C. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı
3. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ve Yönetişim
Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının genel gerekçesinde kamu yönetiminde “iyi yönetişim” ilkelerinin hayata geçirilmesi amacı açıkça ifade edilmiş olup bu kapsamda Tasarı yönetişim ilkelerinin gerçekleştirilmesi amacı doğrultusunda değerlendirilecektir.
Tasarının ortaya koyduğu kamu yönetiminin temel ilkelerinin yönetişim ilkeleri ile ne ölçüde örtüştüğü hakkında bir değerlendirme yapmak için ilk hareket noktası Tasarının amacının ortaya konduğu birinci maddesidir. Tasarının birinci maddesinde düzenlemenin amacının “katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezî idare ile mahallî idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının çağdaş kamu yönetimi ilke ve uygulamaları çerçevesinde belirlenmesi; merkezî idare teşkilâtının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasların düzenlenmesi” olduğu ifade edilmiştir283. Bu ifadeden de anlaşılacağı üzere kamu yönetiminde reform kapsamında esas alınacak ilkeler ve kavramlar kamu yönetiminin oluşumunda esas alınacak ilke ve kavramlar ile kamu hizmeti sunulmasında esas alınacak ilke ve kavramlar olarak ikiye ayrılmıştır. Tasarıda kamu yönetiminin oluşumunda katılımcı saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir anlayışın hakim olacağı, kamu hizmetlerinin ise adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde sunumunun sağlanacağı belirtilmiş olmaktadır. Böylelikle yeni kamu yönetimi modelinin katılımcı, saydam hesap verebilir olması
282 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile İçişleri, Plan ve Bütçe ve Anayasa Komisyonları Raporları. 283 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının TBMM’de kabul edilen metni için bkz., http://www.tbmm.
amaçlanmış ancak etkinlik ilkesine paralel olarak “etkilik”kavramından bahsedilmiş olmakla beraber tutarlılık ilkesine doğrudan yer verilmemiştir.
a. Katılımcılık
Kamu hizmetleri ile ilgili kararların hazırlanması, olgunlaştırılması, alınması ve bu kararların uygulanması aşamalarından birine, birkaçına veya bütününe, o karardan doğrudan ya da dolaylı olarak etkileneceklerin katkıda bulunmaları şeklinde ifade edilen284 “katılım” kavramı Tasarıda kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel ilkeleri285 kapsamında yer almaktadır. Katılımcılık ilkesi çerçevesinde “kamu yönetiminin hizmet sunduğu çevresine karşı daha duyarlı olması, sivil toplumun gücünden daha çok yararlanması, bireylerin hak ve özgürlüklerini kullanmasının önündeki engelleri kaldırması ve sivil toplumla etkileşim içinde olması temel misyon”286 olarak benimsenmiştir. Her ne kadar kamu yönetimine halkın aktif bir şekilde katılımını sağlamak üzere çeşitli mekanizmaların oluşturulacağı, katılımı önleyen her türlü engelin kaldırılacağı öngörülmüşse de287 bunu sağlayacak mekanizmaların neler olduğu belirsizliğini korumaktadır288.
Katılımcılık ilkesi çerçevesinde, Tasarının getirdiği yeniliklerden biri olarak, Bakanlıklar nezdinde kurulacak Strateji Geliştirme Kurulları ön plana çıkmaktadır. Bu kurulların, bakanlık stratejilerinin, amaç ve politikalarının belirlenmesine, bakanlık hizmet ve teşkilatının geliştirilmesine, bakanlık faaliyetlerinin performans sonuçlarının değerlendirilmesine katkıda bulunması amaçlanmaktadır. Bu doğrultuda, söz konusu kurulların çalışmalarına, konu ile ilgili bilim adamları ve uzman kişiler, kamu veya özel kuruluş ve sivil toplum örgütü temsilcilerinin “çağrılabileceği” ifade edilmektedir289. Bağlayıcı nitelikte olmayan ve katılımcılık ilkesinin yaşama geçmesinde önemli bir engel teşkil etme tehlikesi bulunan bu hüküm kapsamında, uygulamada sivil toplumun
284 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının Madde Gerekçeleri, Md. 1, s. 33, http://www.tbmm. gov.tr/d22/1/1-0731.pdf 25.04.2006. (Madde Gerekçeleri)
285 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 5/b. 286 Madde Gerekçeleri, Md. 4, s. 34.
287 Madde Gerekçeleri, Md. 5, s. 35. 288 KESİM-PETEK, s. 52.
katılımına ilişkin kararların, Kurul yöneticilerinin inisiyatifine terk edilmiş olduğu görünmektedir290.
Tasarıda kabul edilen katılımcılık ilkesinin gerçekleştirilmesi ile kamu kurum ve kuruluşlarının, toplumsal hayatı yakından ilgilendiren temel kararların alınmasında ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ve sivil toplum örgütlerinin görüşlerinden yararlanması ve bu suretle hem katılımın sağlanması hem de toplumsal ihtiyaç ve taleplere en uygun kararların alınmasının sağlanması amaçlanmaktadır.
b. Hesap Verebilirlik
Tasarıda hesap verebilirlik ilkesi katılımcılık ilkesinde olduğu gibi kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel ilkelerinden biri olarak değerlendirilerek291 yetki ve kaynakların hukuka, verimlilik ve etkililik ilkelerine uygun kullanılmasına; belirlenmiş amaç ve hedeflere ulaşılmasına ilişkin sorumluluk olarak ifade edilmiştir292.Ayrıca Tasarıda kamu kurum ve kuruluşlarının her kademesindeki yöneticinin, görevinin yürütülmesine ilişkin bir üst kademeye karşı sorumlu olduğu293 yolundaki ifade de hesap verebilirlik ilkesine hizmet eden bir unsur olarak değerlendirilebilir. Ancak Bakanların ve Müsteşarların sorumlulukları tanımlanırken294 hesap verebilirlik ilkesinin gereklerinin sağlanmasına olanak sağlayacak mekanizmalardan bahsedilmemesi önemli bir eksiklik olarak kendini göstermektedir.
Hesap verebilirliğin denetim olgusuyla sıkı bağı gözönüne alındığında tasarının denetim sistemine ilişkin hükümlerinin de bu başlık altında incelenmesi zorunluluk arz etmektedir. Nitekim kamu yöneticilerinin hesap verebilmesi için öncelikle hesap soran kurum veya kişilerin olması gerekmektedir. Bu kişi veya kurumlar da denetimle görevli ve yetkili kişi ve kurumlardır.
Tasarının “Kamu Yönetiminde Denetim” başlıklı üçüncü kısmında iç ve dış olmak üzere iki denetim şekli öngörülmüştür. “Hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve
290 KESİM-PETEK, s. 52.
291 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 5/b. 292 Madde Gerekçeleri, Md. 1, s. 33
293 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 43. 294 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 14-15.
süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan” iç denetimin295 kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılacağı296öngörülmüştür. Bu hükümlerle kamu yönetimindeki geleneksel denetim uygulamaları köklü bir şekilde değiştirilerek kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ortadan kaldırılmakta, profesyonel müfettişler yerine ast-üst ilişkisine dayalı, üst yöneticiler tarafından görevlendirilecek ve görevden alınabilecek denetçiler tarafından yürütülen bir iç denetim sistemi oluşturulmaktadır. Bu düzenlemelerle denetimin amacının yeniden belirlendiği, denetimde rehberlik, eğitim ve danışmanlık yaklaşımının öne çıkarıldığı, böylece kamu yönetiminde hataları bulmak değil, onları ortaya çıkmadan önlemek, iyi uygulamaları yaygınlaştırarak kamu yönetiminin sistem ve süreçlerinin geliştirilmesini sağlamak ve çalışanları geliştirmek suretiyle performanslarını artırmanın mümkün olacağı iddia edilse de297 bu tür bir denetim sisteminin bağımsızlığı ve etkinliği konusunda ortaya çıkacak şüphelerin önüne geçilemeyecektir.
İkinci denetim şekli olarak öngörülen “dış denetim” ise “kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet karar ve işlemlerinin kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçların değerlendirilmesi”298olarak tanımlanmaktadır. Ancak dış denetim yapmaya yetkili olarak Sayıştay’ın gösterilmesi bu denetim türünün tanımda ifade edilen şekilden çok, mali denetim temelinde yürüyeceğini düşündürmektedir299
c. Açıklık-Şeffaflık-Saydamlık
Kamu yönetiminin işleyişinde ve denetlenmesinde uyulması gereken temel ilkelerden biri de saydamlığın ve halkın bilgi edinme hakkını kullanmasının sağlanmasıdır. Kamu yönetiminde saydamlık, yolsuzluk ve usulsüzlüklerin önlenmesi, kamuoyu denetiminin daha etkili hale getirilmesi ve çevre ile kamu kurum ve kuruluşlarının arasındaki etkileşimin güçlendirilmesi için önemli bir araçtır.
295 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 39. 296 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 40. 297 Genel Gerekçe, s. 27-28.
298 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 39. 299 KESİM-PETEK, s. 53.
Tasarıda “açıklık” kavramına atıfta bulunulmamakla beraber Tasarı kapsamında oluşturulması hedeflenen yeni kamu yönetimi modelinin niteliklerinden biri olarak “şeffaflık” kavramı ön plana çıkarılmıştır. “Saydamlık” kavramı başlığı ile ifade edilen şeffaflık kavramı “kamu yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklar ile karar ve hizmet süreçlerinin önceden bilinebilir ve açık olması; üretilen karar, belge ve bilgilere ulaşılmasına fırsat verilmesi; faaliyet ve denetim raporlarının yayınlanması” olarak tanımlanmıştır300. Ancak bu tanım da şeffaflık ve açıklık kavramları arasında yaşanan kavram kargaşasının bir yansımasıdır.
Genellikle bilgi edinme hakkı çerçevesinde tanımlanan açıklık ilkesi ile ilgili olarak tasarıda kamu kurum ve kuruluşlarının, halkın bilgi edinme hakkını kullanması için gerekli tedbirleri alacağı hüküm altın alınmıştır301. Ayrıca “Bilgi Edinme Hakkı ve Saydamlık” başlığı altında “gerçek ve tüzelkişiler, kanunla belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde bilgi edinme hakkına sahiptir. Kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzelkişilerin talep etmeleri halinde, istenen bilgi ve belgeleri kanunda belirtilen istisnalar dışında vermekle yükümlüdür”denilerek302 Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’na gönderme yapılmaktadır. Bu hükümler kapsamında Tasarı açıklık ve şeffaflık konusunda kısmen iyileşme sağlasa da halen açık bir kamu yönetiminin garantisi olmaktan uzaktır303.
d. Etkinlik ve Verimlilik
Kamu hizmetlerinin görülmesinde amaç, kamu kurum ve kuruluşlarının kurumsal çıkarları olmayıp, bu hizmetlerden yararlanacak kişilerin ihtiyaçlarının karşılanmasıdır. Bu nedenle, kamu kurum ve kuruluşları yerine getirecekleri her türlü hizmet ve görevde hizmetten yararlananların ihtiyaçlarına odaklanıp yetkilerini bu ihtiyaçların karşılanması için kullanmalıdır. Kamu hizmetleri, öngörülen amaç ve sonuçlar ile hizmetin gereklerine uygun olarak yerine getirilmek zorundadır. Hizmetlerin ihtiyaçlara uygun olması, zamanında karşılanması ve yerel katılıma açık olması, kamu yönetiminde etkinliği ve verimliliği sağlamaktadır.
Tasarıda etkinlik ilkesine paralel olarak “etkilik” kavramı kullanılmıştır. Etkilik “hedefler ulaşma düzeyini ve bir faaliyetin planlanan sonucu ile gerçekleşen fiili durum
300 Genel Gerekçe, s. 33.
301 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 5/g. 302 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 41. 303 KESİM-PETEK, s. 51.
arasındaki oran” olarak tanımlanırken verimlilik, “mallar hizmetler ve diğer sonuçlar (çıktılar) ile bunların üretiminde kullanılan kaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkiyi, aynı girdi ile en çok çıktının elde edilmesi veya aynı çıktının en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanması” şeklinde ifade edilmiştir304.
Bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların teşkilatlanmasında etkili ve verimli bir yapı kurulması amacıyla, kurum ve kuruluşların görev, yetki ve sorumluluklarının tanımlanacağına ilişkin hüküm305 etkiliğin sağlanmasında, kamu yönetimi teşkilatının yapılanmasına ilişkin olguların ön plana çıkarıldığını göstermektedir306.
Etkinlik kapsamında değerlendirilmek üzere dikkatle üzerinde durulması gereken bir husus da kamu hizmetlerinin sağlanmasında, ekonomiklik ve etkinliğini sağlamak amacı ile hizmetlerin hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birimlerce sunulmasının hükme bağlanmasıdır307. Bu hükümle kamu hizmetinin hizmet alacak vatandaşlara yakın bir yerden sunulması ve böylelikle etkinliğin ve verimliliğin sağlanması amaçlanmışsa da içerdiği yerelleşme unsuru sonucunda farklı eleştirilere hedef olmuştur308.
e. Yerinden Yönetim
Kamu hizmetleri, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birimlerden sunularak yerel ihtiyaçlara duyarlılık artırılabilir ve kişilerin bir kamu hizmetini alabilmesi için ek maliyetlere katlanması önlenebilir.
Tasarıda doğrudan yerinden yönetim ilkesine atıf yapılmamakla birlikte kamu yönetiminde yerel yönetimlere ağırlık verilmesi ve merkezden yürütülen bir çok hizmetin yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi yönünde bir eğilim söz konusudur. Böylelikle AB’nin temel ilkelerinden olan yerellik ilkesi Türk kamu yönetimine dahil edilmektedir. AB’de bu ilke, hangi politika alanlarında üye ülkelerin ve hangi politika alanlarında AB kurumlarının yetkili olduğunu belirlemekte kullanılan temel ilkedir. Tasarıda ise yerinden yönetim ilkesi merkezi idare ile mahalli idare arasındaki görev ve yetki dağılımını düzenlemekte esas alınacak kural olarak öne çıkmaktadır. İdarenin
304 Madde Gerekçeleri, Md. 1, s. 33.
305 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 12/b. 306 KESİM-PETEK, s. 54.
307 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Md. 5/e.
bütünlüğü ilkesine aykırı sonuçlar doğuracağı yönünde eleştiri alan bu düzenlemenin bu yönü Cumhurbaşkanı’nca iade gerekçesi olarak da ifade edilmiştir.
f. Tutarlılık
Tasarıda bir politikanın beklenen sonuçlarına ya da amaçlarına aykırı etkilerin oluşmaması olarak tanımlanan309 tutarlılık ilkesinden söz edilmemektedir. Hizmetlerin ihtiyaca uygunluğu olarak tanımlanan yerindelik ilkesi310benzer bir amaca hizmet etmekte ise de tutarlılık ilkesinin gereklerini tam olarak karşılayamamaktadır.
g. Sorumluluk ve Stratejik Vizyon
Kamu kurum ve kuruluşları, kamu hizmetlerini yerine getirirken, durağan bir yapıda kalmamalı, aksine kamu yönetimi anlayışında zamanla meydana gelen değişimlere uyum sağlamak için kendilerini sürekli yenilemelidir. Bu kapsamda, ülkemizde ve dünyada meydana gelen değişimler izlenmeli, bunlara uygun bir şekilde kamu yönetimi anlayışı ve kurumsal yapı değiştirilebilmelidir. Mesela zaman içerisinde artık kamusal nitelik taşımayan fonksiyonlar terkedilebilmeli, kamu eliyle görülmesi gereken yeni fonksiyonların ortaya çıkması halinde buna uygun bir kurumsal yapı oluşturulabilmelidir.
Yönetişim zihniyetin gereği olarak gelecek yönelimli ve katılımcı bir anlayış içinde "stratejik yönetim" yaklaşımına geçilmektedir. Stratejik yönetim kapsamında ortaya konan yeni zihniyete uygun bir şekilde geleceğe dair tasarım geliştirme, misyon ve vizyon belirleme, temel amaç, politika ve öncelikleri şekillendirme, ölçülebilir başarı göstergeleri oluşturma ve önceden ilan etme, insan kaynaklarını geliştirme unsurları vurgulanmaktadır311.