkiye, Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü, Beşinci Bası, Ankara: 2002, ss.71-72.
1.2.1. Roma Antlaşması Öncesi Durum
Son yüzyılda özellikle Birinci ve İkinci Dünya Savaşı’nda Avrupa tarımında yaşanan tecrübeler Ortak Tarım Politikası’nın oluşturulmasında etkili olmuştur. Gıda güvenliği konusu her iki savaşta da en önemli sorunlardan biri olarak ortaya çıkmıştır.14 Avrupa Topluluğu’nun kuruluş öncesinde Avrupa’da gerçekleştirilen ekonomik birleşmelerin hepsinde tarım sektörü bilinen özellikleri, birleşmeyi gerçekleştiren ülkelerin tarımsal kaynaklarının ve tarımsal yapılarının farklı oluşu ve birleşmeye giden ülkelerin farklı tarım politikaları uygulayışı nedeniyle en büyük problem olarak ortaya çıkmıştır.15
Belçika ve Lüksemburg tarafından gerçekleştirilen ve BLUE olarak tanımlanan ekonomik birleşmede tarım sektörü en önemli sorun olarak ortaya çıkmış ve ortak bir tarım politikası gerçekleştirilememiştir. İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra bu topluluğa Hollanda katılmış ( 1948 ) ve topluluk BENELUX ismini almıştır. Bu birleşmede ortak bir tarım politikası gerçekleştirilememiş ve üye ülkelerin kendi çiftçisine üretim masrafları ile makul bir geliri sağlayacak bir minimum fiyat garanti etmesi koşulu ile bağımsız bir tarım politikası izlemesi benimsenmiştir. Bu minimum fiyatı korumak amacıyla üye ülkelerden yapılacak tarım ürünleri ithalatına gerek görüldüğünde sınırlama getirilebileceği kabul edilmiştir. Ancak üye ülkeler yapacakları ithalatta birbirlerine ülkeler karşısında öncelik tanımışlardır. Tarımsal üretim yönünden diğer ülkelerden daha avantajlı durumda olan ve üye ülkelerin özellikle Belçika’nın tarım piyasalarını kendisi için önemli kabul eden Hollanda bu uygulamaya sıcak bakmamıştır. Hollanda’nın 1960 yılından itibaren bu uygulamanın değiştirilmesi için yaptığı itirazlar fazla etkili olamamıştır. Ancak 1955 yılından itibaren minimum fiyatın bağımsız hakem kararı belirlenmesi kabul edilmiş ve 1962 yılına kadar ( Lüksemburg dışında ) ulusal tarım politikalarının uyumlaştırılması kararlaştırılmıştır.
14
Smith , J, ve Clarisse, Y, The Crisis in European Agriculture, European News Agency, Brussels,1987,p.1.
15
Winshull, G, N, The New Europe: An Economic Geograpy of the EEC,London,1985, pp.111 -115.
Belçika’nın Hollanda kaynaklı tarım ürünlerine diğer AET ülkelerinden daha ileri bir öncelik tanıyacağı ve tarım politikalarının uyumlaştırılması yönünde gayretlerini arttıracağını bildirmesi üzerine Hollanda 16 Mart 1960 tarihinde söz konusu anlaşmayı imzalamıştır. Hollanda minimum fiyat uygulamasının BENELUX içindeki durumunu göz önünde bulundurarak böyle bir uygulamanın AET içerisinde gerçekleşmesini önlemeye çalışmıştır.16
Avrupa Konseyi Danışma Meclisi 1950 yılında Avrupa Devletlerinin ortak bir tarım malları piyasasının nasıl oluşturulacağı konusunda bir çalışmanın yapılmasına karar verdi. Bu amaca uygun olarak bir komite kuruldu ve böyle bir piyasanın oluşturulmasının en şiddetli destekleyicilerinden olan Fransız Delegasyonundan bu konuda bir plan hazırlanması istendi. Fransız Delegasyonu tarafından hazırlanan Charpentier Planı tarım alanında uluslar üstü yetkisi bulunan bir yüksek otoritenin kurulmasını öngördü. Yüksek otorite üretimi kontrol edecek fiyatları belirleyecek ve üye ülkeler arsında tarım malları ticaretinde var olan bütün engelleri kaldıracaktı. Ayrıca üye ülkelerin üretim maliyetlerinde belirli dönem sonunda uyum yoluna gidilecek ve geçiş dönemi içerisinde üye ülkelerde yüksek üretim maliyeti ile çalışan işletmelerin iyileştirilmesinde kullanmak amacıyla fiyatlar ve her bir üye ülkedeki yurt içi fiyat arasındaki farka bağlı olarak telafi edici vergiler ( Compensatory Taxes ) alınması öngörülmüştür. Carpentier Planının uluslar üstü niteliği özellikle İngiltere’nin “yüksek otorite” kavramına karşı çıkması nedeniyle önemli tartışmalara neden olmuştur.
1.2.2. Roma Antlaşması ve Stresa Konferansı
Temmuz 1955’te, üye ülkelerin Dışişleri Bakanlarından oluşan bir komite Belçika Dışişleri Bakan Paul-Henri Spaak başkanlığında AET’nin kuruluş antlaşmasını hazırlamak üzere toplanmıştır. Spaak’ın hazırlanmasında büyük rolü bulunan, AET’yi kuran anlaşmanın taslağı üretim faktörlerinin ve tarım ürünleri
16
dahil olmak üzere bütün ürünlerin serbest dolaşımını sağlayacak bir ortak pazarın adım adım oluşturulmasını amaçlıyordu.17 Komite, tarım sektörünü de kapsayan ve Spaak Raporu olarak bilinen bir anlaşma taslağını Nisan 1956 tarihinde tamamlamıştır.
Aralık 1955’te hükümetler arası bir komite olan Spaak Komitesi’nin hazırladığı Spaak Raporu AET ile Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’nu (EURATOM) kuran antlaşmaların temelini oluşturmuştur.18 Spaak Raporunda tarım
sektörünün sorunları üzerinde de önemle durulmuş, Yeşil Kur uygulmasındaki başarısızlıkların tesadüf olmadığı bunun oldukça zor bir konu olduğu özellikle belirtilmiştir. Raporda, içinde tarımın yer almadığı bir ortak pazarın kurulamayacağı ileri sürülmüştür. Nitekim altıların tamamın da tarımın ortak pazarın dışında kalmaması konusunda anlaşmışlardır.
1952-1954 yılları arasında yapılan bir dizi görüşmede, bu konuda çeşitli ülkelerce hazırlanan öneriler ele alınmış, ancak oluşturulacak ortak piyasanın statüsü, hangi kuruma bağlı olacağı ya da bağımsız mı olacağı konularında anlaşmaya varılamamıştır. Bu rapor, Aralık 1955 tarihli AET ile EURATOM’u kuran antlaşmaların temelini oluşturmuştur. Spaak Raporunda içinde tarımın yer almadığı bir ortak pazarın kurulamayacağı önemle vurgulanmıştır. Tarım mallarında da ticaretin serbestleştirilmesi, ancak korumanın ulusal boyuttan çıkarılıp topluluk boyutuna genişletileceği bir sistem üzerinde anlaşılmıştır.19 Aynı raporda, ayrıca “tarım sektörünün güçlendirilmesi”, “aile işletmeciliğinin korunması”, “tarımsal yapıların iyileştirilmesi yolu ile Topluluk ürünlerinin dış pazarda rekabet gücünün artırılması” kararlaştırılmıştır. Konferansta alınan diğer önemli karar ise Toplulukta üretim maliyetlerinin yüksek olması nedeniyle, tarım ürünlerinde ulusal fiyatların yerini dünya fiyatlarının üzerinde belirlenen ortak fiyatlara bırakılması olmuştur.20
17
Nevil Rolfe, E, The Politics of Agriculture in the European Community, London,1984,pp.186-187.
18
EC Commission, Steps To European Unity, European Documention Series,1985,Luxemburg, p.16.
19
Gardner, p.74.
20
Şevket Yıldırım, Avrupa Birliği ve Türkiye’de Tarımsal Yapı ve Verimlilik, Ankara, Milli Prodüktivite Merkezi Yayınları, 2001, s.13.
Spaak Raporuna göre ortak pazarın tarım sektörünü de içine alması pek çok sorunu da beraberinde getirmiştir. Bunun nedeni ülkelerin tarımsal yapılarından doğan farklılıklar daha doğrusu üye devletlerin farklı sosyal yapılarda olmasıdır. Buna rağmen topluluk çok boyutlu bir tarım pazarının kurulması için ortak bir tarım politikasına ihtiyaç olduğu görüşü ön plana çıkmıştır.21 Raporda ayrıca toplulukta tarım piyasalarının birleştirilmesi ekonomik sosyal ve yapısal sorunların çözümünün çok dikkatli ele alınması önerilmiştir. Bu ise ancak topluluk boyutlu geçiş dönemi tedbirleri ile mümkün olmuş ve tarım ürünlerinde tek ortak bir pazar oluşturması kararlaştırılmıştır.22
Spaak raporunda tarım işletmelerinin büyük çoğunluğunun aile işletmeleri niteliğinde oluşu, doğal nedenlere bağlı olarak tarım ürünleri piyasasının dengesizliği, tarım ürünlerine karşı talebin esnek olmaması, üye ülkelerin üretim ve verimlilik yönünden farklılıklar göstermesi ve üye ülkelerin tarım sektörüne müdahalelerin de farklı müdahale araçları uygulamaları öne çıkarılmakta; üreticileri ve tüketicileri kapsayacak ortak bir tarım politikasının uygulanması öngörülmekteydi.
Spaak Raporu’nda tarım ürünlerinde ortak bir pazarın oluşturulması için üç koşulun yerine getirilmesi zorunlu görülmüştür. Birincisi üye ülkeler arasında normal ticaret engellerini kaldırmak yeterli değildir. Bunun yanında kotalar, gümrük vergileri, mevsimlik kısıtlamalar, fiyat belirlemeleri ve ihracat sübvansiyonları gibi ticaret üzerine etkili olan diğer uygulamalar da kaldırılmalıdır. İkincisi, topluluğu oluşturacak ülkelerin uygulamakta bulunduğu ulusal destekleme politika kaldırılmalı ve topluluk seviyesinde daha etkili bir destekleme politikası izlenmelidir. Üçüncüsü, fiyat seviyelerindeki teknik alanlardaki ve tarıma girdi sağlayan sanayilerdeki maliyet farklılıklarını giderecek bir geçiş dönemi gereklidir.23
21
Robert Fennell, The Common Agricultural Policy of the European Community- Its
İnstitutional And Administrative Organisation, Granada Publishing Ltd.1979,p.222 22
Tracy, p.267
23
Spaak raporunda tarımda uzlaşmanın ekonomik gelişmeyi arttıracağı, özellikle de üye ülkeler arasındaki ticari üstünlükleri dengelemede önemli bir rol oynayacağı ileri sürülmektedir24. Örneğin sanayi ürünleri ihraç eden Almanya, eğer Fransa, Hollanda ve İtalya’nın tarım ürünlerine pazarlarını açmayacak olursa bu üç ülke de Almanya’nın sanayi ürünlerine pazarlarını açamayacaklardır.
Spaak Raporu her ne kadar tarımın teşvik edilmesi üzerinde durmuşsa da bunların ne düzeyde ve ne şekilde olacağını belirlememiştir. Ulusal tedbirlerin yerini topluluk tedbirlerinin alması önerilmiştir. Fakat bu konuda Hollanda, Fransa ve Almanya’nın tutumu birbirleriyle çelişmektedir. Yüksek üretim potansiyeline sahip Hollanda serbest bir pazardan yana iken, Fransa piyasaların düzenlenmesinden ve üçüncü ülkelere karşı da korunmasından yanadır.
Spaak Raporunda yer alan tarım sektörü ile ilgili görüşler Roma Antlaşması’nda yer alan tarım ile ilgili hükümlerin de esasını oluşturmuştur. Roma Antlaşmasında tarım ürünleri için ortak bir piyasa organizasyonu çerçevesinde ortak bir tarım politikasının oluşturulması amaçlanmakla beraber, bu organizasyonun nasıl sağlanacağı ve desteklemenin hangi düzeylerde olacağı belirsiz bırakılmıştır.25
Sonuçta ortak pazar içinde tarımın da yer alması kabul edilmiş, dolayısıyla sanayi ürünlerinde olduğu gibi tarım ürünleri ticaretinde üye ülkeler arası tarifelerin geçiş dönemi süresince 12 ila 15 yıl içinde kaldırılması kotaların yükseltilmesi ile ortak dış tarifenin yerleştirilmesi konusunda anlaşmaya varılmıştır
Roma Antlaşması’nın tarım başlığı altında hazırlanan bölümünde Spaak Raporu’nda yer alan önerilen önemi büyüktür. Roma Antlaşması’nda açık bir şekilde tanımı yapılan kesin anlaşılır kurallara bağlanan ve uygulanması sırasında üye devletler arsında ciddi çatışmalar yaratmayan gümrük birliğinin aksine tarım ürünlerinde ortak pazar kurulması sık sık sürtüşmelere neden olmuştur.
24
Rolfe, p, 191-192.
25
Roma Antlaşması’nda çok genel hükümlerle belirlenen OTP son derece karmaşık düzenlemelerle ortaya çıkmış olup geliştirilmesi ve uygulanması sırasında üye devletler arasında uzun ve çetin müzakereler yaşanmıştır. Bu farklılık şu şekilde açıklanabilir:
Tarım ürünlerinin üretimi ve ticareti sadece pazar ekonomisi kurallarına bağlı değildir. Bunda kamu otoritelerinin ve baskı gruplarının da etkisi vardır. Bu yüzden tarımı ilgilendiren hemen her konuda dolaylı ve dolaysız olarak birçok etken aynı anda devreye girmektedir. Hükümetler, Meclis ve çiftçi kuruluşları ya da üretici birlikleri karşısında sorumlu olmaktadır. Bu yüzden siyasetle bu derece iç içe bir konuda karar mekanizması da ağır işlemektedir.
Tarımda mevcut korumacılığın kaldırılmasından tarım ürünleri ticaretinin yeniden düzenlenmesine kadar bir ortak tarım pazarının kurulması topluluk kurumlarının yapacağı düzenleme yerine müzakereler yoluyla Antlaşmanın temel hedeflerine uygun olarak çıkarılan bir çok yasa ile bugünkü OTP oluşmuştur.
Tarım ürünlerinde ortak pazar kurulmasının nedenleri arasında, daha önce Spaak Raporu’nda ele alındığı gibi sadece sanayi ürünlerinin serbest dolaşımının olduğu bir ortak pazar yaratmanın doğru olmayacağı düşüncesi yer almıştır.
1.3. ORTAK TARIM POLİTİKASININ OLUŞUMU
1 Ocak 1958 tarihinde yürürlüğe giren ve Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran Roma Antlaşması, Ortak Tarım Politikası’nın esaslarını da belirlemektedir. Antlaşmanın 39. maddesi Ortak Tarım Politikası’nın amaçlarını tespit ederken, 40.madde ortak piyasa düzenlerini, 43.maddede ise OTP’ye yönelik komisyon teklifi üzerine, Avrupa Parlamentosu’nun görüşünün alınmasını müteakip Bakanlar Konseyince tüzük, direktif ve kararlar çıkarılabileceğini gösteren OTP prosedürünü içermektedir. Karar alma süreci ileride yeri geldiğinde ayrıca ele alınacaktır.
Her ülke bir tarım politikasına sahiptir. Tarımda müdahale ülkeden ülkeye ve ülke içinde zaman zaman değişmekle beraber, Avrupa Birliği’nde genellikle üç başlık altında düzenlenebilir:
Gıda arzı ile ilgili yaklaşımlar,
Tarım politikalarından ekonomik yarar sağlanması, Kırsal kesim nüfusunun refahını sağlama.
1- Gıda arzı hem miktar hem de kalite ile ilgilidir. Gelişmiş ülkelerde, savaş zamanında bir kıtlık tehlikesi ile sıkça karşılaşılabilirse de diğer dönemlerde gıda nadiren kıttır. Özellikle üretim alanlarında ortaya çıkabilecek olan düşük hasatlar bazı gıda maddelerinde kıtlığa yol açabilmektedir.
Çoğu hükümetler takip ettikleri tarımsal politikalarının genel ekonomik fayda için olduğunu iddia ederler. Bu konuda çeşitli görüşler ileri sürülmektedir. Bunlardan en ilgi çekici olanlardan bir tanesi ekonomide kullanılan kaynaklar ile verimliliğin arttırılmasına dayanan hükümet faaliyetleridir. Teknik ve yönetime ilişkin tavsiyeleri ve mali araştırmaları içeren tarım politikası anlayışı bu kategori içerisinde sayılabilir. Pek çok endüstri kolunun nispi olarak tekelci olan yapılarından kaynaklanan bir korumaya sahip olduğu tartışılabilir. Tarımsal destek üreticilere fark giderici bir üstünlük sağlamakta; bu da milli kaynaklardan daha uygun bir pay elde etmelerini mümkün kılmaktadır. Topluluk ülkeleri, vatandaşlarının gıda ihtiyacını, Topluluk içinden karşılamaya karar vermişlerdir.
Tarımsal üretim miktarının yeterli seviyeye ulaşması ve bu düzeyin korunabilmesi için pazarın mümkün olduğunca geniş tutulması gerektiği düşüncesinden hareketle bir OTP’ye gidildiği görülmektedir.26
26
Candan, A, 15 Soruda 15 AB Politikası, Avrupa Birliğinin Ortak Tarım Politikası, 2. Baskı, İstanbul, İKV Yayınları, 2004, No:2, s.6
2-Tarım politikasından sağlanan ekonomik yararların bir diğer yönü ise ticaretle ilgilidir. Önemli ölçüde tarımsal ürün ithalatı ihtiyacı olan ülkelerde, iç üretimi özendiren ithal ikameci politikalar uygulanır. Bu ülkeler kendi kendine yeterli oldukça ihracatı özendiren tarım politikalarına yönelirler. Burada bu politikaların belki ekonominin tümünde yüksek oranda bir büyüme hızı sağlayabileceği tezi tartışılmaktadır. Zira yararlar sadece üreticiler için değil toplumun tümü için geçerlidir.
3-Gelişmiş ülkelerde tarımsal politikanın en önemli mantığı kırsal kesim refahının artırılmasıdır. Bir çok kırsal bölgede tarım en önemli ekonomik faaliyettir. Kırsal kesim oldukça geniş olduğundan eğitim sağlık gibi hizmetler nispi olarak düşük kişi başına maliyetle gerçekleştirilebilmektedir. Kişi başına maliyetlerdeki artışların tarım gelirlerindeki artışlardan daha hızlı olduğu kabul edilirse sonuçta üretim artışı ya da devlet yardımının olmaması durumunda tarımsal işletme gelirleri gerçekten düşebilecektir. Küçük çiftçiler bu duruma kendilerinin tarımsal metotlarını geliştirerek cevap verirler. Zira tarım işletmesi yönetiminin gelişmesi toprağın ve işgücünün verimliliğini yükseltir. Bununla beraber çoğu tarımsal ürünlerin talebi fiyata karşı esnek değildir. Dolayısıyla piyasaya ne kadar mal ulaşırsa fiyatlar o denli düşme eğilimi gösterir. Küçük üreticilerin kendi durumlarını çıktı artırmak yolu ile korumalarının toplam etkisi fiyatların aşağı doğru çekilmesi sonucunu ortaya çıkmaktadır. Bu durum yine ilerideki çıktı fiyatlarının düşmesine yol açmaktadır. Kendi tarımsal işletmelerinin çok küçük olmasından ya da çok daha az sermayeye sahip olmalarından ya da gerekli beceriye sahip olmamaları nedeni ile yeni metotları uygulayamayan üreticileri ise rekabet etme olanağından yoksun kalmaktadırlar. Bunlar ya daha düşük bir yaşam standardına razı olmakta ya da sektörü terk etmektedirler.
Geçmiş yirmi yıl içinde Avrupa da birçok kişi tarım sektöründen ayrılmış olmasına rağmen hala gelir açığı mevcuttur. Birçok çiftçi alternatif istihdam yeri yaratma olanağından uzaktır. Bunlara ek olarak onların gelirleri diğer sektörlerde çalışan işçilerin gelirleri ile karşılaştırılabilirse de ekonomik büyüme eğer enflasyonla birlikte ise bu durum tarımsal arazilerin fiyatlarını artıracaktır. Böylece
kendi topraklarının sahibi olanlar nispi olarak sermaye yönünden zengin, gelir yönünden fakirdirler. Hareketsizlik diğerlerine göre daha yaşlı olup yeni bir iş için yeniden eğitim yapmaları daha zor olan kişilerin ortak özelliğidir.
Antlaşmanın II nolu ekinde OTP’ye tabi olacak tarım ürünlerinin listesi yer almaktadır. Bu ürünler, değirmen sanayi ürünleri ( un gibi ) ve süt ürünleri gibi işleme sürecinin ilk aşama ürünlerini kapsamakta, ancak ikinci aşama işlemden geçirilmiş ürünleri ( ek II dışı ürün ticareti de OTP mekanizmasına tabi olmasına karşın ) içermemektedir. Uygulama Ortak Piyasa Düzenleri ile gerçekleştirilmeye başlanmıştır.
Ocak 1962 de ilk Ortak Piyasa Düzeni ( OPD ) tesis edilmiştir. Bu düzenler politik sorunlar nedeniyle 11 Mayıs 1966 tarihine kadar tam olarak uygulamaya konulamamıştır. Çok sayıda OPD oluşturulması tarım ürünlerinin üretim ve pazarlama koşullarının birbirinden farklı olmasından kaynaklanmaktadır. Ortak Piyasa Düzenleri’nin amaçlarını üç kısma ayırmak mümkündür.
Üye ülkelerde farklı şekillerde piyasa düzenlemeleri yerine birlikte ortak tarım politikası oluşturmak,
Üye ülkeler arasında ticari ilişkiler geliştirmeye yönelik koşulları oluşturmak ve bu şekilde ticaretin serbestçe yapılmasını sağlamak,
Birlik içinde tarımsal bir ortak pazar oluşturmak ve iç pazar ile birlik üretimini üçüncü ülkelere karşı korumak şeklinde belirlenmiştir.27
Başlangıçtan beri, Birlik, üreticilerinin gelir düzeyini iki mekanizma yoluyla desteklemeyi amaçlamıştır;
1- İthal ürünlere, Birlik içinde Bakanlar Konseyi’nce belirlenen ve çiftçinin eline geçmesi arzu edilen fiyatın ( hedef fiyat ) hiçbir şekilde altında satılamamalarını temin edecek şekilde sınırdan içeri girerken,
27
İzmir Ticaret Odası, Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikasına Uyum, İzmir, 2000 Yayın No:83, ss.4-5.
2- Gümrük vergisi ve diğer eş etkili vergiler uygulamak ve piyasa fiyatlarının kabul edilen asgari fiyatın ve ya müdahale fiyatının altına düşmesi tehdidi oluştuğunda arz fazlasını satın almak.
Bu iç pazar desteğinin Birlik dışından yapılacak düşük fiyatlı ithalat yoluyla zaafa uğratılmasını engellemek amacıyla Birlik aynı zamanda ithalata vergi sistemi tesis etmiştir. Birlik dışından yapılan tarım ürünleri ithalatında ürünlerin topluluğa eşik fiyat altında girmesini önlemek için değişken vergiler ile minimum ithalat fiyatının belirlendiği anlamına gelmektedir.
Temmuz 1995’te yürürlüğe giren Uruguay Turu anlaşması ile eşik fiyat uygulamasına son verilirken, değişken nitelikli vergiler de tarifelere dönüştürülmüştür.28 Ortak Tarım Politikası kapsamında belirlenecek tüm politikalarda Avrupa Konseyi ve Avrupa Parlamentosu arasında basit görüş yöntemi ( Danışma Prosedürü ) uygulanmaktadır. Bu çerçevede Konsey, Komisyon’dan gelen yasa tasarıları hakkında karar almadan Avrupa Parlamentosuna ( AP ) danışmak zorundadır. OTP ile ilgili nihai kararlar Konsey’de nitelikli oy çokluğu ile alınmaktadır.29
1.4. ORTAK TARIM POLİTİKASININ AMAÇLARI
Ortak Tarım Politikası’nın amacı, çiftçilere makul bir yaşam standardı sağlamak, tüketicilerin adil bir fiyatla kaliteli ürün tüketimini sağlamak ve kırsal mirası korumaktır. OTP, toplumun artan ihtiyaçlarını karşılamakta, bunun için gıda güvencesi, çevrenin korunması ve gelir düzeyinin yükseltilmesi, tarım için önemi artan konular olmaktadır.30
28
İzmir Ticaret Odası, ss.5-6.
29
http://Europa.eu.int./Comm/Agriculture/Publi/Fact/Comit2001/Comi_En.Pdf(Erişim (Erişim Tarihi:12.09.2008)
30
Overviews of The European Union Activities, Agriculture,http://europa.eu/pol/agr/index_en.htm,
Avrupa Birliğini kuran Roma Antlaşması’nın 39.maddesinde Ortak Tarım Politikasının amaçları aşağıdaki şekilde sıralanmıştır 31:
Teknik ilerlemenin özendirilmesi, tarımsal üretimin rasyonelleştirilmesi ve üretim faktörlerinin özellikle işgücünün optimal kullanımının
gerçekleştirilmesi ile tarımda verimliliği artırmak,
Tarımda çalışanların kişisel gelirlerinin yükseltilmesiyle tarımsal nüfusa dengeli bir yaşam düzeyi sağlamak,
Pazarları stabilize etmek, Besin güvenliğini sağlamak,
Tüketicilere yapılan satışlarda elverişli fiyatları sağlamaktır.
Ortak tarım politikasının amaçları tespit edilirken Roma Antlaşması’nın 110.maddesine atıfta bulunulmuştur. Bu madde ile ortak tarım politikasının bir diğer amacının dünya ticaretinin uyum içinde gelişmesini ve uluslararası ticaret üzerindeki engellerin giderek kaldırılmasına katkıda bulunmak olduğu ortaya konmuştur. Bu amaçları gerçekleştirmek üzere, 1957 yılındaki Roma Antlaşmasında yasal çerçevesi belirlenen OTP, 1962 yılında ilk ortak piyasa düzeninin oluşturulması ile resmen hayata geçmiştir. OTP’de yukarda belirtilen amaçların yerine getirilmesinde; AB ülkeleri arasında vergilerin kaldırılarak ürünlerin serbest dolaşımı, fiyatların tüm üye ülkelerde aynı düzeyde tutulması ve verilen destekler çok önemli yer tutmaktadır. OTP, üç temel ilkeye dayanmaktadır. Bunlar; tek pazar ilkesi, topluluk tercihi ve ortak mali sorumluluk ilkesidir. 32
1.5. ORTAK TARIM POLİTİKASININ İLKELERİ
Roma Anlaşması sonrası Stresa Konferansı ile başlayan çalışmalar, 1960’da AB’nin OTP’nin temel ilkelerini benimsemesiyle sonuçlanmıştır. Birliğe üye
31
Haluk Günuğur, Avrupa Ekonomik Topluluğunu Kuran Antlaşma ( Roma Antlaşması ), TOBB Yayınları, Ankara,1988,s.88.
32
İktisadi Kalkınma Vakfı, Topluluk Ortak Tarım Politikasında Reform, İstanbul:1990 Yayın No: 87, s.56
ülkelerin tarım piyasalarının düzenlenmesi ve tarımın gelişmesi için izlenecek politikaları kapsayan OTP’nin üç ana ilkesinin olduğunu görüyoruz. Bunlar: Tek Pazar İlkesi, Topluluk Tercihi İlkesi, Mali Sorumluluk veya Mali Dayanışma İlkeleri olarak karşımıza çıkmaktadır.33
1.5.1. Tek Pazar
Bu ilke, tek pazarı yaratmak için, AB üyesi ülkeler arasında tarım ürünlerinin serbest dolaşımını etkileyen sınırlamaların ortadan kaldırılmasını öngörmektedir.34 Yani pazar içinde her türlü engelin kalktığı rekabette müdahaleci yardımların sonlandığı gümrük vergilerinin ve tarife dışı engellerin olmadığı bir pazar şeklidir. Bununla beraber tek bir Pazar ( ortak tarımsal pazar ) oluşturulması ortak fiyat ve rekabet kurullarını, merkezi bir yönetimi, ortak bitki ve hayvan sağlığı kurallarını, üye ülkelerde dengeli bir döviz kurunu ve dış rekabete karşı sınırlarda tek tip bir korumayı gerektirmektedir.35
Üye devletlerde yapılacak düzenlemelerin aynı araçlarla olmasını ve topluluk merkezinden idare edilmesini gerektirir. Son olarak da tek bir pazar Birliğe üye olmayan ülkelere karşı (ekonomik ve sosyal anlamda) koruyan bir dizi önlemler içermektedir. Tek Pazar ortak tarım politikasının pazar ve fiyat politikasının incelendiği bölümde ayrıntılı olarak ele alınmıştır. Pazar birliği ilkesi ile ilgili en somut adım, ortak gümrük tarifelerinin ve tahıl ürünleri için ortak fiyatların uygulamaya konulduğu 1967 yılında atılmıştır. 36
33
Adem Üzümcü, Türkiye ve AB Tarımı: Karşılaştırmalı Bir Analiz ve Ortak Tarım Politikasına
Uyum Süreci”, Mehmet Dikkaya, AB Yolunda Türkiye Müzakere Sürecinin Ekonomi Politiği, Alfa
Aktül, 2006, s.147.
34
Cengiz Aktar, Avrupa Birliğinin Genişleme Süreci, İstanbul, İletişim Yayınları, 2002, s.54.
35
Commussion of the European Communities,The Common Agricultural Policy and Its Reform Lüksemburg,1987,p.17-18.
36
Ahmet Şahinöz, Avrupa Topluluğunda Ortak Tarım ve Dış Ticaret Politikası, A.Ü. ATAUM Araştırma Dizisi Yayın No:12, Ankara 1993, s.1.
1.5.2. Topluluk Tercihi
Topluluk tercihi tek bir tarımsal pazar kurma çalışmalarının rasyonel bir sonucudur. Başka bir deyişle Topluluğun üye ülkelerin tarımsal üretimine öncelik vermesi dünya piyasaları karşısında Topluluk tarımının topluluk dışı rekabete karşı bir diğer şekilde korunmasından başka bir şey değildir.37 Topluluk tercihi keza ulusal pazarlarda üretilen tarımsal ürünlere alışlarda ve satışlarda verilen öncelik anlamındadır. Topluluk iç pazarının düşük fiyatla ithal ürünlerine ve dünya pazarlarındaki fiyat dalgalanmalarına karşı korunması amaçlanmaktadır. Bu nedenle, topluluk tercihini üstte tutabilmek için düşük fiyatlı ithal mallarına karşı ve pazarlarındaki aşırı fiyat dalgalanmalarına karşı çeşitli koruyucu önlemler uygulanmaktadır.
1.5.3. Mali Dayanışma ( Ortak Sorumluluk )
OTP’ye ilişkin tüm harcamaların birlik üyeleri tarafından ortaklaşa üstlenilmesini amaçlamaktadır. Bu açıdan AB bütçesinde Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (FEOGA) oluşturulmuştur.38
Bu ilke ile tek pazar ve topluluk tercihi ilkeleri çerçevesinde uygulanacak ortak politikanın ortak bir bütçeden ve bütün üye ülkelerin katılımı ile karşılanması amaçlanmaktadır. Bu ilke çerçevesinde üye devletler Ortak Tarım Politikasının işleyişi ile ilgili tedbirlerin getirdiği mali yükü kendilerini doğrudan ilgilendirmese bile paylaşmak zorundadır.
37
Tibor Barna, Agriculture Towards the Year 2000. Production and Trade in High Income
Countries, European Research Centre,1979,p.50. 38
HDTM, Avrupa Topluluğu ve Türkiye, Ankara: Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Avrupa Topluluğu Koordinasyon Genel Müdürlüğü Yayınları, Ankara 1993,s.44.
1.6. OTP’NIN KARAR ALMA SÜRECİ
AB içerisinde karar alma süreci oldukça karmaşık bir yapıya sahiptir. Birliğin, ulusal devletlerin bir araya gelerek oluşturduğu bir yapı olduğu gerçeği karar alma sürecinde kendini göstermektedir. Her ne kadar politika oluşum sürecinde yetkili organlar yasalarla belirlenmişse de, ilgili konularda gerek ülke düzeyinde, gerekse de topluluk düzeyinde etkili çıkar gruplarının varlığı süreci derinden etkilemektedir.
AB düzeyinde karar alma süreci başta Avrupa Komisyonu, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyi olmak üzere çeşitli organların katılımı ile gerçekleşir. Herhangi bir konuda yeni bir düzenleme, ilgili kurum ve kuruluşların katkısına başvuran Avrupa Komisyonu’nun önerisi, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyinin onayı ile gerçekleşmektedir. İhtiyaç duyulan yeni bir yasanın hayata geçirilmesi için aşağıdaki üç ana prosedürden biri tercih edilmektedir;39
Ortak karar alma usulü, İstişare usulü,
Uygun bulma usulü.
Bu usuller ilgili süreçte Parlamento ile Konsey arasındaki ilişkiyi belirleyen temel faktörlerdir. İstişare usulünde Parlamento sadece görüş belirtirken, Ortak Karar Alma usulünde Konsey ile yetki paylaşımı gerçekleşmektedir. Avrupa Komisyonu yeni bir yasa önerisinde bulunduğu zaman takip edilecek prosedürü de seçmekle mükelleftir.
Komisyon ihtiyaç duyduğu bir alanda, ilgili konuda ulusal ve Birlik düzeyindeki kurum ve kuruluşların görüşlerini de dikkate alarak kanun tasarıları hazırlamakta ve Bakanlar Konseyine sunmaktadır. İlgili alanda üye ülkelerin
39
Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, Karar Mekanizması,
http://www.avrupa.info.tr/Bir_Bakista_AB/AB_Nasil_Calisir,Ab_Nasil_Calisir_Sayfalar.html?pagein dex=2 (ErişimTarihi 30 Kasım 2009)
bakanlarından oluşan Bakanlar Konseyi Komisyonun önerilerine yönelik uygun olan tartışma yöntemini hazırlaması için üst düzey memurların katıldığı özel bir komite veya bir çalışma grubuna talimat verir. Eğer Konsey arzu ederse Ekonomik ve Sosyal Komite’nin görüşlerine başvurabilir. Önerilen yasa tasarısı gerekli prosedürü tamamladıktan ve Konsey tarafından onaylandıktan sonra işleme koyulmaktadır.40
OTP´nin oluşumu ve uygulanması, ulusal kurumlarla Topluluk Kurumları arasındaki yakın işbirliği sayesinde gerçekleştirilmektedir. Üye Devlet kurumları bu süreçte Birlik kurumlarına oranla daha önemli roller üstlenmektedir. OTP’nin yasama çalışmalarının ve uygulama sürecinin her aşamasında aktif rol üstlenen üye ülke tarım bakanlıkları, hem Topluluk, hem de ulusal organlarla yakın ilişki içerisindedir. Topluluk yasaları; tüzükler (bütün üye devletlerde bağlayıcı ve belirli bir zaman içinde doğrudan uygulanan), direktifler (bütün üye devletlerde bağlayıcı ve amaçlara belirli bir zamanda erişmek için tasarlanmış ulusal önlemleri benimseyerek uygulanan), kararlar (sözü edilen kişileri, işletmeleri ve üye devletleri bağlayıcı); bağlayıcılığı olmayan tavsiyeler ve görüşler halinde olabilmektedir.41 Buraya kadar olan süreç resmi işleyişi göstermektedir. Fakat Birliğin politika oluşturma sürecinde iç - dış gelişmelerin ve çeşitli çıkar gruplarının önemli rolü vardır.
Bakanlar Konseyi’nde üye ülkeleri temsil eden Bakanlar, kendi Parlamentolarının ve hükümetlerinin tavsiyeleri doğrultusunda, ulusal düzeyde faaliyet gösteren çiftçi örgütlerinin, üretici birliklerinin, kooperatiflerin, ürün işleyici ve perakendeciler gibi çeşitli çıkar gruplarının taleplerini dikkate almak durumundalar. Bu durum AB düzeyinde bir çıkar çatışmasını da beraberinde getirmektedir. Önemli konularda politika oluşum süreci üye devletler arasında ciddi pazarlıkların yaşanmasına neden olmaktadır. Bu pazarlık sürecinde AB kurumları aktif rol oynamaktadır. Tarım konusundaki pazarlıklarda Birliğin iki önemli kurumu
40
Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, Karar Mekanizması,
http://www.avrupa.info.tr/Bir_Bakista_AB/AB_Nasil_Calisir,Ab_Nasil_Calisir_Sayfalar.html?pagein dex=2(Erişim Tarihi 01 Aralık 2009)
41
Sinan Varol, Dünden Bugüne Ortak Tarım Politikası ve AB Tarımının Yönetim Yapısı, http://www.zmo.org.tr/resimler/ekler/e740b84bb48a64d_ek.pdf?tipi=14&sube= (Erişim Tarihi 27Kasım 2009).
Avrupa Tarım Bakanları Konseyi ve Avrupa Komisyonuna bağlı Tarım Genel Müdürlüğü önemli rol üstlenmektedir.
Uluslararası düzeyde AB’nin uyguladığı politikalardan etkilenen aktörler, AB’nin ticari partnerleri, Dünya Ticaret Örgütü ( DTÖ / GATT ) gibi uluslararası kuruluşlar da politika oluşum sürecinde etkin rol oynamaktadırlar. Bunun yanında her düzeyde tüketici haklarını savunan sivil toplum örgütleri, hayvan refahı ve çevre gibi konulara duyarlı olan kuruluşlar, uygulanan politikalardan zarar gören GOÜ’lerin haklarını savunan kuruluşlar politika oluşum sürecinde etkin role sahip olan diğer çıkar gruplarını oluşturmaktadır.42
1.7. ORTAK TARIM POLİTİKASININ FİNANSMAN MEKANİZMASI
Tarım ve kırsal kalkınma harcamaları için AB'nin genel bütçe kapsamında: Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu (EAGF) ve Avrupa Tarımsal Kırsal Kalkınma (EAFRD) şeklinde iki fonları tarafından finanse edilmektedir. Çiftçiler ve müdahale ve ihracat iadeleri gibi tarım piyasalarının düzenlenmesi için tedbirler doğrudan ödemeleri finanse ederken Avrupa Tarımsal Kırsal Kalkınma Fonu için üye devletlerin kırsal kalkınma programları finanse etmektedir.43
OTP, kırk yılı aşkın bir süredir Avrupa Birliği'nin en önemli ortak politika aracı olmuştur. Ancak son yıllarda tarımsal harcamaların finansman yükü giderek azalmıştır. 2005 yılında AB bütçesini % 50.5’ ini oluşturan tarımsal harcamalar 2007-2013 mali perspektifinde yıllarda şu anda% 50.5 ile (2005) tarım harcamaları, AB genel bütçesinin bir parçası iki fonları tarafından finanse edilmektedir.44
Avrupa Birliği’nin kuruluşundan itibaren, üye ülkeler arasında ekonomik ve sosyal gelişmişlik farklarını azaltmaya yönelik olarak tedbirler almaya ve harcamalar yapılmaya başlanmıştır. Dolayısıyla Avrupa Birliği’nde yapısal fonların kuruluş
42
Halderman, M and Nelson, M, The EU’s CAP, The Doha Round And Deveoloping Countries, Berkeley, University of California, 2004, s.15.
43
http://ec.europa.eu/agriculture/fin/budget/index_en.htm ( Erişim Tarihi 06 Aralık 2009)
44
nedenleri, Birlik içinde dengeli kalkınma ve böylece bölgeler arasındaki ekonomik ve sosyal farklılıkların giderilmesidir. Bu amaçla 1958’de Avrupa Sosyal Fonu, 1962 yılında Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu, 1975 yılında Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, 1993 yılında ise çevre koruma ve Trans-Avrupa ulaştırma ağına ilişkin projelere mali destek sağlamak amacıyla Uyum Fonu kurulmuştur.45
1973 yılından itibaren uygulamaya konan yeni politikalar, Topluluğun yardım türlerinin genişlemesine yol açmak suretiyle, fonun genel olarak bütçeden aldığı payın azalmasına sebep olmuştur. Fon tarafından yapılan harcamaların tamamı tarımdaki üreticilere gitmemektedir. Bu masraflardan üreticiler olduğu kadar tüketiciler de faydalanmaktadır. Çünkü, tüketiciler tüketici fiyatları ile üretici fiyatları arasındaki farkın fon tarafından finanse edilmesi nedeniyle önemli ölçüde fayda temin etmektedirler. İstikrarlı ve dengeli bir pazarın sağlanması ek masrafları gerekli kılmaktadır. Fon harcamaları, tarım sektörünün istihdam yapısı, yatırım kapasitesi ve satın alma gücü gibi karakteristik özellikleri nedeniyle fazla da azaltılamamaktadır.46
2006 yılından itibaren FEOGA yanında, 1290/2006 tüzüğü ile Tarım ve Kırsal Kalkınma Fonu oluşturulmuştur.47 Tarım ve Kırsal Kalkınma Fonu (EAFRD) amaçları şu şekilde özetlenebilir.
Makul fiyatlarla gıdanın tüketicilere sağlanması ile kaynakların etkin kullanımını teşvik,
Tarım sektörünün ihtiyaçları ve toplumun beklentilerini kırsal kalkınma politikasını pekiştirmek amacıyla sürdürülebilir büyüme ve destek için istihdam sağlama,
Değişen ticaret ortamında Avrupa tarım sektörünü teşvik, ekonomik, sosyal ve çevresel sorunlar ve kırsal alanda Avrupa'nın ihtiyaçlarını karşılamak,
45
Tan,S, Dellal, İ, Avrupa Birliğinde Ortak Tarım Politikasının İşleyişi ve Türk Tarımına Uyum
Süreci, TEAE Yayınları, Ankara, 2003, ss,121-123. 46
Şahinöz,,ss., 37-38.
47
http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/general_framework/l11096_en.htm ( Erişim Tarihi 06 Aralık 2009 )
Tarımsal rekabet gücünün güçlendirmek.
1.7.1. Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu
Ortak Tarım Politikası’nın mali dayanışma ilkesi çerçevesinde yürütülmesini sağlamak için, Roma Antlaşması’nın 40. ve 43. maddeleri doğrultusunda, Topluluğu kuran altı üye ülke tarafından 4 Nisan 1962 tarihinde Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu48(FEOGA) kurulmuştur. Fon Topluluk genel bütçesi içinde yer almakta ve genel bütçe gelirleriyle finanse edilmektedir. OTP, harcamaları, Roma Antlaşması uyarınca oluşturulmuş olan bu fon tarafından sağlanmaktadır.49 Fonun en önemli gelir kaynakları gümrük vergileri ve 1970’ten beri katma değer vergilerinden ayrılan belirli yüzdelerin aktarımıdır. Fon garanti ve yönlendirme olmak üzere iki bölümden oluşmaktadır. Yıldan yıla değişmekle birlikte FEOGA kaynaklarının yaklaşık %95’i garanti bölümü giderlerine ayrılmakta iken, son yıllarda yönlendirme bölümü fonun % 10’unu kullanır duruma gelmiştir.
4 Nisan 1962 tarihinde Topluluğu kuran altı üye ülkenin ( Belçika, Hollanda, Almanya, Fransa, İtalya, Lüxemburg ) Bakanlar Konseyi Roma Antlaşması’nın 40. ve 43. maddelerini dikkate alarak Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonunu tesis eden 25 numaralı yönetmeliği çıkarmıştır. FEOGA’nın kurulması ortak piyasa düzenlerinin dayandığı üç temel ilke olan piyasa birliği, topluluk tercihi ve ortak mali sorumluluk ilkelerinden sonuncusunun gerçeğe dönüşmesidir.50 5 Nisan 1964 tarih
ve EEC/17/64 sayılı tüzük ile fon harcama tipleri göz önüne alınarak iki bölüme ayrılmıştır. Bunlar; topluluğun pazar ve fiyat politikalarından kaynaklanan
48
Yaygın olarak, sözkonusu fonun Fransızca baş harflerinden oluşan kısaltma (FEOGA: Fonds Europeen d’orientation et de Garantie Agricole) kullanlımaktadır. Fonun İngilizce adı EAGGF’dir. (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) Yaygın kullanım şekline uyularak, bu çalışmada fonun kısa adı olarak FEOGA kullanılacaktır.
49
AB Tarım Bakanları Konseyi, 30 Mayıs 2005 tarihinde OTP finansmanına yönelik yeni bir Tüzük üzerinde siyasi anlaşmaya varmıştır. 1 Ocak 2007 tarihinden itibaren uygulanmaya başlanacak söz konusu Tüzük iki yeni Fon oluşturmaktadır: Avrupa Tarımsal Garanti Fonu (FEAGA) ve Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarımı Fonu (FEADER)
50
harcamalar için Garanti Bölümü, tarımsal yapılara ilişkin politikalardan kaynaklanan harcamalar için Yönlendirme bölümü oluşturulmuştur.
Ortak tarım politikası kapsamındaki harcamaların kademeli olarak topluluk bütçesi tarafından üstlenildiği bir geçiş döneminin ardından 21 Nisan 1970 tarih ve (EEC) /279/70 sayılı tüzük ile 1 Ocak 1971’den itibaren yürürlükte olan ve üye ülkelerin mali katkılarının yerini topluluğun kendi kaynaklarının aldığı öz kaynak rejimine ilişkin düzenlemeler getirmiştir. Bu fon tek başına ayrı bir fon olmayıp, Avrupa Topluluğu bütçesinin bir bölümüdür ve genel bütçe harcamaları içerisinde yaklaşık % 70 paya sahiptir.
Avrupa Parlamentosu 1987’de tarımsal harcamaların bütçeden ayrı olarak ele alınmasını dolayısıyla tarımın ayrı olarak bütçelendirilmesini tavsiye etmiştir, ancak bu görüş, topluluk organlarınca reddedilmiştir.51 2008 yılı AB bütçesi içinde tarımsal harcamaların tutarı 55 milyar euro olarak gerçekleşmiş, bu harcamanın 40,9 milyar eurosu garanti harcamaları ve doğrudan destekler, 12.9 milyar eurosu kırsal kalkınma, 0.9 milyarı eurosu balıkçılık ve 0.3 milyar eurosu çevre için gerçekleşmiştir.52
1.7.1.1. Garanti Bölümü
Ortak tarımsal pazar ve fiyat politikasından doğan harcamaları finanse eder. Komisyonun 729/70 nolu yönetmeliğinin ikinci ve üçüncü maddelerine göre, üye olmayan ülkelere yapılan ihracat üzerinden verilen iadeleri kapsar. Başka bir deyişle topluluk pazarı ile dünya pazarları arasındaki fiyat farklılıkları nedeniyle topluluk tarım ürünlerini dünya pazarlarına pazarlayanlara verilen iadeleri ve pazarları stabilize etmek, istikrarı koruyabilmek için yapılan müdahale önlemleriyle ilgili harcamaları kapsar.
51
EC Documantion, Padoa-Schioppa Report,Bruxelles,1987,p,138.
52
http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu_budg_2008_en.pdf ( Erişim Tarihi 2 Aralık 2009)
FEOGA’ya 2003 yılı bütçesinden ayrılan miktar 44,70 Milyar Euro düzeyindedir.53 Bu rakam AB ülkelerinin toplam GSYİH’sinin % 0.5’i gibi bir oranı ifade eder. 2008 sonu itibarıyla yaklaşık 54,7 milyar Euro düzeyindedir. 54
FEOGA’nın çok büyük bir bölümünü oluşturan Garanti Bölümü, Ortak Piyasa Düzenleri çerçevesinde fiyat ve pazar mekanizmalarının uygulaması ile ilgili tüm zorunlu harcamaların finansmanında kullanılmaktadır.
Telafi edici tutarlar da topluluk finansmanı alanına dahil edilmiştir. Katılma anlaşmaları uyarınca, üye devletler ve yeni üyeler, 1973’te İngiltere, İrlanda, Danimarka, 1981’de Yunanistan, 1986’da İspanya ve Portekiz arasındaki ticarette ödenen katılma telafi edici tutarları yine FEOGA’nın Garanti bölümünden finanse edilmektedir55. Ayrıca, topluluğun tarımsal üretim ile ilgili harcamaları finanse eder.
Ortak Pazar organizasyonuna konu olan ürünleri için gerekli olan finansmanı sağlar. Finansman süt ve süt tozu ürünleri, hububatlar, şarap, koyun ve domuz eti, süt hayvanları, yumurta, taze sebze ve meyveler, işlenmiş sebze ve meyveler, şeker, zeytinyağı, yağ ve protein ihtiva eden tohumlar, pamuk tohumu şerbetçi otu, tütün, suyu çıkarılmış hayvan yemi, keten-kenevir tohumluluklar, ipekböceği ve balıkçılık gibi ürünlere ilgili her türlü harcamayı finanse eder. Sadece tarımsal alkol ve patates finansman kapsamına alınmamıştır.
Harcamalar, Konsey tarafından alınan kararlar uyarınca fon tarafından üstlenilmektedir. Garanti bölümünün rolü sabit değildir. Garanti bölümü, OTP’nin 1958 yılından beri en önemli uygulama aracı olmuştur. Fon Avrupa Birliğinin belirlediği kurallar çerçevesinde, temel tarımsal ürünlerdeki piyasaların düzenlenmesinde katkılarda bulunmaktadır.
Avrupa Birliği, OTP çerçevesinde başlıca üç temel başlık altında toplanan alanlarda piyasaların düzenlenmesine çalışmaktadır. Bu harcama alanları:
53
European Commission Directorate General for the Budget, “General Budget of the European
Union for the Financial Year 2003:The Figures”,January 2003,s.8. 54
http://www.iatp.org/iatp/publications.cfm?refid=100145. ( Erişim Tarihi 11 Ekim 2009)
55
a) Bitkisel Ürünler Şeker Zeytinyağı
Kurutulmuş Yemler ve Sebzeler Lif Bitkileri
Meyve ve Sebzeler Şarap
Tütün
Diğer Bitkisel Ürünler b) Hayvansal Ürünler
Süt ve Süt Ürünleri Sığır ve Dana Eti
Koyun Eti ve Domuz Eti
Yumurta ve Kümes Hayvanları Eti Diğer Hayvansal Ürünler
Balıkçılık c) Diğer Harcamalar
Gıda Yardımı
Avrupa Birliğindeki Fakirler İçin Gıda Yardımı Hilekarlığa Karşı Mücadele İçin Yardımları
Bölgesel Kalkınma Projeleri ile İlgili Pazar Düzenlemeleri Gelir Yardımları
Destekleme Yardımları olarak tespit edilmektedir.56
Garanti Bölümünün bütün harcamaları Roma Antlaşması’ndan kaynaklanan zorunlu harcamalar olarak tanımlanmakta olup FEOGA kesinlikle kaynak sağlama zorunluluğundadır. Yönlendirme bölümünün ise bir bölümü zorunlu harcamalar kapsamındadır.57 Garanti Bölümü, topluluktaki tarım ürünleri fiyatlarında istikrar
56
Commission of the European Communities, Grants and Loans From the European Union,
Brussels, 1997, part one,Chapter 3, pp.2-3. 57
Commission of The European Communities, European Agricultural Guidence and Guarentee
sağlamaya çalışmaktadır. Topluluk, bu amaçla, ithalat vergileri, iadeler diye adlandırılan ve tarım ürünleri ihracatında uygulanan ihracatta yardımlar ve fiyatların düşmesi halinde ulusal müdahale kurumaları aracılığı ile ürünlerin depolanması veya satın alınması şeklinde fiyat destekleri sağlamak gibi mekanizmalar kullanmaktadır. Topluluğun gümrük birliğini gerçekleştirdiği 1 Temmuz 1968 tarihine kadar ise şarap ve tütün dışındaki bütün ürünlerde ortak piyasa düzenleri işlemeye başlamıştır.58 Bu bağlamda finanse edilen faaliyetler:59
İhracat İadeleri, Müdahale alımları,
Müdahale Kuruluşlarının bazı maliyetleri, Doğrudan ödemeler,
Fiyat Destekleri,
Pazar mekanizmalarına ilişkin harcamalardır.
1.7.1.2. Yönlendirme Bölümü
Yönlendirme bölümünün rolü, Roma Antlaşmasının 39 (1) (a) maddesinde konulan amaçlara ulaşılması için belirlenen ortak tedbirlerin finanse edilmesi olarak belirlenmiştir. Bu tedbirler tarımsal yapılar için zorunlu hale gelen değişiklikleri de kapsamaktadır. Antlaşmanın 39 (1) (a) maddesi teknik gelişmenin artırılması, tarımsal üretimin rasyonel gelişimin sağlanması ve işgücü başta olmak üzere üretim faktörlerinin optimum kullanımı yoluyla tarımda verimliliğin artırılmasını öngörmektedir. Kendisine yüklenilen görevler sonucu yönlendirme bölümü hem finanse edilen işlemlerin sayısı, hem de yıllık harcamalar açısından önemli gelişmeler göstermiştir. Söz konusu düzenli gelişme garanti bölümü için yapılan tahsisler daha fazla olmasına rağmen gerçekleşmiştir. Yönlendirme bölümü tahsisatlarının Garanti Bölümüne nazaran daha az olmasının bir nedeni garanti
58
Cemil Ertuğrul, Dünya Tarım Politikalarında Ortaya Çıkan Gelişmeler Karşısında Türk
Tarımı (Yayınlanmamış Uzmanlık Tezi), DPT,Ankara,1995, s.45 59
Bölümü harcamalarında topluluk finansmanı normal olarak % 100 iken, Yönlendirme bölümünde topluluğun ilgili programlara sadece % 25-50 arasında kısmi finansman sağlanmasıdır.60
Yönlendirme Bölümü, yapısal fonlar çerçevesinde Hedef 1, Hedef 5a, Hedef 5b ve Hedef 6 kapsamında gerçekleştirilecek projelerin finansmanında kullanılır. Bu hedeflerden kısaca bahsetmek gerekirse:
Hedef 1: Kalkınmada geri kalmış bölgelerin yapısal uyum ve gelişmesinin Desteklenmesi,
Hedef 5a: Tarım ve Ormancılıkta üretim ve işleme yapılarının düzenlenmesi, Hedef 5b: Kırsal alanlarda ekonomik çeşitliliğin teşvik edilmesi,
Hedef 6: Nüfus yoğunluğu az olan bölgelerin yapısal düzenlemelerinin ve kalkınmasının desteklenmesi şeklinde belirtilebilir.
Mac Sharry Reformu ile belirlenen hedef alanlar Gündem 2000 ile 3’e indirilmiştir. Buna göre Hedef 1 denen bölgeler kişi başına geliri, AB ortalamasının % 75’inin altında olan bölgeleri kapsamaktadır ve sadece FEOGA Yönlendirme Bölümü tarafından finanse edilir. Hedef 2 Bölgeleri: yapısal güçlüklerle karşı karşıya olan ve tarımda çalışan nüfusun toplam nüfusa oranı, AB ortalamasının 2 katı ve işsizlik oranı son 3 yıl içinde AB ortalamasının üstünde olan bölgelerdir ve Söz konusu bölgeler FEOGA ve diğer yapısal fonlar tarafından desteklenmektedir. Hedef 3 Bölgeleri İlk 2 Hedef Bölgede yer almayan bölgeleri kapsar ve eğitim, öğretim ve istihdam konularında üye devletlere destek verir. Garanti ve Yönlendirrme bölümleri arasındaki temel fark, Yönlendirme Bölümü finansmanına üye ülkelerin de doğrudan katılmalarıdır. Topluluk bütçesi Garanti Bölümü harcamalarını doğrudan karşılarken Yönlendirme Bölümü harcamalarına kısmen katılır.
60
1.7.2. FONUN FİNANSMAN KAYNAKLARI
1.7.2.1. Gümrük Vergileri
Topluluğun üçüncü ülkelerden ithalatında, Ortak Gümrük Tarifesi ile belirlenen oranlarda tahsil edilen gümrük vergileridir.
1.7.2.2. Prelevmanlar, Primler
Topluluğun Ortak Tarım Politikası çerçevesinde üçüncü ülkelerden tarımsal ürünler ithalatında tahsil edilen prelevmanlar, primler, telafi edici vergiler ve diğer vergi ve resimlerden oluşur.
1.7.2.3. Şeker ve İzoglukoz Prelevmanı
Şeker sektöründe üretim fazlalığı nedeniyle üreticilerin de finansman masraflarına dahil edilmesiyle temin edilen üretim ve stoklama prelevmanlarından oluşmaktadır.
1.7.2.4. Üye Ülkelerin Katma Değer Vergisinden Elde Ettikleri Gelirin Belirli Oranı
31 Aralık 1985 tarihine kadar, üye ülkeler tarafından uygulanan katma değer vergisinin en fazla % 1’i topluluk bütçesine aktarılmakta idi. Ancak Avrupa Konseyinde anlaşmaya varılması ve bu anlaşmanın üye ülkeler parlamentolarınca onaylanmasından sonra bu oran, 1 Ocak 1986 tarihinden itibaren en fazla %1.4’e çıkarılmıştır. 1988 yılından itibaren de bu oran %1.6’ya çıkmıştır. Topluluk kaynakları içerisindeki katma değer vergisinin payı günden güne büyümektedir.
1.7.2.5. Muhtelif Vergiler
Avrupa kurumlarında çalışan memurların ücretlerinden tahsil edilen vergiler, toplulukların menkul ve gayri menkul satışından elde edilen vergiler ve yayınların satışından elde edilen gelir, topluluk bütçesine aktarılmaktadır.
1.7.2.6. Ortak Sorumluluk Vergisi
1977 yılından itibaren topluluk süt üreticilerinin ortak sorumluluk vergisi adı altında bir mali katkıda bulunmaları gerekmektedir. Bu vergi topluluğun öz kaynaklarına dahil edilmemekle birlikte tarımsal pazarların istikrar kazanması için yapılan müdahale operasyonlarında kullanılmaktadır. 1988’den itibaren bu verginin yerini “süper vergi” almıştır.
1.7.3. FON’UN GELECEĞİ
Birlik, tarımsal harcamaların neden olduğu bütçe yükünün hafifletilmesi için, sürekli bir reform arayışı içindedir. Daha önceden belirtildiği gibi, halen AB bütçesinin 2/3’ünü oluşturan FEOGA’nın 2008 sonu itibarı ile gerçekleşen harcama miktarlarına Tablo 1’e baktığımızda ağırlığını halen sürdürdüğünü söyleyebiliriz.
Genel politika tarımsal desteklemenin devam etmesi, fakat ürünlere kota koyarak ve belli bir kaliteye yönelerek desteklerin sınırlandırılması (örneğin ekmeklik buğdayda olduğu gibi) uygulama alanının daraltılması, desteğin giderek üreticiye değil, ürünü işleyene verilmesi yönündedir.
Tablo.1. FEOGA’nın Yönlendirme ve Garanti Bölümlerinin Harcamaları ( Milyon Euro) ( AB : 27 )
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Garanti X 44.382 44.670 49.573 41.777 40.9
Yönlendirme X 3.660 3.959 4.187 9.513 12.9
Toplam X 47.042 48.629 53.760 51.290 54.180
Garanti bölümünün yaklaşık 2/3’ünün kullanıldığı iç piyasa müdahaleleri, müdahale, ortak piyasa düzenleri ile tespit edilmiş üretim ve işleme yardımları ile primler, stoklama, satın alma ve geri çekme yardımlarının finanse edilmesinden oluşmaktadır. Garanti bütçesinden ürünlerin aldığı pay yıldan yıla değişmektedir. Bunu, söz konusu ürünün topluluğun toplam tarımsal üretimindeki göreceli önemi, beslenmedeki yeri, OTP’de belirlenen müdahale ve korunma oranları, üretim fazlasının olup olmadığı, dünya ticareti ve piyasa fiyatlarındaki gelişmeler belirlemektedir.61
FEOGA’nın esas yükü Almanya ve İngiltere tarafından karşılanmakta olup, buna karşılık başta İtalya olmak üzere diğer üye ülkeler de bu durumdan net olarak faydalanmaktadır.62 Bu nedenle sisteme itirazlar artmaktadır. Çünkü maliyeti yüklenen kitleler ile faydalananlar arasında farklılıklar mevcuttur. Komisyonun 1985 yılında yayınladığı “Green Report” topluluk tarımsal harcamaları ve Topluluğun tarım politikasının geleceği için bir dönüm noktası olmuştur.63 2000 yılında toplam 90 milyar Euroluk Topluluk bütçesinin 45 milyar Euro kadarı FEOGA ye ayrılmış, bunun 41 milyarı Garanti Bölümü harcamıştır. 2004 yılında 100 milyar Euroluk bütçenin 44 milyarı tarım için harcanmıştır. 2006 yılında öngörülen 99 milyar 207 bin Euroluk AB bütçesinin 40 milyon 364 bin Eurosunun FEOGA Garanti bölümü için kullanılması planlanmaktadır. Bu da Topluluk bütçesinin % 40.7’sine tekabül etmektedir.64
Topluluğun tarım sektörüne yönelik harcamaların sınırlandırılması için tedbirler öngörülen raporun bir bütçe disiplini olarak hayata geçirilmesi 1988 yılında gerçekleşmiştir.65 Bunun yanı sıra bütçe sınırlamasının dışında ürün bazında üretim artışını kontrol etmek amacıyla süt haricindeki pek çok ürüne garanti alımlarında sınırlama getirilmiştir. Süt ve şeker üretimi kota ile sınırlandığı için bu iki sektör dışındaki sektörler için topluluğun yapacağı harcamaların bütçe stabilizatörleri 61 Şahinöz ,s.23 62 Petersen, p.103 63
Commussion de la CE, Bulletin CEE 1985 (7/8), point 1.2.1
64
Bahtiyar Sazlık, Tarım ve Balıkçılık Alt Komitesi Yedinci Raporu, Ankara, 2008,ss,3-4.
65
