T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI
YÖNETİŞİM
VE
TÜRKİYE UYGULAMASI
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN Doç. Dr. Ali Şafak BALI
HAZIRLAYAN Gülay BAHÇAVAN
İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER ... I KISALTMALAR...VI ÖZET ...IX ABSTRACT... X G İ R İ Ş... 1 BİRİNCİ BÖLÜM YÖNETİŞİM KAVRAMI VE NİTELİĞİ I. YÖNETİŞİM KAVRAMI ... 4
A. Yönetişimin Tanımı ... 5
B. Yönetişim ve Yönetim... 8
C. Yönetişim ve İyi Yönetişim... 9
D. Yönetişim ve İyi Yönetim ... 10
E. Yönetişim ve Toplam Kalite Yönetimi ... 11
II. YÖNETİŞİMİN ÖZELLİKLERİ ... 12
III. YÖNETİŞİMİN İLKELERİ ... 14
A. Hukuka Uygunluk ve Hukukun Üstünlüğü ... 15
B. Katılımcılık ... 17
C. Hesap Verebilirlik... 19
D. Açıklık - Şeffaflık - Saydamlık ... 22
E. Etkinlik ve Verimlilik ... 24
F. Yerinden Yönetim... 25
H. Sorumluluk ve Stratejik Vizyon... 27
İKİNCİ BÖLÜM YÖNETİŞİMİN UNSURLARI VE TÜRKİYE’DE DURUM I. YÖNETİŞİMİNİN UNSURLARI ve TÜRKİYE DEĞERLENDİRMESİ ... 28
A. Devlet... 28
B. Sivil Toplum Örgütleri ... 33
1. Tanımı ... 33
2. Nitelikleri... 35
3. Türkiye’nin Taraf Olduğu Uluslararası Sözleşmeler Çerçevesinde Örgütlenme Özgürlüğü... 37
4. Türkiye’de Sivil Toplum Örgütlerinin Durumu... 38
a. Türkiye’deki Sivil Toplum Örgütlerinin Devletle İlişkileri... 39
b. Sivil Toplum Örgütlerinin Birbirleriyle İlişkileri ... 40
c. Sivil Toplum Örgütlerinin Toplumla İlişkileri... 41
5. Sivil Toplum Örgütleri ve Yönetişim ... 43
II. TÜRKİYE’DE YÖNETİŞİME DUYULAN İHTİYACIN NEDENLERİ ... 45
A. Ekonomik Nedenler ... 45
B. Avrupa Birliği İle Uyum Süreci ... 46
C. Demokratikleşme Süreci... 48
D. Yolsuzluk... 48
1. Yolsuzluğun Tanımı... 49
2. Yolsuzluğun Etkileri ... 50
a. Yolsuzlukla Uluslararası Alanda Mücadele... 52
b. Yolsuzlukla Ulusal Alanda Mücadele... 56
4. Yolsuzluk ve Yönetişim... 59
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE YÖNETİŞİM NORM VE UYGULAMALARI I. TÜRKİYE’DE YÖNETİŞİM KAPSAMINDA ATILAN ADIMLAR... 62
II. TÜRKİYE’DE ATILAN ADIMLARIN YÖNETİŞİM BAĞLAMINDA DEĞERLENDİRİLMESİ ... 63
A. Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ... 63
1. Bilgi Edinme Hakkının Önemi ... 64
2. Bilgi Edinme Hakkının Amacı... 66
3. Sivil Toplum ve Bilgi Edinme Hakkı... 68
4. Avrupa Birliği ve Bilgi Edinme Hakkı ... 68
5. Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı ... 70
6. Bilgi Edinme Hakkı ve Yönetişim ... 73
B. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu... 76
1. Kamu Denetçiliği ve Kamu Denetçiliği Kurumu ... 77
2. Kamu Denetçiliğinin Genel Özellikleri ... 79
3. Kamu Denetçisinin Görevleri ... 80
4. Kamu Denetçiliği ve Türkiye... 81
5. Kamu Denetçiliği ve Yönetişim ... 84
C. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı... 85
2. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının Genel Esasları ... 87
3. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ve Yönetişim... 89
a. Katılımcılık... 90 b. Hesap Verebilirlik ... 91 c. Açıklık-Şeffaflık-Saydamlık... 92 d. Etkinlik ve Verimlilik... 93 e. Yerinden Yönetim ... 94 f. Tutarlılık... 95
g. Sorumluluk ve Stratejik Vizyon ... 95
D. Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı ... 95
1. Genel İdari Usul Kanunu Tasarısının Genel Esasları ... 96
2. Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı ve Yönetişim ... 96
a. Hukuka Uygunluk ve Hukukun Üstünlüğü ... 97
b. Katılımcılık... 97
c. Hesap Verebilirlik ... 98
d. Açıklık – Şeffaflık – Saydamlık... 98
E. E-Devlet Uygulamaları ... 99
1. E-Devlet Uygulamalarının Faydaları ... 100
2. E-Devlet Uygulamalarına Getirilen Eleştiriler ... 101
3. E-Devlet ve Yönetişim... 102
4. Türkiye’de E-Devlet Uygulamaları ... 103
SONUÇ ... 106
KISALTMALAR
AB : Avrupa Birliği
ACN : Anti-Corruption Network For Transition Economies
AİD : Amme İdaresi Dergisi
AÜSBFD : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi
BEHK : Bilgi Edinme Hakkı Kanunu
bkz : Bakınız
BM : Birleşmiş Milletler
c : Cilt
CEC : Commission of European Communities CICP : Centre for International Crime Prevention CPI : Corruption Perceptions İndex
Çev : Çeviren
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
Ed : Editör
FATF : Financial Action Task Force
Gazi ÜHFD : Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi GRECO : Group of States Against Corruption IMF : International Monetary Fund İzBD : İzmir Barosu Dergisi
KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Raporu
KHukA : Kamu Hukuku Arşivi
KYTKT : Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı
Md : Madde
MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi MERNİS : Merkezi Nüfus İdaresi Sistemi
NGO : Non-govermental Organizations
No : Number
OECD : Organisation for Economic Co-operation and Development OLAF : European Anti-Fraud Office
s : Sayfa
SD : Sayıştay Dergisi
SPAI : Stability Pact Anti-Corruption Initiative STGM : Sivil Toplum Geliştirme Merkezi
sy : Sayı
TBB : Türkiye Barolar Birliği TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TESEV : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı TI : Transperancy International
TMMOB : Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları Birliği TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TÜSİAD : Türk Sanayici ve İşadamları Derneği
UNDP : United Nations Development Program
USAID : United States Agency For International Development
vb. : Ve benzeri
vd : Ve devamı
VEDOP : Vergi Daireleri Otomasyon Projesi
Vol : Volume
ÖZET
Bu çalışmada gerek küresel gerek teknolojik anlamda yaşanan gelişmeler ve değişimler ve bunların getirdiği yenileşme sürecinde kamu yönetimlerinde reform ihtiyacı bağlamında yönetişim anlayışı incelenmiştir. Bu çerçevede çalışmanın birinci bölümünde öncelikle yönetişim kavramının ifade ettiği anlam açıklanmış ve yönetişimin benzer ya da yakın anlam ifade ettiği diğer kavramlarla ortak ve ayrık yönleri ortaya konmuştur. Ayrıca yönetişimin genel özellikleri üzerinde durulmuş ve içerik itibarıyla sahip olduğu ilkeler ayrıntılı bir şekilde irdelenmiştir.
Çalışmanın ikinci bölümünde, yönetişimin unsurlarından sivil toplum örgütleri ve devlet ayrıntılı bir şekilde incelenmiş ve bu unsurların Türkiye değerlendirmesi yapılmıştır. Bundan sonra ülkemizde öncelikle kamu yönetiminde reforma duyulan ihtiyacın tespit edilen nedenleri üzerinde durulmuştur.
Çalışmanın üçüncü bölümünde ise kamu yönetiminde reform gerekliliği kapsamında yönetişim adımı olarak değerlendirilebilecek bazı düzenlemeler tespit edilerek bunların gelişim sürecine değinilip yönetişim kapsamında ifade ettiği anlam yönetişimin ilkeleri çerçevesinde belirlenmeye çalışılmıştır.
Çalışmanın sonuç bölümünde ise özellikle yönetişim kapsamında ortaya konan Türkiye değerlendirmeleri çerçevesinde yönetişimin ülkemiz kamu yönetimi için gerekliliği savından hareketle ülkemiz kamu yönetiminde yönetişim uygulamalarına engel etkenler tespit edilerek bazı önerilerde bulunulmuştur.
ABSTRACT
In this study the idea of governance is investigated in the concept of reform necessity in the public administration, the developments and changes in both the global and techonological area. In this frame, first the meaning of governance is explained and the common and different aspects of governance with the words having similar or close meanings are explained. The general features and principles of governance are examined in detail.
In the second part of the study, non-governmental organizations and the state, as the compenents of governance, are investigated in detail and the application of these compenents in Turkey are evaluated. Then the causes of the need in the public administration are defined.
In the third part of the study, some arrengements which can be evaluated as the steps of governance are examined, the process of development of these arrengements and their meanings are determined in the frame of the principles of governance.
In the final chapter of the study in the frame of the evaluations of governance implementations in our country, the obstacles against governance applications in public administration are determined and some proposals are made considering governance is a necessity for public administration in our country.
G İ R İ Ş
İnsanlar ilk varoluşlarından itibaren, günümüz koşullarında ilkel de olsa beslenme, korunma, barınma ve benzeri gibi, aslında temel bazı ihtiyaçlarını karşılayabilmek için, yani çetin doğa koşullarında birbirlerine destek olarak yaşama imkanını devam ettirebilmek için birlikte yaşamak zorunda kalmışlardır. Zamanla temel ihtiyaçlar dışında toplumsal yaşamın getirdiği diğer bazı ihtiyaçların da ortaya çıkması, birlikte yaşama olgusunun giderek gelişmesini ve daha sistematik bir hal almasını sağlamıştır. İnsan topluluğu önce düzenli bir topluluk haline gelerek devlet olmuş ve devleti yönetenler, idare edenler ise çeşitli zamanlarda değişmiştir. Bir zamanlar kralların, imparatorların, padişahların yönettiği devletleri kimi zaman din adamlarının kimi zaman askerlerin yönettiği görülmektedir. Bu süreç, insanların sürekli değişim ve gelişim içinde yeni ihtiyaçları ve istekleri doğrultusunda daha iyisine ulaşma istek ve çabaları sonucunda çeşitli yönetim şekilleri yaratmaları ile devam etmiş ve gün geçtikçe daha iyi bir yönetim şeklinin peşinden koşulmuştur.
Bugün ise bazı istisnalar hariç çoğu devlet bir anlamda halkın kendi kendini yönettiği “demokrasi” denilen rejimle yönetilmektedir. Demokrasi ise Churchil’e göre “...berbat bir rejimdir. Ama rejimlerin en az berbat olanıdır”1. Bu söz insanların daha iyi bir yönetim arayışının hala devam etmekte olduğunun anlamlı bir ifadesidir.
İnsanlar neden demokrasi gibi kendi kendilerini yönetebildikleri kendi kararlarını kendilerinin verebildikleri bir rejimi yaşarken hala daha iyisini aramaktadır? İyi olduğu düşünülen bir rejimin içinde yaşarken eğer “daha iyi” arayışı başlamışsa bu mutlaka yaşanmakta olan rejimin bazı eksikleri ve belki de yanlışları olduğu anlamına gelmektedir. Bu durumda demokrasinin nesi eksik, nesi yanlış, demokrasi niçin yetersiz soruları akla ilk gelenler olacaktır. Ancak öncelikle insanları içinde yaşamakta oldukları rejimi sorgulamaya götüren bazı etkenlerin varlığına değinilmeden geçilmesi mümkün görünmemektedir.
İnsanlar neden içinde bulundukları rejimi sorgulamaktadır? Teknoloji, iletişim, bilgi çağı, küreselleşme olgusu gibi olgular insanları rejimi sorgulamaya yönlendiren en
1 ATEŞ Toktamış, Demokrasi, Ümit Yayıncılık, Ankara, 1994, s. 9.(Aktaran: ERSÖZ Mahir, “Yönetişim”, Polis Dergisi, yıl:7, Ocak-Şubat-Mart 2001, sy. 26, s. 723.)
önemli faktörlerdir. Teknoloji gelişti, teknoloji geliştikçe iletişim kolaylaştı, iletişim kolaylaştıkça bilgi akışı da kolaylaştı. İletişim ve bilgi akışının bu hızı ise beraberinde küreselleşme denilen olguyu yarattı. İnsanlar, devletler dünyanın neresinde olurlarsa olsunlar her şeyden haberdar olma imkanına sahip oldular. Her ne kadar getirdikleri veya götürdükleri olumlu ve olumsuz boyutta tartışılabilirse de küreselleşmenin bazı ortak değerlerin ulusların milli sınırlarını aşarak bütün insanlığı ortak paydada buluşturan değerler olmasında en önemli etkenlerden olduğu gerçeği yadsınamaz. Bu ortak değerlerden en önemlisi ise insan haklarıdır. İnsan hakları kapsamında değerlendirilebilecek olan “düşünce özgürlüğü” ise insanları içinde bulundukları rejimi sorgulamaya izin vermekte, yine insan hakları bağlamında “kendini ifade edebilme özgürlüğü” insanları “pasif yönetilenler” olmaktan çıkarıp yönetimde söz hakkı olan aktörler olarak yer almaya yönlendirmektedir. İnsanlar bu yüzden kendilerini daha iyi ifade edebilecekleri, kendilerinden fikir sorulan, katılımcı, kendilerini yönetmek üzere seçtikleri yöneticilerden hesap sorabildikleri ve egemenliği aktif olarak paylaşabildikleri, bilgi alabildikleri, şeffaf bir yönetim anlayışını gerçekleştirme ihtiyacı içindedir. Aslında bu anlayış demokrasiden daha başka bir rejim değil, sadece demokrasinin daha da geliştirilmiş bir şekli olan yönetim anlayışıdır.
Bu çalışmanın amacı da yönetim olgusuna yeni bir yaklaşım getirmesi bağlamında, sürekli gelişmenin getirdiği reformlardan hareketle, yeni yönetim anlayışı olarak yönetişim kavramının incelenmesidir. Bu inceleme sırasında yönetişimin anlam ve ilkeleri irdelendikten sonra Türkiye’de uygulanabilirliği bağlamında yönetişimin alt yapısal unsurları değerlendirilecek ve uygulamaya örnek gösterilebilecek bazı adımlar üzerinde durulacaktır.
Her alanda olduğu gibi yönetim alanında da “değişim” kaçınılmaz bir olgudur. Değişim olmazsa ilerleme olmaz, ilerleme olmazsa da gelişim olmaz. İşte insanlığın ihtiyaçlar doğrultusunda ilerleme ve ilerledikçe gelişme sorunu sürekli değişime ve yeniliğe yol açmaktadır. Gerek sürekli değişim ve gelişime açıklık özelliği yani dinamizmi, gerek demokrasiye ilişkin sorgulamaların ulaştığı çözüm olması son günlerde gündemde olan “yönetişim” anlayışının önemine işaret etmekte ve bu konuyu incelemeye değer kılmaktadır. Önümüzdeki yıllarda bu anlayış doğrultusunda yönetimsel anlamda çok şeyin değişeceği daha şimdiden atılan adımlarda kendini göstermektedir.
Yönetişim olgusunun çeşitli kaynaklarda yapılan tanımlamalarında ve belirlenen unsurlarında üç ayaklı bir anlayış olduğu ifade edilmektedir. Bunlar devlet (kamu yönetimi veya idare), sivil toplum örgütleri ve özel sektördür. Ancak bu çalışmanın kapsamında öncelikle devlet faktörü üzerinde durulurken yönetişimin bazı ilkelerinin gerçekleştirilmesi bağlamında elzem bir unsur olduğu gerçeği atlanamayacak olan sivil toplum örgütleri da bu kapsamla sınırlı olarak inceleme konusuna dahil edilmiş ancak özel sektör, incelemenin asıl konusunun kamu yönetiminde yönetişimin uygulanabilirliği olması nedeniyle, bu kapsamın dışında bırakılmıştır.
Belki de iyileştirilmiş demokrasi veya yeni bir demokrasi anlayışı olarak değerlendirilebilecek “yönetişim” kavramı, ne anlam ifade ettiği (tanımı), ilkeleri ve özellikleri ile tezimizin birinci bölümünün inceleme konusu olarak ele alınacaktır. Sürekli bir gelişimi öngören “yönetişim” kavramının kapsamlı ve statik bir tanımını vermek aslında öncelikle kavramın kendi dinamizmi (sürekliliği) ile çelişmekte ise de “tanım” kapsamında “yönetişim” anlayışının en temel özellikleri bağlamında bir değerlendirme yapılmaya çalışılacaktır. “Yönetişim” anlayışının ilkeleri bağlamında çeşitli kaynaklarda kısmen de olsa farklılık söz konusu ise de içerik olarak aynı çatı altında toplanabilen ilkeler açıklanmaya çalışılacaktır.
Tezin ikinci bölümünün konusu olarak belirlenen “Yönetişimin Unsurları ve Türkiye’de Durum” sorunu kapsamında öncelikle Türkiye’nin yönetişim uygulamalarına hazırlığı, devlet ve sivil toplum örgütleri bağlamında değerlendirilecektir. Müteakiben, öncelikle yönetimsel anlamda reform ihtiyacının tespit edilen nedenleri ve reformun gerçekleştirilmesinde rol alabilecek faktörler ve araçlar ayrı ayrı başlıklar altında incelenecektir. Tezin üçüncü bölümünde ise “yönetişim” uygulaması olarak görülebilecek bazı adımlar ve reformlar “yönetişim” uygulamasının bir adımı olup olamayacakları bağlamında değerlendirilecektir.
Tezin sonuç bölümünde ise tezin tümü kapsamında verilen bilgiler ışığında genel bir değerlendirme yapılıp, yönetişim uygulamalarının gerekliliği ile gerçekleştirilen ve gerçekleşmesi muhtemel uygulamalar çerçevesinde bazı önerilerde bulunulacaktır.
BİRİNCİ BÖLÜM
YÖNETİŞİM KAVRAMI VE NİTELİĞİ I. YÖNETİŞİM KAVRAMI
Yönetim olgusunda yeni bir yaklaşım olan ve yapısal olmaktan çok zihinsel bir dönüşüme işaret eden2 yönetişim kavramının, nitelik itibariyle sürdürülebilir bir gelişmeye hizmet etmesi sebebiyle kelimelerle sınırlandırılmaya çalışılan tanımının her geçen gün eksik kalacağı bir gerçektir. Her ne kadar gelecekte farklı ilkelerle anılabilecek olsa da çalışma kapsamında inceleme konusu kavrama dair bir tanım vermek de kavramsal çerçevenin belirlenmesi adına zorunluluk arz etmektedir. Bu nedenle daha çok bugün itibariyle güncel ilkeleri ile belirlenen sınırlar içinde bir tanım yapılacaktır. Ancak bu tanımlama asla yönetişim olgusunu sınırlayıcı bir husus olmamalı aksine geliştirilebilirlik ve esneklik özelliğini ve daha iyisini bulma çabasına yönelik dinamizmini desteklemelidir.
1990’lı yıllardan bu yana literatürde tartışılmakta olan kavram hakkında herkesin üzerinde uzlaşma sağladığı bir tanım bulunmamaktadır. Daha çok “sezgisel bir niteliğe” sahip olan kavramın tanımlanması yoluna pek gidilmemekle birlikte, buna rağmen yapılabilen tanımlar eklektik3 ve görece dağınık olup, kavramın kullanıldığı alana göre de değişmektedir4. Yönetişim sadece kamu yönetimi alanında geçerli olan bir anlayış olmadığı gibi kamu yönetimi alanında da farklı platformlarda kullanıldığında her seferinde farklı bir tanımla karşımıza çıkabilmektedir. Örneğin kamu sektörü ile özel sektör arasındaki yönetişim uygulamalarında farklılıklar olduğu gibi, kamusal boyutta çeşitli platformlar arasında da farklılıklar arz etmekte, yerel uygulamada farklı ilkeler, ulusal ve uluslararası uygulamada farklı ilkeler ön plana çıkabilmektedir.
2 GÜNDOĞAN Ertuğrul, “Yönetim Reformlarının Gerekliliği Bağlamında İyi Yönetişim ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Sivil Toplum, yıl 2, Nisan-Eylül 2004, sy. 6, s. 9.
3 “Eklektik: Seçmecilik yanlısı, seçmeci” olarak tanımlanmıştır. (Türk Dil Kurumu Türkçe Sözlük, 1/ A-J, Ankara 1998, 9. Bası, s. 681.) “Seçmecilik” ise şu şekilde tanımlanmıştır: “Kurulmuş olan dizgelerden değişik düşünceler seçip alma ve kendi öğretisinde birleştirme yöntemi ve bu yöntemle çalışan filozofların öğretisi”. (Türk Dil Kurumu Türkçe Sözlük, 2/K-Z, s. 1928.) Bu durumda eklektik kısaca “Pek çok farklı kaynağı kullanarak, kendi stilini yaratma sanatı”olarak da ifade edilebilir.
4 COŞKUN Selim, “Kamu Yönetiminde Yönetişim Yaklaşımı”, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar içinde (Ed. Asım BALCI vd.), Ankara 2003, s. 39-40.
Kavrama dair bazı ilkelerin belirlenmesi ve daha sonra kavramın dinamizmine uygun, tez çalışması kapsamında özgün bir tanımlama yapılabilmesi için öncelikle çeşitli kaynaklarda verilen tanımları ortaya koymanın yararlı olacağı düşünülmektedir.
A. Yönetişimin Tanımı
Kooiman’ın tanımı ile yönetişim; “Tüm ilgili aktörlerin birbirleriyle etkileşen müdahale çabalarının ‘ortak’ bir sonucu ya da ürünü olarak, sosyo-politik sistemlerde ortaya çıkan bir düzen ya da yapıdır. Bu düzen, bir aktöre ya da tek bir aktörler grubuna indirgenemez...Kamusal ya da özel hiçbir aktör; karmaşık, dinamik ve çok çeşitli problemleri çözmek için gerekli olan tüm bilgilere, belli araçların etkin kullanımını sağlamak için gerekli olan yeterli düzeyde ön bilgiye ve belli bir yönetim modelini tek taraflı olarak hükmetmeye yetecek düzeyde eylem gücüne sahip değildir”5. Yani Kooiman yönetişimi kısaca sosyal ve yönetim aktörlerinin toplumları yönlendirmek, kontrol etmek ve yönetmek için yaptıkları amaçlı eylemler olarak tanımlamaktadır.
Dünya Bankası uzmanlarından Kaufmann, Kraay ve Zoido-Lobatón, yönetişimi, belirli bir ülkede güç ve yetkinin ne şekilde kullanıldığı ve uygulandığını belirleyen gelenekler ve kurumlar olarak tanımlamışlardır6.
Stoker’ın ifadesi ile yönetimden yönetişime doğru yaşanan dönüşümün ana vurgusu, kamu sektörü ile özel sektör arasındaki sınırların artık kolaylıkla çizilemiyor olmasıdır. Yazara göre yönetişimin özü, hükümetin otoritesine ve yaptırımlarına dayanmayan bir yönetim mekanizmasına odaklanıyor olmasıdır. Diğer bir deyişle, devletin ötesinde bir yönetişim fikri, devlete bir kurumsal form ve bütünleşmiş bir toplumun hiyerarşik merkezi olarak bel bağlamanın bitişini ifade etmektedir. Ancak yönetişimin, yalnızca kamu hizmetlerinin sağlanmasında daha etkin sonuçlara erişmek için uygulanabilecek ‘yeni bir yönetsel araçlar seti’ olarak anlaşılması da doğru olmayacaktır. Bu çerçevede yazar yönetişimin şu özelliklerine dikkat çekmektedir7:
5 KOOİMAN Jan, (ed.), “Social-Political Governance: Introduction”, Modern Governance, Sage Publications, London, 1993, s. 2 (Aktaran: COŞKUN, s. 40; KESİM H.Kutay-PETEK Ali, “Avrupa Komisyonu’nca Belirlenen İyi Yönetişimin İlkeleri Çerçevesinde Türk Kamu Yönetimi Reformunun Bir Eleştirisi”, AİD, c. 38, Aralık 2005, sy. 4, s. 41.)
6 AKTAN Can, “İyi Yönetişim Kavramı” http://www.canaktan.org/politika/yonetisim/tanim.htm 04.04.2006.
7 STOKER Gerry, “Governance as a Theory: Five Propositions”, International Social Science Journal, Vol. 155, s. 17-18 (Aktaran: KESİM-PETEK, s. 41.)
1) Yönetişim; hükümetten doğan, ancak onun da ötesinde bir kurumlar ve aktörler setini işaret eder.
2) Yönetişim; sosyal ve ekonomik sorunların üstesinden gelmekte bulanıklaşan sınırları ve sorumlulukları tanımlar.
3) Yönetişim, ortak eyleme taraf olan kurumlar arasındaki karşılıklı güç bağımlılığını tanımlar.
4) Yönetişim, kendi kendini yöneten otonom aktörler ağına ilişkindir.
5) Yönetişim, komuta etmek ya da erk kullanmakta hükümetin gücüne dayanmayan işlerin yürütülebilme kapasitesinin varlığını kabul etmektedir. Hükümeti yönetmekte ve rehberlik etmekte yeni araçlar ve teknikler kullanmaya muktedir bir aktör olarak görmektedir.
Rhodes ise yönetişimi, yönetim süreç ve faaliyetleri, bir yönetim düzeni durumu, yönetişim görevine sahip insanlar ve politikacılar, belli bir yönetimin yönetildiği sistem, metod veya tarz olarak anlamlandırmıştır. Yani yönetişim kavramı, yönetim kavramından daha kapsamlı olarak bir dizi aktörler, süreçler ve merkezi yönetimin birincil olmaktan çıkıp diğer aktörlerle görece eşit olduğu bir durumu tanımlamaktadır8.
Bursens ve Helsen ise yönetişimi, “farklı fakat iç içe girmiş politika düzlemlerinden oluşan ve karşılıklı etkileşim halindeki kamusal ve özel aktörlerin hiyerarşik olmayan ağları ile yönetilen bir siyasi sistem” olarak tanımlamaktadır9.
Joerges’e göre, yönetişim kavramı hem faaliyetlere, hem de aktör yapılanmalarına atıfta bulunmaktadır ve ne sadece yasama ve yürütme faaliyetleri ne de yalnızca belli otoritelerin ve mahkemelerin yasaları uygulama faaliyetleri ile özdeşleştirilemez. Çünkü yönetişim, bu faaliyetlerin tamamını kapsayan bir anlam alanını oluşturmaktadır10.
8 RHODES R.A.W., “The New Governance Without Government”, Political Studies, XLIV, s. 652-653. (Aktaran: COŞKUN, s. 40.)
9 BURSENS Peter-HELSEN Sarah, “Transposition of European Directives in Multilevel Systems: The Added Value of a Combined Multilevel Governance-New Institutionalist Approach”, Joint paper presented at the Multi-Level Governance Conference, Sheffield, June 28-30, 2001, s. 4 (Aktaran: KESİM-PETEK, s. 42.)
10 JOERGES Christian, “‘Economic Order’-‘Technical Realization’-‘The Hour of the Executive’: Some Legal Historical Obsevations on the Comission White Paper on European Governance”, Jean Monnet Working Paper, No. 6/01, Online Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance, http://www.iue.it/RSCAS/Research/OnlineSymposia/ Governance.shtml 23-04-2006 (Aktaran: KESİM-PETEK, s. 42.)
“Yönetişim” (governance) ya da “iyi yönetişim” (good governance) kavramının ilk kez kullanıldığı uluslararası örgüt olan Dünya Bankası (World Bank) 11 tarafından bir ülkenin kaynaklarının etkin bir şekilde kullanımı için hesap verebilirlik, saydamlık, sivil toplumun kamu politikalarına etkin katılımı, hukuk devleti, bağımsız yargı sistemi gibi ilkeler bağlamında yönetişim kavramının sınırları çizilmiştir12. İyi yönetişim açık ve öngörülebilir bir karar alma sürecinin; profesyonel bir bürokratik yönetimin; eylem ve işlemlerinden sorumlu bir hükümetin ve kamusal sürece aktif bir şekilde katılımda bulunan sivil toplum ve hukukun üstünlüğünün geçerli olduğu bir düzen olarak tanımlanmıştır13.
Uluslararası Para Fonu (IMF) da Dünya Bankasının tanımına benzer temaları öne çıkararak yönetişim ilkelerinin yönetim işlerinde egemen olmasıyla, devletlerin özellikle iktisadi ve buna bağlı olarak da diğer toplumsal sorunlarını çözebileceği görüşünü ön plana çıkarmıştır14.
Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP)’nın tanımında ise iyi yönetişimin, bir ülkedeki ekonomik, siyasal ve idari otoritenin her düzeydeki işlemleri yürütmesi anlamına geldiği belirtilmiş ve vatandaşların ve toplumsal grupların kendi çıkarlarını korumak ve yasal haklarını kullanmak için gerekli mekanizmalara ve kurumlara sahip olmalarının gerekliliği vurgulanmıştır15. Ayrıca 8 Eylül 2000 tarihinde New York’ta kabul edilen BM Binyıl Bildirgesinin V. Bölümünde “İnsan Hakları, Demokrasi ve İyi Yönetişim” başlığı altında bildirgeyi kabul eden ülkelerde “bireylerin katılımını sağlayacak daha geniş kapsamlı siyasal süreçler doğrultusunda ortak çaba harcanması” 16 kararlaştırılarak, yönetişimin katılımcılık yönü ön plana çıkarılmıştır.
İyi yönetişim konusundaki çalışmaları destekleyen ve hatta desteklemekten öte bu konudaki çalışmalara katılan bir diğer uluslararası örgüt olan Ekonomik İşbirliği ve
11 ÇOBAN Hilmi-DEYNELİ Fatih, “Kamuda Kalite Arttırma Çabaları ve Performansa Dayalı Bütçeleme”, http://maliyesempozyumu.pamukkale.edu.tr/cobandeyneli.pdf 03.03.2006.
12 WORLD BANK, Sub-Saharam Africa: From Crisis to Sustainable Growth. Washington D.C., Worldbank.(Aktaran: COŞKUN, s. 40.)
13 AKTAN, “İyi Yönetişim Kavramı”. 14 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 10.
15 United Nations Development Programme, Reconceptualising Governance. Discussion Paper 2, New York: Management Development and Governance Division. 1997 (Aktaran: AKTAN, “İyi Yönetişim Kavramı”)
Kalkınma Örgütü (OECD) ise yönetişimi bir ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarının yönetiminde sahip olunan güç ve yetkilerin kullanımı olarak ifade etmektedir17.
Yukarıda bir kısmı verilen tanımlardan da anlaşılacağı üzere uygulama alanına göre ön plana çıkan bazı özelliklerine rağmen özünde temel ilkeler ihtiva eden yönetişim kavramı, bu ilkeler doğrultusunda tek bir tanım altında toplanacak olursa şöyle ifade edilebilir: Yönetişim; kamu yönetiminde geleceğe yönelik, süreklilik içeren ve “kendini yenileyen bir dönüşüm potasında”18, yönetenle, yönetilenin karşılıklı iletişimi, iletişimden öte etkileşimini öngörür. Böylelikle yönetilenin kendini pasifize eden “yönetilen” sıfatından sıyrılarak, devlet yönetiminde temsilini, gerek taleplerini ve sorunlarını doğrudan iletebilme ve çözüm isteyebilme hakkı bağlamında, gerek yönetime ilişkin karar alma sürecine katılım bağlamında devlet yönetimine aktif katılımı sağlanabilecektir. Sonuç olarak etkin bir sivil toplumla yönetim sorumluluğunun paylaştırılarak yönetimde “denetimin, açıklığın, hesap verme sorumluluğunun, kalite ve ahlakın, kurallar ve sınırlamalar çerçevesinde hukukun üstünlüğü ile ve teknolojik gelişmelerle uyum içinde sağlanmaya çalışıldığı siyasal ve ekonomik düzen”19 ve yönetim anlayışı “yönetişim olarak tanımlanmaktadır.
B. Yönetişim ve Yönetim
Yönetim olgusu ile ilgili olarak geliştirilebilecek yaklaşımların, demokratik katılıma açıklığı bağlamında, yönetişim kavramına ilişkin olarak yapılan tanımların ortak olarak en çok vurguladıkları husus, toplumdaki her kesimin ileri derecede katılımını mümkün kılan bir yönetim anlayışının egemen olmasıdır. Yönetim kavramı devlet merkezli yönetim yapısını betimlemekte iken yönetim kavramından daha kapsamlı olan yönetişim kavramı20, bir dizi aktörler, süreçler ve merkezi yönetimin birincil aktör olmaktan çıkıp diğer aktörlerle görece eşit olduğu bir durumu tanımlamaktadır21 Egemen ve süregelen genel yaklaşım, devletin yönetim erkini elinde tutan yegane kurum olması yönünde iken, yönetişimde devlet aktörlerden birisidir22.
17 AKTAN, “İyi Yönetişim Kavramı”. 18 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 2. 19 AKTAN, “İyi Yönetişim Kavramı”. 20 COŞKUN, s. 40.
21 RHODES, s. 652-653. (Aktaran: COŞKUN, s. 40.) 22 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 9; COŞKUN, s. 40.
Klasik kamu yönetiminde vatandaşlık, vatandaşlara kamu hizmetlerinin eşit bir şekilde sunulması gibi değerlere öncelik verilirken, yönetişimde vatandaşın kamu hizmetlerden memnuniyeti üzerinde odaklanılmakta, özellikle hizmet sunumunda kalitenin artması ve yeterli tercih alternatiflerinin sunulmasına büyük önem verilmektedir23.
Yönetim kavramı, devletin resmi kurumları ve sadece bu kurumların sahip olduğu meşru bir zorlayıcı güç olarak algılanmaktayken, diğer yandan, yönetişim kavramı, yeni bir yönetim sürecine ya da toplumun nasıl yönetileceğine ilişkin yeni bir yönteme atıfta bulunarak “yönetim”in anlamındaki değişmeye işaret etmektedir24.
Geleneksel yönetim anlayışında yönetenler ile yönetilenler arasındaki ilişki tek yönlü ve monolitik bir ilişki iken yönetişimde daha katılımcı ve çok yönlü bir iletişim tarzı geçerlidir. Yani yönetim ve iletişim birlikte düşünüldüğünde ortaya yönetişim kavramı çıkmakta ve bu yolla hem yönetimi hem de iletişimi içerecek katılım, denetim, şeffaflık ve benzeri yönetişim ilkeleri ifade edilmiş olmaktadır25.
C. Yönetişim ve İyi Yönetişim
Yönetişim ve iyi yönetişim kavramları birçok kaynakta birlikte, kimi zaman birbirinin yerine geçerek kullanılmakta olup bu iki kavram arasındaki ilişkinin herhangi bir karışıklığa meydan vermemek adına kısaca açıklanmasında fayda görülmektedir.
Yönetişim kavramının bir kısım ilkelerinin uygulanmasıyla beraber ortaya çıkaracağı durum, iyi yönetişim durumudur. Bu nedenle yönetişim kavramı nötr bir duruma işaret ederken, iyi yönetişim şartlı ve eylemsel bir durumu ifade etmek için kullanılmaktadır26. Yönetişim kavramının sahip olduğu prensipler çerçevesinde iyi yönetişim, hesap verebilen, şeffaf, hukukun üstünlüğünü esas alan, toplumun denetim süreci dahil bütün süreçlerde tam ve bağımsız katılımının sağlandığı, idarenin toplumun etkin katılımın sağlanması amacına hizmet eder şekilde yurttaş memnuniyetini ve kamu
23 HAQUE M. Shamsul, “Küreselleşme, Yeni Politik Ekonomi ve Yönetişim: 3. Dünya Bakışı”, ÖZER M. Akif, (Çev.), TİD, Aralık 2004, sy. 445, s. 211
24 KESİM-PETEK, s. 41.
25 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 10. 26 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 11.
hizmet kalitesini arttırmayı hedeflediği yönetim sisteminin bütünü olarak ifade edilebilir27.
D. Yönetişim ve İyi Yönetim
“Hukuk devleti” bireyi devletin karşısında koruyan ve kişinin sahip olduğu hak ve özgürlükleri güvence altına alan bir devlettir. Gerek düzenleyici gerekse birel işlemleri nedeniyle vatandaşların hak ve özgürlükleri üzerinde doğrudan etki yaratan idarenin tüm eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olması da hukuk devletinin bir gereğidir.
Devletin kaynağını Anayasadan alan müdahaleci, belirleyici, düzenleyici rolü, idareyi olduğundan daha güçlendirerek, bireyin karşısında, ona hizmet için araç olma konumundan çıkararak amaç olma vasfını belirgin kılmakta yargısal denetim de bunun önüne geçememektedir. Bu kapsamda idarenin genel ya da özel işlemlerinde uyması zorunlu bazı kurallar yasal çerçeve içinde düzenlenerek idarenin işlemlerine karşı yargı mercilerine başvuru en aza indirilmelidir. Böylelikle idari kurumların bireyin hakları üzerinde etkili olacak işlemlerinde önceden belirlenmiş usul kurallarına uyması sağlanacak ve hukuk devleti ilkesi gerçekleştirilebilecektir. Bu bağlamda idari gücün bireyin haklarına yönelik ihlallerini en az indirebilmek için bireyin devlet karşısında sahip olduğu hakka iyi yönetim (good administration) hakkı adı verilmektedir. İyi yönetim, bireyin, insan onuruna yakışır bir muameleye tâbi tutulduğu, makul ve haklı her türlü beklentisinin gerçekleştiği, her zaman yanında hissettiği, kendisine güven duyduğu şeffaf bir yönetim28 olarak ifade edilirken, iyi yönetim hakkı, genel tanımıyla, kamu gücünün, bireyin sahip olduğu hak ve özgürlükleri ihlal etmeden, adil, açık ve nesnel bir şekilde kullanılması ve bireyin idari eylem ve işlemlerdeki ikincil rolünden aktif bir konuma geçmesi olarak tanımlanmaktadır.
AB Anayasası içinde yer alan ve işlemlerin tarafsız, adil ve makul bir süre içinde çözümlenmesi zorunluluğu, bireylerin kendilerini olumsuz yönde etkileyecek konularda savunma yapma hakkı, bireylerin kendileri ile ilgili dosyalara erişme hakkı, yönetimin kararlarını gerekçelendirmesi zorunluluğunu, kamu yönetimleri tarafından verilen
27 ÇOBAN–DEYNELİ, http://maliyesempozyumu.pamukkale.edu.tr/cobandeyneli.pdf , 03.03.2006. 28 AKYILMAZ Bahtiyar, “İyi Yönetim ve Avrupa İyi Yönetim Yasası”, Gazi ÜHFD, c. VII, Aralık 2003,
zararların giderilmesini istemek hakkı gibi unsurlardan oluşan iyi yönetim hakkı tanımı bu yolda yapılmış bir başka tanımdır29.
İyi yönetime ilişkin bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere öncelikle iki kavram arasındaki kapsam farkı göze çarpmakta yönetişimin iyi yönetimi de içine alan bir çerçeveye sahip olduğu anlaşılmaktadır. Yönetişim kavramıyla genel olarak kamu yönetimine ilişkin bazı ilkeler belirlenirken iyi yönetimde daha çok idare-birey ilişkisi bağlamında bireyin sahip olduğu bazı haklar öngörülmüştür. Ancak yönetişimin gerçekleştirilmesinde bir adım olarak değerlendirilebilecek iyi yönetimin yönetişime katkı sağlayan yönleri de yadsınamaz. Bu açıdan bakıldığında iyi yönetim Türkiye’de yönetişimin uygulanabilirliği bağlamında atılan bir adım olarak aşağıda Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı başlığı altında incelenecektir.
E. Yönetişim ve Toplam Kalite Yönetimi
Kamu yönetimi reformlarında farklı hizmet sunum yöntemleri geliştirilerek atılmaya çalışılan adımlar kapsamında birçok kamu kurumunda uygulanmaya çalışılan toplam kalite yönetimi anlayışı da yönetişim anlayışıyla bazı noktalarda ortaklık arz etmekte ise de içerik, bakış açısı ve amaç itibarıyla oldukça farklı anlayışlardır. Herşeyden önce toplam kalite yönetiminde vatandaşa “kamu hizmetinden yararlanan müşteri” anlayışıyla yaklaşılması en temel farklılığı ortaya koymaktadır. Toplam kalite yönetiminde vatandaş yönetilen vasfı ile var olmayan ancak kamu hizmetlerinin tüketicisi olarak sadece hizmet almayı, ancak kaliteli hizmet almayı hak eden bir müşteri olarak görülmekte, bu nedenle de, hizmetin üretilmesi ya da herhangi bir şekilde karar alma sürecine dahil edilmemektedir. Oysa yönetişim anlayışında vatandaş gerek karar alma sürecine katılımı gerek denetim ve hesap sorma fonksiyonu ile sürecin aktif bir öğesidir. Yönetişim süreci tamamen kamu yönetimine ilişkin bir anlayış sergilerken, toplam kalite yönetimi vatandaş memnuniyetini esas alan bir kurumsal örgütlenmeyi amaçlar.
Aynı toplumsal yaşamın içinde ve insan ihtiyaçlarının bir sonucu olarak çıkmış sosyal kurumların, birbirlerinden etkilenmeleri kaçınılmaz olsa da devlet yönetimi, bir şirket yönetimi ile tamamen aynılaştırılamaz. Bununla beraber, şirketler en geniş müşteri portföyüne sahip oldukları durumda bile toplumun ancak bir kesimine hitap edebilmekte,
29 YAŞAMIŞ D. Firuz, “Anayasa Hukuku ve İnsan Hakları Açısından Bilgi Edinme Hakkı”, TİD, yıl 76, Eylül 2004, sy. 444, s. 1.
en azından ürünlerini tüketebilecek toplum kesimini hedef almakta, buna karşılık devlet yönetiminde eşitlik ve nesnellik içerisinde toplumun bütün bireyleri hizmet sunumunun hedefi olabilmektedir30.
Kamu yönetimini bir işletme, vatandaşları da müşteri gibi gören bir anlayış olan kamu işletmeciliği modeli31 kapsamında değerlendirilebilecek olan toplam kalite yönetimi bazı zaaflar içermektedir. Kamu yönetiminin doğası ile işletmenin yapısı arasında birebir örtüşme olamayacağından, devletin, getirisi olmayan pek çok alanda da hizmet sunmak zorunda olması bu anlayışı elverişli olmaktan çıkarıyor. Zaten yönetişim yaklaşımının geliştirilmesi de kamu yönetiminin doğasına uygun bir model ya da anlayış geliştirme ihtiyacından doğmuştur32.
II. YÖNETİŞİMİN ÖZELLİKLERİ
Yönetişim kavramı özellikle 1990’lı yıllardan sonra, yoğun biçimde yaşanan küreselleşme olgusunun etkisiyle, sosyal, siyasal ve teknolojik gelişmelerin sonucunda kamu yönetimi anlayışında yaşanan değişimlere bağlı olarak, yönetici ve yönetilenlerin etkileşim ve iletişim halinde olduğu kısmen de olsa birlikte yönetim olarak da nitelendirilebilecek olan yeni bir alternatif olarak karşımıza çıkmaktadır33. Yönetişim kavramı devlet ve kamu yönetimindeki statükonun korunması girişimlerine karşı bir meydan okuma olarak düşünülmesine rağmen, bu meydan okumanın sadece devlet yönetiminde uluslararası standartların yakalanması değil, halkın daha kaliteli ve ihtiyaç duyduğu hizmetleri alabilmesi anlamına geleceği de düşünülmelidir34.
Bu bağlamda yönetişim, yalnızca hak talep eden yurttaşlık anlayışı yerine, ödev ve sorumluluklar yüklenen bir “aktif vatandaşlık” kavramına vurgu yapmakla vatandaşı yönetilen değil temel karar alıcı konumuna getirmektedir. Bu anlayış içerisinde vatandaş karar alıcı konumuyla istek ve beklentileri doğrultusunda kamusal politikalara yön verebilen bir “paydaş” olarak kabul edilmektedir35. Yönetişimin yeni kamu yönetiminin
30 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 16.
31 ÖMÜRGÖNÜLŞEN Uğur, “Yeni Kamu İşletmeciliği”, Çağdaş Kamu Yönetimi, Ankara 2003, s. 3. 32 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 16.
33 ÇOBAN-DEYNELİ, http://maliyesempozyumu.pamukkale.edu.tr/cobandeyneli.pdf , 03.03.2006.
34 ÖZTÜRK Namık Kemal, “Bürokratik Devletten Etkin Yönetime Geçiş: İyi Yönetişim”, TİD, 2002, sy. 437, s. 27.
35 ÇUKURÇAYIR M. Akif, SİPAHİ Esra. B., “Yönetişim Yaklaşımı ve Kamu Yönetiminde Kalite”, SD, Temmuz-Aralık 2003, sy. 50-51, s. 50.
bir aracı olmasıyla birlikte vatandaş tanımı, yönetilen anlamından farklı olarak, siyasal karar alma sürecine katılan, politika belirleyiciliğinde rol alan ve bunun uygulanmasını izleme ve denetleme sürecine katılan kişi biçiminde36 doğrudan demokrasiyi kısmen de olsa kullanabilir tarzda tanımlanmaya başlanmıştır.
Yönetişimin en önemli özelliği kelime anlamıyla da çağrıştırdığı gibi “karşılıklı olma” özelliğidir. Yönetim işi yönetişim anlayışında iki taraflı bir iştir. Kurum içinde astlar, kurum dışında da hizmet alanlar yani kamu yönetimi söz konusu olduğunda klasik deyimiyle yönetilenler pasif konumdan çıkarılarak aktif hale getirilmektedir. İşlerin yürütülmesinde, amirlerin ve üst yöneticilerin tek karar verici olduğu tamamen merkezi çizgiden, hem çalışanların hem de hizmet alanların karar ve uygulama aşamalarında görüş ve düşünceleriyle işe katılımını öngören bir anlayışa geçilmektedir. Bu da yönetişimin olmazsa olmaz şartıdır37.
İnsanlar sorunlarını çözebilmek için bir araya gelmiş ve sorunlarını en kolay şekilde çözebilecekleri yönetim rejimleri geliştirmeye çalışmışlardır. Bu açıdan bakıldığında yönetimlerin temel varlık nedenlerinden biri sorunlara çözüm üretmek olup bunu yapamayan yönetimler başarısız sayılmakta, bu başarısızlık da yönetişim anlayışında vatandaş tarafından doğrudan yönetime iletilebilmektedir. Yönetişimin “karşılıklı iletişim ve etkileşim” özelliği sayesinde yönetimin her kademesinde sürekli bir dinamizm, yeniliklere açık olma ve sorunların çözümünü başarı olarak algılayan ve bunun dışındaki yaklaşımlara itibar etmeyen bir anlayışın egemen olması sağlanmaktadır38.
Geleneksel kamu yönetiminin ağır işleyen, hantal, içe kapalı, büyük ölçüde toplumun talep ve ihtiyaçlarından habersiz yönetim anlayışına karşılık, yönetişimde kurumlar toplumdan kopuk izole birer yapı olmaktan çıkarak çevreye duyarlı, iletişim ve etkileşime açık, şeffaf organlar olarak görevlerini yapacaklardır. Bu etkileşim, açıklık ve şeffaflık ortamında, kamu yöneticileri ister istemez eleştiriye uğramamak için daha özenli hareket edeceklerdir. Aynı zamanda haksız bazı suçlama ve eleştirilerin de kendiliğinden
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der50m3.pdf 29.03.2006.
36 EREN Veysel, “Kamu Yönetiminde Yeni Meşruluk Temeli Olarak Müşteri Odaklı Yönetişim Yaklaşımı”, AÜSBFD, Ocak-Mart 2003, c. 58, sy. 1, s. 62.
37 GÜNDOĞAN Ertuğrul, “Yönetişim”, Yönetişim Dergisi, c.1, Aralık 2002, sy. 1, s. 3. 38 GÜNDOĞAN, Yönetişim, s. 3.
önüne geçilecek, yapılan işin ve sunulan hizmetin kalitesinin arttırılması yönünde doğal bir eğilim oluşacaktır39.
Küreselleşme sürecine katılmaktan kaçınamayacak olan yönetimler, bu süreçle gelen sorunlara karşı duyarlı olmak ve çözüm üretmek durumundadır. Hatta kimi zaman bu süreç başka ülke ve bölgelerdeki sorunları bile iç sorun gibi algılayıp tedbir almayı gerektirmektedir. İşte bu bağlamda da yönetişim anlayışı nitelikleri itibarıyla küreselleşme olgusunun sürekliliğine cevap verebilecek bir içerikte olduğunu kanıtlamaktadır.
Yönetişimin en önemli unsurlarından birisi de “sivil toplum örgütleri ya da gönüllü vatandaş birlikleri”dir. Sivil toplum örgütleri sayesinde vatandaşlar yönetim sürecine daha organize ve planlı bir şekilde katılma imkanına kavuşacak, bu anlamda sivil toplum örgütlerine önemli işlevler düşecek, sorunların çözümünde taraf olabilecek, denetim işlevini de yerine getirebilecektir.
Yerinde çözülmeyip, merkeze taşınarak, merkezde çözülmeye çalışılan sorunlar merkez odaklı geleneksel yönetim anlayışının en önemli olumsuzluklarından biri olmuştur. Bu anlamda hem sorunların yerinde çözülmesi hem de demokratikleşme adına daha gerçekçi ve doğrudan adımların atılabileceği “yerelleşme” olgusu da yönetişim anlayışının önemli özelliklerinden biri olup yerelleşme yönetişimin amaçlarındandır. III. YÖNETİŞİMİN İLKELERİ
Yönetişim kavramı, üç temel ilkeye dayandırılmıştır. Bunlar40;
1) Hukukun üstünlüğü, diğer bir deyişle devletin önceden belirlenen kurallar, sınırlamalar ve ilkelere göre yönetilmesi,
2) Halkın yönetime katılımının sağlanması ve idare edenlerin halkın sesine kulak vermeleri,
3) Adalet, eşitlik ve rekabet mekanizmalarının iyi işlemesi olarak sıralanabilirler.
39 GÜNDOĞAN, Yönetişim, s. 3-4.
40 KIZILTAŞ Emine, “Bütçe Hakkının Kullanımında Gelinen Aşama: Doğrudan Demokrasi”, s. 8 http://maliyesempozyumu.pamukkale.edu.tr/ekiziltas.pdf 26.10.2005.
Bu üç temel ilkenin bulunduğu ve uygulanabildiği ülkelerde yönetişimin varlığından söz edilebilir. Belirtilen bu üç ilkenin uygulanabilirlik ve işlerlik kazanabilmesi için çeşitli mekanizmaların varlığı esastır. Bu mekanizmalardan en önemli ikisi işleyen ve gelişmiş bir demokrasi ve teknolojiyi de etkin bir şekilde kullanabilen bilgi toplumunun varlığıdır. Diğer ilkelerden belli başlıları ise, hesap verme sorumluluğu sisteminin oluşturulması, yönetimde saydamlığın sağlanması, performansa dayalı yönetim sisteminin getirilmesi, sorumlulukların iyi tanımlanması ve bunların iyi yerine getirilmesinin sağlanması, katılımcılığın sağlanması, etik kuralların önceden belirlenmesi ve bu kuralların uygulamaya konulması gibi yönetim araçlarıdır. Bütün bu yönetim araçlarının mevcut olduğu kamu yönetiminde yönetişimden bahsedilebilir41.
Kısaca tekrarlamak gerekirse; yönetişimin temel ilkeleri hukuka uygunluk ve hukukun üstünlüğü, katılımcılık, hesap verebilirlik, açıklık, şeffaflık, saydamlık, etkinlik ve verimlilik, yerinden yönetim, tutarlılık, sorumluk ve stratejik vizyon olarak belirtilmektedir.
A. Hukuka Uygunluk ve Hukukun Üstünlüğü
Modern demokrasilerde yönetim hukuka bağlı olup; hukukun üstünlüğü ve hukuka uygunluk, yönetimin her alanında ve düzeyinde, bütün eylem ve işlemlerinde sağlanması gereken temel ve vazgeçilmez bir ilkedir. Hukuka uygunluk ve hukukun üstünlüğü ülkede hukuk devletini egemen kılan ve etkin bir adalet kurumunun altyapısını üreterek devlete saygınlık ve güç veren42 ve ülkedeki sosyo-ekonomik sorunların halledilmesi için etkin bir yargı sistemi ile saygın bir hukuk sisteminin43 varlığı ile hayat bulan bir unsurdur. Vatandaşlarına hukuk güvencesi sağlayamadığı gibi, kendisi de hukuka bağlı olmayan devlet, gerçek anlamda otorite sahibi ve etkin olamaz44.
Hukuka uygunluk yönetişimin de olmazsa olmaz temel ilkelerinden biridir. Yönetişim ancak hukuka uygun bir yapılanma ve hukukun üstünlüğünü tanıyan bir yönetim anlayışı içinde hayat bulur. Yönetişimin temel gereklilikleri, ancak hukukun
41 KIZILTAŞ, s. 9.
42 SAYGILIOĞLU Nevzat – ARI Selçuk, Etkin Devlet: Kurumsal Bir Tasarı ve Politika Önerisi, İstanbul 2002, s. 107.
43 KALAYCIOĞLU Ersin, “Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal İyi Yönetişim:Türkiye’nin Son On Yılı”, s. 14, www.iula-emme.org/wssd/yonetisim.doc 23.02.2006.
üstünlüğüne saygı anlayışının hem siyasal hem de yönetsel platformlarda benimsenmesiyle ve hukuk kurallarının varlığı, hukuka uygun işlem yapılması ve hukukun üstünlüğünün tanınması ile devletin karar ve eylemlerinin öngörülebilirliği sağlanarak, toplum için güvenilir bir ortam oluşturulmak suretiyle gerçekleştirilebilecektir45.
Yönetimde demokratik ve etkin bir devlet olma düzeyine ulaşabilmek için hukukun üstünlüğünü sağlayarak, hukuka uygun bir yönetim anlayışını egemen kılmak gerekmektedir. Ancak bunun kuvvetler ayrılığının benimsenmesi, bireyin hak ve özgürlüklerinin devlete karşı da savunabilmesi, tam bağımsız yargının mevcudiyeti ve yönetimin yasallığı ile yargısal denetime tabi olmasına bağlı olduğu unutulmamalıdır.
Öte yandan kurallar sadece hukuk belgeleri üzerinde kalmamalı ve böylelikle kamu yönetiminde ilerleme sağlayıcı anlayışların yeterli ölçüde ortaya çıkmasına imkan tanınmalıdır. Bireylerin kurumlara ve birbirlerine duyduğu güvenin güçlü olmadığı ülkelerde insanlar, aynı yasanın herkese eşit olarak uygulandığına inanmadıkları için, kendileri de yasalara uymamakta, demokratik bir hukuk devletinde rastlanmaması gereken çıkar çatışmaları ve yargı sürecinde karşılaşılan eşitsizlikler, halkın güven ve adalet duygularını zedelemektedir46. Nitekim Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde genel olarak yasalara duyulan saygı ve onlara uyma eğilimi az olduğu gibi (örneğin vergi yasaları, sağlıkla ilgili uygulamalar, tütün ve tütün mamüllerinin içilmesinin sınırlandırılmasına ilişkin düzenlemeler, imar yasaları ve trafik yasaları gibi) bir çok yasa yokmuş gibi hareket etme eğilimi vardır47. Oysa hukukun üstünlüğü, kurumların ve vatandaşların adil olarak oluşturulan yasal çerçeveler içinde hareket etmeleri ve herkesin her kesimin kendi davranışlarına yasaların uygulanacağını en başından kabul etmelerini gerektirir48.
Hukuk kurallarını koyan devlet bu çerçevede kuralları tespit ettikten sonra, hukuk kurallarının uygulanmasında “ne haliniz varsa görün”cü bir devlet olmamalı aksine kendi koyduğu kuralların uygulanmasına öncülük eden ve uymayanları cezalandıran bir
45 TÜSİAD-TESEV,Ortak Duyurusu, 14 Aralık 2000, Ankara, s. 65,
http://www.tusiad.org/turkish/rapor/f00/2000.pdf 05.04.2006, (TÜSİAD-TESEV) 46 SAYGILIOĞLU-ARI, s. 110.
47 KALAYCIOĞLU, s. 14.
48 KARABACAK Hakan, “Hukukun Üstünlüğü ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları, Maliye Bakanlığı, Ankara 2003, s. 63.
anlayışta olmalıdır. Hukuk devletinde, kamu yönetimince konan kuralların etkin şekilde uygulanması ve uygulamanın tüm kişi ve kurumlara karşı ve ülke genelinde yeknesak bir biçimde olması önemlidir. Hukuk devleti sadece kural koyan değil, koyduğu kuralların, yürüttüğü programların ve bir bütün olarak kamusal faaliyetlerin uygulanması sürecini gözden geçiren ve uygulamada ortaya çıkan problemleri çözme iradesine sahip olan bir devlet olmalıdır49.
Yönetişimin niteliği itibarıyla sahip olduğu dinamizm, hukuk devleti ve bu devletin hukuka uygunluğu bağlamında hukuk sisteminin de belli bir ölçüde esnek olması gerekmektedir. Çünkü zamanla değişen iç ve dış çevresel koşullara rağmen mevcut konumunu koruyan kamu yönetiminin eskiyen, yeniliklere uyum sağlayamayan program, faaliyet ve kurumlarının kaldırılabilmesi ve mevcut mevzuatta tekrarlanan işlerin ve konuların elenmesi için hukuk sisteminin esnekliğine ihtiyaç vardır. Hukuk sistemi, uygulama ve gözden geçirme kapasitesini genişletici bir nitelikte olmalıdır ki hem parlamentoya hem de vatandaşlara, kamu politikalarının uygulanması ve bunların ürettiği sonuçların başarısı konusunda saydam bir biçimde hesap verilmesine de zemin hazırlanmış olsun50.
B. Katılımcılık
Çok aktörlü yönetim fonksiyonunun yani katılımın kurumsallaştırılması yönetişimin en belirgin özelliği olup bu anlamda katılım yönetişimin en önemli ilkelerinin başında gelmektedir. “Yönetişim, kamu politikalarına ilişkin kararların alınması ve uygulama sürecinde demokratik katılımı ön planda tutar. Yönetişim ağları, kamu-özel-gönüllü kuruluşlar arasında ortaklık ve işbirliği ile toplumun değişik kesiminin aktif katılımını mümkün kılar.”51
Yönetime bireysel katılım da önemli olmakla birlikte, katılım ilkesinin hayata geçirilmesi aslında büyük ölçüde sivil toplum örgütlerinin varlığı ve işlevselliğine bağlıdır. Zira katılımın örgütlü olması daha etkin sonuçların doğmasını sağlayacaktır.
49 SAYGILIOĞLU-ARI, s. 111. 50 SAYGILIOĞLU-ARI, s. 111. 51 COŞKUN, s. 42.
Katılımcılığın sağlanması için bireylerin buna teşvik edilmesi, gerek katılım maliyetleri azaltılarak, gerek yolları açılarak katılımın kolaylaştırılması gereklidir. Bu bağlamda iletişim teknolojileri en önemli ve işlevsel araçlardır.
Katılımcılığın yönetişimin en belirgin ilkelerinden biri olmasının asıl amacı, devletle beraber (ya da bir işle ilgili idarenin yanında) özel sektörü ve sivil toplumu da aktif kılarak, daha rasyonel, çözüme daha yakın düşünceler ve yollar geliştirilmesini, bu arada her kesimin katılarak sorumluluk almasını sağlamaktır52.
Katılımcılık kimileri tarafından karmaşa sebebi ve her kafadan bir sesin çıktığı bir durum olarak değerlendirilse de, katılımı, yönetilenlerin kendileri ile ilgili yapılacak işlerde söz sahibi olmalarına ilişkin bir hak olarak görmek daha uygar ve demokratik bir yaklaşım olacaktır. Bu anlayış sayesinde idarenin işlevini daha sağlıklı yerine getirdiği de görülecektir.
Demokrasilerde vatandaş katılımını sağlayan en önemli yol oy kullanma hakkıdır. Ancak oy kullanmanın yanında vatandaşlar siyasi süreci etkilemek amacı ile politikacılar ile görüşebilir, çıkar ya da baskı grupları oluşturabilir ya da mevcut olanlara katılabilir, hatta gösteriler ve protesto mitingleri düzenleyebilirler53. Ancak yönetişim anlayışında daha ileri aşamada olmak üzere vatandaşın karar alma ve uygulama hatta değerlendirme ve denetleme aşamalarına da katılımını mümkün kılan bir süreç geçerlidir. Bu anlamda yönetişim anlayışına dayalı yeniden yapılanma sürecinin meşruiyeti de katılım imkanlarının zenginliği ile doğru orantılıdır54.
25 Temmuz 2001’de Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan “Avrupa Yönetişimi Hakkında Beyaz Kitap” (White Paper on European Governance, Commission of European Communities –CEC- 2001) adlı Komisyon raporunda55 katılımcılık, politika oluşturma zincirinde, başlangıç aşamasından politikanın uygulanmasına kadar olan süreçte Avrupa Birliği (AB) politikalarının kaliteli uygun ve etkin olmasını sağlayıcı bir unsur olarak ifade edilmektedir. Ayrıca Komisyon, daha katılımcı bir sürecin alınan
52 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 12. 53 KESİM-PETEK, s. 44.
54 UÇKAN Özgür, Türkiye İçin Hayati Bir Dönüşüm Stratejisi, Genel Çerçeve, İstanbul 2003, s. 7.
55 Beyaz Kitap, Commission of European Communities, “European Governance: A White Paper”, Brussels, 2001, http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf 21.04.2006, (WhitePaper)
kararlara ve politikaları yürüten Birlik Kurumlarına duyulacak güveni artırıcı bir rol oynayacağını da belirtmektedir56. Ancak Beyaz Kitap’ta ortaya konulduğu şekliyle katılımcılık ilkesinin uygulanabilirliğinin sınırlı olduğu ifade edilmekte ve hatta bu hali ile katılımcılık ilkesinin karar alamama sonucunu doğurabileceği endişesi de dile getirilmektedir57.
Katılımcılık ilkesi bağlamında değerlendirilmesi gereken bir husus da yönetimlerin yerelleşmesi ve yerel yönetimlerde katılımcılık ilkesinin daha etkin bir şekilde uygulanabileceğidir. Katılımcılık ilkesinin uygulanabilirliği için en iyi ve anlamlı fırsatları gerek ilgililere gerek sorunlara ve gerekse yöneticilere yakınlığı çerçevesinde yerel yönetimler sunar.
Katılımcılığın sağlanabilmesi için öncelikle karar verme sürecine vatandaşı dahil eden şeffaf bir devlet yapılanması; ardından devlet ve vatandaş arasında karşılıklı olarak tutarlı ve sürekli bilgi akışının sağlanması; son olarak da vatandaşları katılım mekanizmaları konusunda bilgilendirecek etkin yolların bulunması gerekmektedir58.
Ancak sonuç olarak sorunlara ve yöneticilere ne kadar yakın olunursa olunsun, katılımcılık yolları ne kadar çok ve açık olursa olsun katılımcılığın işleyebilmesi için vatandaşlık ve toplumsal sorumluluk bilincinin toplum bireyleri tarafından paylaşılması, yaşanılan yerin ve toplumsallığın farkında olunması ve katılım hakkının bilinmesi ve kullanılabilmesi için örgütlenme kültürünün gelişmesi gerekmektedir.
C. Hesap Verebilirlik
Karmaşık bir kavram olmakla birlikte59 çeşitli sebeplerle zedelenen ve azalan kamuoyu güvenini kazanmanın ve artırmanın bir yolu olarak düşünülebilecek “hesap verebilirlik” ilkesi yetki ve otoriteye sahip olanların kendilerinden beklendiği şekilde davranıp davranmadıklarının ortaya konabildiği bir mekanizmayı içerir. Bu bağlamda hesap verebilirlik ilişkisi vatandaşlar ile kamu görevlileri -daha geniş anlamıyla kamusal görevleri yerine getirenler- arasında, kamu örgütünün kendi içindeki hiyerarşik kademeler
56 White Paper, s. 10. 57 KESİM-PETEK, s. 45.
58 KÖSEKAHYA Gamze, “Katılımcılık ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları, Maliye Bakanlığı, Ankara 2003, s. 36.
59 Report by Lord Sharman of Redlynch, Holding to Account: The Review of Audit and Accountability for Central Government, United Kingdom, February 2001, s. 18. (Aktaran: KIZILTAŞ, s. 15.)
arasında ve politikacılar ile bürokratlar arasında işleyen bir mekanizmadır60. Hesap verme sorumluluğu, hiyerarşinin veya yetki devrinin olduğu yerde, astların veya devredilen yetkiyi kullananların faaliyetlerinin, üstlerin ya da yetki devredenlerin istekleri doğrultusunda gerçekleştirilmesini sağlar61.
Kamu yönetiminin çevreye ve kendisi için hizmet ürettiği vatandaşlara karşı duyarlı olması, yani varlık sebebine uygun hareket etmesi hesap verebilirliğin bir gereği olmakla beraber vatandaşların neyi, ne kadar, ne zaman, nasıl beklediği ve istediği sorularına uygun cevaplar verebilen bir yönetim anlayışının egemen olması62 da hesap verebilirliğin gerçekleştirilmesi için önemli bir unsurdur. “Hükümet vatandaşı dinlemeye istekli olmalı, karar alır ve uygularken vatandaşların endişelerini anlamaya yönelik yeni yollar keşfetmeli, halkın kendisi ve gelecekteki nesiller için daha iyi bir yaşam sağlama yönündeki kaygılarına cevap vermelidir”63.
Hesap verebilirlik kavramının özünde, bir kimsenin herhangi bir eyleminden dolayı bir otorite tarafından “hesap vermeye” çağrılabilmesi yer almaktadır64. Bu çerçevede hesap verebilirlik kavramı öncelikle, karar alma süreci içinde belli derecede açıklık ve şeffaflığın var olması ön koşuluna bağlıdır. Bunun yanında hesap verebilir olmak için kişinin yönetici pozisyonunda olması ve bu nedenle, yapılan eylem ya da verilen kararlar hakkında sorulara cevap vermeye çağrılabilmesi gerekmektedir65.
Yönetişimin çok aktörlü yönetim anlayışı gerçekleştirilirken tüm aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirgin bir şekilde ortaya konulması, sorumluluklarının sınırlarının çizilmesi gerekmektedir ki hesap verebilirlik ilkesi bağlamında kimin, ne için hesap verebileceği belirlenebilsin ve her aktör sorumluluktan kurtulmanın yollarını aramayıp yaptığı işlerden sorumlu tutulacağını, gerekirse kendisinden hesap sorulabileceğini bilsin.
60 BALCI Asım, “Kamu Yönetiminde ‘Hesap Verebilirlik Anlayışı”, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar (Ed. Asım BALCI vd.) Ankara 2003, s. 116.
61 KIZILTAŞ, s. 15.
62 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 14.
63 ACAR Pınar, “Cevap Verebilirlik ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları, Maliye Bakanlığı, Ankara 2003, s. 49.
64 MULGAN Richard, “Accountability’: An Ever-Expanding Concept?”, Public Administration, Vol. 78, No. 3, s. 555. (Aktaran: KESİM-PETEK, s. 45.)
Hesap verebilirliği “iyi yönetişimin” ilkelerinden biri olarak tanımlayan Beyaz Kitap, yasama ve yürütme süreçlerinde üstlenilen rollerin daha açık olması gerekliliğinin altını çizmektedir. Bütün Birlik kurumlarının neler yaptığını açıklamak ve eylemlerinin sorumluluğunu taşımak zorunda olduklarını ifade ederek üye ülkeleri ve hangi düzlemde olursa olsun karar alma sürecine katılan tüm aktörleri daha açık ve sorumlu davranmaya davet etmektedir66.
Beyaz Kitap’ın, çok düzlemli Avrupa yönetişim sisteminde hesap verebilirliği sağlayıcı mekanizmaların oluşturulmasına yönelik girişimlere yeterli bir alt yapı sağlamaktan uzak olması aslında onun hesap verebilirlik kavramını nasıl tanımladığı ile ilişkilidir. Beyaz Kitap’ta bu ilke, yasama ve yürütme süreçlerinde üstlenilen rollerin daha açık olması gerekliliği ve bütün AB kuruluşlarının neler yaptığını açıklamak ve eylemlerinin sorumluluğunu taşımak zorunda olmaları çerçevesinde ifade edilmektedir67. Hesap verebilirlik, ne yaptıklarını açıklayan ve yaptıklarının sorumluluğunu üstlenen siyasi aktörlerin ötesinde bazı olguları ifade etmektedir. Bu olguların en önemlilerinden biri, arzu edilmeyen eylemlerin cezalandırılmasında devreye giren kurumsallaşmış bir düzendir. Bu açıdan bakıldığında Komisyon’un cevap verebilirlik ve hesap verebilirliği eş anlamlı olarak kullanan bir yaklaşımı benimsediği görünmektedir68. Hesap verebilirlik ilkesi yönetişimin temel ilkelerinden biri olarak hem kamu görevlilerinin görevlerini yaparken veya yetkilerini kullanırken vatandaşa karşı, hukuksal ve etik boyutta sorumluluklarına dikkat etmelerini, hem de vatandaşın yönetime denetim boyutunda katılmasını sağlayabilecek bir ilkedir.
Mevcut sistemde hesap verebilirliğin sağlanmaya çalışıldığı yollardan biri de idarenin eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğu bağlamında idarenin yargısal denetimidir. Ancak bu denetim türü gerek başvuranlar bakımından gerekse denetimin konusu itibarıyla çeşitli kısıtlamalara tabi olması açısından tam olarak yönetişim uygulamalarına hizmet etmemektedir. Öte yandan vatandaşın hukuki olarak herhangi bir talep hakkının veya yaptırım gücünün olmadığı kamuoyu denetimi ile idari ve siyasal
66 White Paper, s. 10.
67 KESİM-PETEK, s. 46.
denetim yollarının da yönetişim uygulamaları açısından yeterli imkan sağlamadığı düşünülmektedir.
Bu ilkenin hayata geçirilebilmesi için vatandaşın aktif olabileceği denetim mekanizmaları kurulmalı, en azından mevcut denetim mekanizmaları vatandaş adına denetim yapabilir konuma getirilerek kamu görevlileri bu denetim mekanizmalarının aracılığıyla da olsa vatandaşa hesap verebilir duruma gelmesi sağlanmalıdır.
Bunun yanında vatandaşın hesap sorma hakkı veya kamu görevlisinin hesap verme sorumluluğu bilgi edinme hakkı kapsamında da değerlendirilebilir. Bireylerin kamu otoritelerini denetleyebilmeleri için onların faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmaları gerekir69. Bilgi edinme hakkı idarenin halk tarafından denetimini kolaylaştıran bir unsurdur70
Ayrıca kamu kurumları belirli dönemler için faaliyet planları hazırlayıp bunu kamuoyuna duyurduktan sonra, dönem sonunda hazırlayacakları ve yine kamuoyuna sunacakları faaliyet raporları sayesinde de doğrudan hesap verme sorumluluğunu yerine getirebilir. Böylelikle kamu kurumlarının hedefleri belirlenmiş ve dönem sonunda hedeflerin ne kadarının gerçekleştirildiği, gerçekleştirilemeyenlerin ise sebeplerinin belirtildiği bir hesap verme mekanizması kendiliğinden işlemeye başlamış olacaktır. Ancak bunun için öncelikle vatandaşına saygı duyan ve hesap sormayı vatandaşın en temel haklarından biri olarak gören bir kamu yönetimi anlayışının kabul edilmesi gerekmektedir.
D. Açıklık – Şeffaflık – Saydamlık
Bir çok kaynakta yönetişim ilkesi olarak açıklık, şeffaflık ve saydamlık olarak adlandırılan ilkeler ya birlikte ya da birbirinin yerine kullanılmıştır. Birbirine yakın anlam ifade eden bu kavramlar bu çalışmada da bir arada, fakat aralarında mevcut bazı farklılıklar ortaya konularak kullanılacaktır.
Açıklık ve şeffaflık kavramları genellikle birbirinin yerine kullanılmakta ise de özünde farklı olgulara işaret eden kavramlardır. Şeffaflık kavramı, karar alma sürecinin
69 KAYA Cemil, İdare Hukukunda Bilgi Edinme Hakkı, Ankara 2005, s. 43.
70 YERGÖK Ziya, Anayasa ve İnsan Hakları Bağlamında Bilgi Edinme Kanunu, Bilgi Edinme Hakkı Paneli (5 Mayıs 2004), Türkiye Barolar Birliği Yayınları, No: 62, Ankara 2004, s. 15.
şeffaflığı çerçevesinde kullanılmaktadır ki bu da kararların kimler tarafından, ne zaman ve nerede alındığının bilinmesi ile ilişkilidir71.
“Şeffaflık” kavramı, AB terminolojisinde Birliğin kurumlarının faaliyetlerinde açıklığı ifade etmek için sıkça kullanılan bir kavramdır. Bu kavram çeşitli konularda kamunun bilgiye erişim talepleri ve AB belgeleri ile bağlantılı olduğu gibi Birliğin karar alma sürecine ve anlaşmalar, yasa tasarıları gibi metinlere kolaylıkla erişimi de kapsamaktadır72.
Kamu yönetiminde şeffaflık, olup biten işlerin doğru ve periyodik olarak halka duyurulması, kamu imkanlarının, bu arada bütçenin nasıl ve nerelerde kullanıldığının ulaşılabilir bilgi kaynakları şeklinde halkın denetimine ve gözetimine sunulması anlamına gelir73.
Açıklığın bir yandan vatandaşların belgelere erişim hakkına ilişkin bir ilke olduğu74 ileri sürülürken Beyaz Kitap’ta açıklık ile ilgili olarak Komisyon, AB kurumlarının üye ülkelerle birlikte halk tarafından anlaşılabilir bir dil kullanması gerekliliğine vurgu yapmakta ve bunun, karmaşık kurumsal yapıya duyulan toplumsal güveni güçlendireceğini ifade etmektedir75. Yine AB terminolojisinde açıklık kavramı vatandaşın yönetime etkin katılımı ile yönetimin daha meşru bir yapıya sahip olmasını sağlamaktadır76.
“Kamu bilgilerine erişim özgürlüğünün yasal güvence altına alınması, yurttaşların yönetime etkin katılımı için esastır. Kamu bilgilerine erişim hakkının yasayla korunması, aynı zamanda kamu yönetiminde şeffaflığın da teminat altına alınmasıdır. Bilgiye erişim her düzeyde kolaylaştırılmalı, internet üzerinden kolay ve maliyetsiz bir şekilde kamunun işleyişi ile ilgili bilgilere ulaşılabilmelidir. Bilişim ve iletişim teknolojilerinin etkin ve akılcı kullanımı yoluyla katılım imkanı, şeffaflık ve verimlilik artacaktır”77.
71 BUNYAN Tony, Secrecy and Openness in the European Union: The Ongoing Struggle for Freedom of Information, http://www.statewatch.org/secret/freeinfo/index.html 12.04.2006.
72 TESEV, “Bilgi Edinme Hakkı Değerlendirme Raporu”, s. 25.
http://www.tesev.org.tr/etkinlik/Bilgi_Edinme_Hakki_%20Rapor.doc 23.04.2006. 73 GÜNDOĞAN, İyi Yönetişim, s. 13.
74 BUNYAN, http://www.statewatch.org/secret/freeinfo/index.html 12.04.2006. 75 White Paper, s. 10.
76 TESEV, s. 25. 77 UÇKAN, s. 4-6.
