Ali Ülkü Azrak tarafından 1964 yılında yazılan doktora tezi312 hariç tutulacak olursa Türkiye’de, idari usule ilişkin olarak yapılan ilk çalışmalar 1996 yılına tekabül
309 KESİM-PETEK, s. 54.
310 Madde Gerekçeleri, Md. 5, s. 37; Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 5/b. 311 Genel Gerekçe, s. 30.
312 AZRAK Ali Ülkü, Umumi İdari Usulün Teorik Esasları ve Çeşitli Hukuk Sistemlerinde Gelişimi, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul, 1964.
etmektedir. 1996 yılında Başbakanlık nezdinde kurulan Komisyon tarafından başlatılan çalışmalarda313 aşama kaydedilmekle birlikte henüz TBMM’ye sunulmuş değildir.
1. Genel İdari Usul Kanunu Tasarısının Genel Esasları
Tasarı Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin 28 Eylül 1977 tarih ve (77) 31 sayılı “İdarenin İşlemleri Karşısında Bireylerin Korunması'314 başlıklı kararında belirlenen dinlenilme hakkı, belgelere erişim hakkı, idari usulde temsil ve danışmanlık hakkı, idari işlemde gerekçe yükümlülüğü ve hukuki başvuru yollarının gösterilmesi ilkeleri doğrultusunda hazırlanmıştır315. Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nun tamamlayıcısı olarak nitelendirilmektedir316:
Tasarı bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, TBMM ve yargı mercilerinin idari işlemlerini kapsayacak şekilde düzenleme yaparken askeri hizmete yönelik işlemleri kapsam dışında bırakmıştır317.
2. Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı ve Yönetişim
Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı bu çalışma kapsamında bir yönetişim uygulaması olarak değerlendirilerek incelenmesinin çeşitli nedenleri mevcuttur.
Esas itibarıyla genel idari usul iyi yönetim hakkına ilişkin bir adım olması yanısıra arz ettiği bazı nitelikler dolayısıyla yönetişim uygulaması olarak da değerlendirilebilir.
Yürütme organının belli alanlardaki özel düzenlemeler haricinde, kamu hizmetini yürütürken hangi tür kurallara bağlı kalarak görev yapacağına ilişkin hükümler içeren genel bir idari usule ihtiyaç duyulduğu318 geniş kabul gören bir husustur. İdari usul idare işlevine ilişkin faaliyetlerin yürütülmesi sürecindeki her türlü muameleyi ifade etmektedir. İdarenin demokratikleşmesi, şeffaflaşması, idare birey ilişkilerinin gizlilik
313 ÖZKAN Gürsel, Genel İdari Usul Kanunu Sempozyumu, Türk Hukuk, (Özel Sayı), Mayıs 2004, sy. 87, s. 5
314 KUNTBAY İhsan (Çev), İdarenin İşlemleri Karşısında Bireylerin Korunması Hakkında (77) 31 sayılı Bakanlar Komitesi Kararı, AİD, c. 11, Aralık 1978, sy. 4, s. 3-11.
315 AKILLIOĞLU Tekin, Yönetim Önünde Savunma Hakları, Ankara 1983, s. 191 vd. 316 Radikal Gazetesi http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno=96137 20.11.2003. 317 Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı, Md. 2.
geleneğinden uzaklaşarak açıklığa kavuşması, idarenin işlemlerine ilgili bireyin de katılımının sağlanması idari usulün yönetişimle paralellik taşıyan nitelikleridir.
a. Hukuka Uygunluk ve Hukukun Üstünlüğü
Tasarının üçüncü maddesi ile idari işlemlerde temel alınacak esas ilkeler hüküm altına alınmış ve bu ilkeler doğrultusunda idari usulün yolu yöntemi çizilmiştir. İdareyi tüm işlemlerinde, insan haklarına saygılı olmak, adil ve eşit davranmak, hukuki güvenlik, istikrar, tarafsızlık, iyi yönetim, açıklık ve katılım, ölçülülük, doğru bilgilendirme ilkelerine ve özel hayata saygılı davranmakla yükümlü kılan üçüncü maddenin aynı zamanda yargı kararlarını yerine getirme konusunda da idareyi yükümlü kılması dikkat çekicidir. Nitekim yargı kararlarının idari makamlar tarafından uygulanması noktasında yaşanan zorluklar genel olarak bilinmektedir. Bu sorunun yeni bir kanuni düzenlemeye konu edilmesi sorunun çözümüne katkı sağlamakla birlikte, kamu görevlilerini yargı kararlarını yerine getirmek konusunda isteksizliğe sevk eden temel nedenleri ortadan kaldırmayacaktır. Kamu görevlilerinin yargı kararlarını tereddütsüz yerine getirmesi yönetişim bağlamında hukukun üstünlüğü ile sıkı bir ilişki içindedir. Hukukun üstünlüğü ise yönetişimin temel ilkelerinden, olmazsa olmaz şartlarındandır.
b. Katılımcılık
İdare ile vatandaş arasındaki ilişkileri yeniden tanımlayan, otoriter devlet yerine demokratik devlete geçişi, şeffaf katılımcı yönetimi hedefleyen kanun tasarısı, vatandaşların, idarenin karar alma sürecine katılmasına olanak sağlamaktadır. Yönetişim kapsamında “Katılma hakkı” başlığı altında yer alan düzenlemede bayındırlık hizmetleri, mülkiyet ve çevre hakları ile kültür ve tabiat varlıklarını doğrudan etkileyen, belde halkının tümünü ilgilendiren birel ve düzenleyici işlemlerde, kamunun bilgilendirilmesi ve katılımı esas alınmıştır. Ayrıca işlemin tesisinde, idare tarafından alınacak kararın niteliğine göre ilgili diğer idari kurum ve kuruluşlardan, aynı konuda faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşlarından, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ve işlemin etki ve sonuçlarını doğuracağı bölgedeki üniversitelerden birer temsilcinin idare tarafından düzenlenecek genel görüşme toplantısına çağrılacağı hüküm altına alınmıştır. Ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerin söz konusu olması halinde ise ilgili idari kurum ve kuruluşların yanında, idarenin kendi belirleyeceği en az üç üniversite, sivil
toplum örgütü ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından birer temsilciyi genel görüşme toplantısına davet edeceği de belirtilmiştir319. Tasarının bu şekilde yasalaşması halinde yönetişim ilkelerinden katılımın gerçekleştirilmesi adına önemli bir adım atılmış olacaktır. Bugüne kadar idarenin inisiyatifi ile gerçekleştirilmeye çalışılan ve çoğu zaman yetersiz kalan katılımcılık unsuru böylelikle yasal zeminine kavuşacaktır.
c. Hesap Verebilirlik
Ayrıca, idareyle anlaşmazlığa düşenlerin, dinlenmeleri zorunlu olacağı, bu kişilerin, tanık dinletebileceği, bilirkişi incelemesi isteyebileceği de düzenlemiştir. İdare ile vatandaş arasındaki uyuşmazlıkta yargıya gitme dışında alternatif uyuşmazlık çözüm usullü olarak 'müzakere' ve 'uzlaştırma' getirilmiş olup bu işlemler 'uzlaştırıcı' aracılığıyla yürütülecektir. Uzlaştırıcı, bir idari işlemi hukuka uygunluk ve yerindelik yönünden inceleyip; gerekli görürse idareyi işlemini değiştirmeye, kaldırmaya, hak ihlalini gidermeye davet edebilecektir. İdarenin eylem ve işlemlerinden zarara uğrayanların tazminat başvuruları, beş kişilik kurullarca incelecek, istemin reddi halinde yargı yolu açık olacaktır320.
d. Açıklık – Şeffaflık- Saydamlık
Tasarıda yine yönetişimin diğer ilkeleri ile bağlantı arz eden ve onların hayata geçirilmesinde gerekli bir alt unsur olan açıklık ilkesine ilişkin olarak BEHK ile paralel düzenlemeler yer almaktadır321. Bu madde ile kısım unsurlar kapsam dışı bırakılsa da, idari faaliyetlerin özel kanun hükümleri çerçevesinde kamuya açık olacağı hüküm altına alınmıştır. Bu hükme göre; “Bilinmesi veya zamanından önce öğrenilmesi halinde, Devletin milli savunma, milli güvenlik, milli ekonomi ve dış ticaret politikaları ile milletlerarası ilişkilerinin yürütülmesine açıkça zarar verecek, özel hayatın gizliliğini ihlal edecek ve haksız rekabet ve kazanca sebebiyet verecek işlemlerin dışındaki idari faaliyetler özel kanun hükümleri çerçevesinde kamuya açık” olacaktır.
Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı, AB'ye üyelik sürecinde atılan en önemli adımlardan biri olup artık "Bugün git yarın gel" zihniyeti, yerini vatandaşa saygılı ve onun
319 Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı, Md. 30. 320 Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı, Md. 28. 321 Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı, Md. 29.
da hak ve yetkileri olduğunu kabul eden bir anlayışa bırakacak ve yönetişim uygulamalarına özellikle katılım, açıklık ve şeffaflık bağlamında önemli katkılar sağlayacaktır.