T.C.
SELÇUK ÜNĐVERSĐTESĐ SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ KAMU YÖNETĐMĐ ANABĐLĐM DALI
YÖNETĐM BĐLĐMLERĐ BĐLĐM DALI
1980 SONRASI TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLER ĐÇĐN
ÖNERĐLEN MODELLER
TEZLĐ YÜKSEK LĐSANS
Danışman
Yrd. Doç. Dr Erdal BAYRAKÇI
Hazırlayan
Serkan GÜÇLÜ
GĐRĐŞ
Yerel yönetimlerin ülkemiz yönetim yapısı içinde yer alması neredeyse yüz elli yıllık bir geçmişe sahip olacaktır. Bu geçen zaman zarfında yerel yönetimler, yönetim sistemimizin vazgeçilmez bir parçası haline gelmişlerdir. Đlk kuruluşlarından bu yana gerek yasal temeller açısından ve gerekse örgüt yapısı açısından önemli değişiklikler geçirmişlerdir.
Yerel yönetimlerin sürekli değişim geçirmesi nedenleri, günün yaşanan koşullar karşısında ihtiyaçlara cevap verememesi, yönetim sistemimizdeki aksaklıklar ve eksiklikler, merkeziyetçi geleneğin vesayet altında olması ve yerel yönetimlerin yapacağı her türlü görevde ve hizmette merkeziyetçi geleneğin baskısına uğraması ve müdahalelerle karşı karşıya kalması reformu kaçınılmaz hale getirmiştir. Özellikle 20. yy.ın son çeyreğinde ortaya atılan reformlar yerel yönetimler için dikkat çekici bir durumdur.
Türkiye’de uzun yıllardan bu yana üzerinde konuşulan reformlardan birisi de yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılmasıdır. Günümüz Türkiye’sinde yerel yönetimler de büyük bir yönetim ve organizasyon sorunları ortaya çıkması ve bu sorunların aşılması yerel yönetimlerin iyi bir şekilde irdelenmesiyle sağlanacaktır.
“Öncelikli olarak yerel yönetim sisteminin, yeniden yapılandırmasını gerektiren üç temel noktanın neler olduğunu bilmemiz gerekir. Bunlar;
1) Yerel yönetimlerde çağdaş yönetim teknikleri ve uygulamalarında eksikliklerin yaşanmış olması,
2) Kamu hizmetlerinin ülke düzeyinde, yerine getirilmesinde yerel yönetimler açısından ekonomik etkinlik, mali adalet, siyasi sorumluluk ve idari etkinlik kriterlerine uygunluk çok yetersiz bir düzeyde bulunması,
3) Yerel yönetimlerin yapısı, yerel yönetimler için geçerli olan evrensel ilkelere uygunluk olarak oluşturulmamış olması,”1 gibi nedenler sayılabilir.
Türkiye’de özellikle 1980’den sonra yapılan reformlar ve ortaya atılan yeni modeller bu sorunları çözmeye yönelik olacaktır.
1 Azim Öztürk, Yerel Yönetim Modeli, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, 1. Basım, Şubat 1997, Đstanbul, s. 151.
Yönetim merkeziyetçi yapılardan uzaklaşma ve yerelleşme eğilimlerinin belirginleştiği günümüzde demokrasinin güçlendirilmesi ve yaygınlaştırılması bağlamında yerel özerklikler sürekli gündemde tutulmakta ve yerel yönetimler yalnızca bir hizmet kuruluşu olarak değil aynı zamanda demokratik siyasi kurumlar olarak yeni işlevler üstlenecektir. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin bu gelişmeler ışığında yeniden ele alınması ve yerel yönetimlere daha fazla görev, yetki ve kaynak aktarımında bulunulması, yönetsel reform hareketlerinin esas esprisini oluşturacaktır.
Yerel yönetimler, siyasal olgunluğun gelişmesi, demokratik anlayışın benimsenmesi ve ülke barışına katkı sağlaması yönünden çok önemli kuruluşlar olarak görülecektir. Yerel yönetimlerde gösterilecek başarı, demokratik anlayışın gelişmesine ve ülke düzeyinde daha barışçıl bir ortamın yaratılmasına katkı sağlamış olacaktır.2 Bu doğrultuda kendisini demokratik olarak tanımlayan ülkelerde yerel yönetimler başta halkın yönetime katılması noktasında çok önemli işlevler üstleneceklerdir.. Yerel yönetimler demokratikleşme çabası içinde olan ülkelerde de demokratik ilkelerin uygulama alanı bulduğu, mikro alanda katılma kanallarının devreye sokulduğu birimler olarak adeta demokrasinin okulu olarak nitelendirilecektir. Yerel yönetimler, özellikle sivil toplumun gelişmesine olan olumlu katkıları, yurttaş bilincinin sağlanması ve belde halkına kendi sorunlarına özgün çözümler bulma şansının verilmesi açısından ve hatta özellikle katılım sorunları yaşanan ülkeler açısından önemli kurumlar olacaktır. Yönetimden, yönetişime giden süreçte halkın kendisini yönetmesi olarak tanımlanan demokrasi anlayışı en iyi yerel yönetimlerde ifadesini bulacaktır. Diğer yandan entegrasyon sorunları yaşayan ülkelerde, halka kendilerini daha iyi ifade imkanı sağlayan yerel yönetimler, bölünme karşısında bir tehlike sübabı olarak görev yapmayacaklardır.3
Avrupa, yerel yönetimler açısından incelendiğinde ilk göze çarpan ve en önemli nokta tekdüze bir yönetim sisteminin ve işleyişinin olmayışıdır. AB üyesi her devletin ulusal politik sistemi, kendi tarihi, jeopolitik konumu, demografisi ve kültürü tarafından şekillendirilmiştir. AB başlangıçta ekonomik bir yapı olduğundan dolayı genelde kamu yönetimi ve özelde yerel yönetim konularında düzenlemeye gitmemiştir. Zamanla yetki alanları genişleyen AB kararlarının yerel düzeyde önemli etkileri olması diğer yandan bu kararların büyük kısmının
2 Akif Özer, “Yerel Demokrasi, Demokratik Yerel Yönetimler ve Yerel Yönetimlerin Demokratikleşmesi
Kavramlarının Tahlili Üzerine”, Türk Đdare Dergisi, Sayı 72, Mart–2000, s. 130.
3 Turgay Uzun, Avrupa Birliği ile Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, Alfa Yayınları,1. Baskı, Ekim 2002, s. (90–91).
yürütücüsünün ulusal merkezi yerel yönetimlerin olması genel bir düzenlemeye gitmiştir. Maastricht Antlaşması bu yüzden dönüm noktası kabul edilmiştir.
Türkiye hiçbir zaman Avrupa bütünleşmesinin dışında yer almak istemeyecektir. AB- TÜRKĐYE ilişkileri neredeyse topluluğun kuruluş yıllarına dek uzanmaktadır. Avrupa’nın bir parçası olmak isteyen Türkiye, bunu kendi modernleşmesinin nihai hedefi olarak görecek ve bütünleşmenin içinde yer almak isteyecektir. Đlk adım 1963 yılında Ankara Ortaklık Antlaşması’yla atılacaktır.. 40 yılı aşkın bir süre boyunca ilişkilerde inişler- çıkışlar yaşanmış olsa da 1995’te Gümrük Birliğine girilecek ve 1999 Helsinki Avrupa Konseyi’nde Türkiye’nin adaylık statüsü kabul edilecektir. Türkiye böylece aday ülke olarak AB kurumlarına ve müktesebatına uyum sağlamak ile yükümlenecektir. Son olarak 6 Ekim 2004 tarihinde Avrupa kriterlerini yerine getirdiği teyit edilmiş müzakerelerin başlaması için Konsey’e şartlı bir evet tavsiyesinde bulunulmuştur.4 Ekonomiden sorumlu devlet bakanımız bugünkü dışişleri bakanımız olan Ali Babacan baş müzakereci olarak görevini sürdürmektedir.
AB ile bütünleşme yerel yönetimlerimize yeni olanaklar açarken bir takım meydan okumaları da beraberinde getirecektir. Đlk olarak katı merkeziyetçi ve bürokratik yapının değiştirilmesi gerekecektir. AB’nin kamu yönetimi alanında bir dayatması söz konusu olamayacak, bu nedenle üniter devlet niteliğini terk etmeye ya da federal sistem arayışına girmeye gerek olmayacaktır.. Bölünme saplantısından kurtulmak gereklidir. Farklılıkların azınlık ve etnik grupların korunması demokratik bir devlet yapılanmasının garantisi olacağından ayrılıkçı eğilimlerin önündeki en büyük engel olacaktır. AB pratiği de bunu doğrulamaktadır. Bu bakımından genel olarak iradenin bütünlüğü yerine, devletin yerellik ilkesine göre örgütlenmesi, siyasal olarak üniter değil federal hatta federallik ötesi bir dağılma tehdidi taşımaktadır, savı abartılı bir yaklaşımdır. Yerelleşmeyi güçlendirmenin demokratik gelişme açısından taşıdığı önem, komplo kuramlarının gölgelemeyi başaramayacağı bir olgudur.5 Özellikle altının çizilmesi gereken nokta yerellik ilkesinin tamamıyla federal bir devlet yapılanması gerektirmediğidir.
4
Hasan Keser,Dünden Bugüne Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma Bildiriler Kitabı, Yerel Yönetimler Kongresi, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi, Biga Đkd. Đdari Bilimler Fakültesi, Biga- Çanakkale, 3-4 Aralık 2004, s. (117-118).
5 Ruşen Keleş, “Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler”, Türk Belediyecilik Derneği ve Konrad Adenauer Vakfı, Ankara-1999, s. 30.
Özellikle son yıllarda Avrupa Birliğine girme sürecinde yaşanan gelişmeler yerel yönetimlere yansımış ve yerel yönetimlerin gelişim sürecine olumlu katkı sağlamıştır. Çünkü Avrupa Birliği üyesi ülkeler gerek kendi geçmişlerinden getirdikleri ve sürekli geliştirdikleri özerk yerel yönetim geleneğinden dolayı, gerekse birlik mevzuatından kaynaklanan yasal ve kurumsal sorumluluklar nedeniyle merkezi yönetim- yerel yönetim ilişkilerinde yerel yönetimleri görev, yetki ve mali yönlerden güçlü ve verimli kılacak, ama bu arada yönetimler arası etkileşimde optimal bir dengeyi koruyacak politika ve uygulamalara yer vereceklerdir.
Türkiye AB uyumu için ilk olarak Avrupa Birliğinin politikasını anlaması ve sürekli işbirlikçi tavır içinde olmak zorundadır.. Bu doğrultuda çalışmalara devam etmelidir.. Çünkü Türkiye genç ve dinamik bir ulustur. Avrupa bütünleşme sürecinde çağa ayak uydurabilmesi için kendisini sürekli geliştirecek politikalar uygulamalıdır. Türkiye bu yolda ilerlerken temel hedefi yerel yönetimler için en iyi modelinin ne olacağını bulmaya çalışmak olacaktır.
1. BÖLÜM
1.1 MERKEZĐ YÖNETĐM VE YEREL YÖNETĐM KAVRAMLARI 1.1.1 Merkezi Yönetim kavramı
Bir devletin ülkesi içinde tüm kamu hizmetlerinin bir elde devlet tüzel kişiliğinde toplanmasına ve yine bir ülkede merkez memurlarının daha geniş yetkilere sahip olduğu ve alt kademelerin yetkilerinin ve takdir haklarının azaldığı yönetim biçimine merkezi yönetim denir.
1.1.1.1 Merkezi Yönetimin Türleri
Merkezi yönetimin türleri siyasi merkeziyetçilik ve idari merkeziyetçilik olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
Siyasi merkeziyetçilik; Bir devlet şeklini ifade eder. Bu devlet şekli, egemenliğin
teklik, bütünlük gösterdiği devlet şeklidir. Bu devlette, ülke içinde mutlak bir hukuk ve kanun birliği olduğu gibi siyasi otoriteninde tamamen merkezde toplanması söz konusudur. Başka bir deyişle ülke içinde yasama, yürütme ve yargı organları tektir. “ Siyasi merkeziyetçilik en katı anlamda bir merkeziyetçilik anlayışıdır. Bu anlayışa göre, devlet tüzel kişiliği dışında hiçbir varlığa hayat hakkı tanınmaz. Devlet bütün ülkede tek kamu tüzel kişisidir.”6 Siyasi merkeziyetçiliğin uygulandığı devlet şekli dünyada en yaygın ve tarihi bakımından da en eski bir devlet şeklidir. Bu tür devletlere tekçi veya üniter devlet adı verilir.
Đdari Merkeziyetçilik; Sadece idari alanda uygulanan bir merkeziyetçiliktir. Yürütme
organını ilgilendirir. Yürütme yetkisinin tek elde toplanmasını ifade eder. Bir ülkede siyasi merkeziyetçilik olamadan idari merkeziyetçilik olamaz; fakat siyasi merkeziyetçiliğin olması, mutlaka idari merkeziyetçiliğin varlığını gerektirmez.7
1.1.1.2 Merkezi Yönetimin Faydaları ve Sakıncaları
Merkezi Yönetimin sağlamış olduğu faydalar;
1. Merkezden yönetim ilkesi, devlet yönetiminde birliği sağlamıştır.
6 Orhan GÖKÇE & Erdal BAYRAKÇI, Yerel Yönetimler Ders Notları, Dizgi Ofset, Konya – 2006, s. 3. 7
2. Askeri güçler üzerinde sivil yönetimin üstünlüğü, sivil yönetimin merkezileşmesi ile gerçekleştirilmiştir.
3. Kamu hizmetlerinin verimli bir biçimde yürütülmesi için gereken uzmanlık ve parasal olanaklar, merkezden yönetim ile daha kolay elde edilmektedir.
4. Hizmetlerin bir düzeyde ülkeye yayılması sağlanmaktadır. 5. Hizmetlerin maliyeti azalmaktadır.
6. Kamu görevleri yerel etkilerden kurtulmaktadır. Merkezi yönetimlerin sakıncaları ise;
1. Merkezden yönetim kırtasiyeciliği artırır. Karar alma yetkisinin merkezde olması taşradaki memurun merkez ile yazışmasını gerektirir. Gerçekten uzaktan, yerel gereksinmelerin saptanması zordur, saptanan yerel gereksinimler çoğu kez gerçeklere uymaz.
2. Merkezden yönetim demokrasi ilkesine de uygun değildir. Halkın yönetime katılmasının sınırlarını daraltır.
3. Merkezden yönetim kamu görevlileri üzerinde olumsuz etkide bulunabilir. Merkez adına görev yapanlar, hizmet gerek yerine, merkezin görüşünü uygulamayı yeğlerler.
4. Merkezde siyasi gücü elinde bulunduranlar, kendi seçim görevlerine, kanun hizmetlerinin dağılımında ayrıcalık tanıyabilir.”
Merkezden yönetimin bu sakıncaları nedeni ile hiçbir ülkede katı bir şekilde uygulanmaz. Merkezden yönetimin bir takım sakıncalarını hafifletmek ve ortadan kaldırmak amacı ile hiyerarşik bir şekilde birbirine bağlı ast ve üst arasındaki yetki devri yapılabilir ve yetki genişliği ilkesi uygulanabilir.8
Merkezden yönetim usulünde işlerin görülmesi için gerekli hareket esnekliği, "yetki devri" uygulamasıyla sağlanır. Her üst kademe, gerekli gördüğü görevlerin yerine getirilmesi için sahip olduğu yetkinin kullanılmasını bir alt kademeye bırakabilir. Ancak bu durumda
8
sorumluluk devredilmez; sorumluluk yetkiyi devreden makamda kalır. Böylece güç ve yetkinin belirli bir merkezde yoğunlaşma özelliği korunmuş olur.9
1.1.2 Yerel Yönetim Kavramı
Yerel yönetimler, ulusal sınırlar içerisindeki değişik büyüklüklerdeki topluluklarda yaşayan insanların, ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerini karşılamak amacıyla kurulan ve hukuk düzeni içerisinde oluşturulmuş olan anayasal kuruluşlardır.10
1.1.2.1 Yerinden Yönetim Türleri
Yönetim bilimi ve yönetim hukuku yazınında, iki tür yerinden yönetimden söz edilmektedir. Bunlar Siyasal Yerinden Yönetim ve yönetsel yerinden yönetimdir.
Siyasal yerinden yönetim: Daha çok federatif sistemlerde görülen devlet
yapılanmasıdır.
Yönetsel yerinden yönetim: Yasama ve yargı erkleri merkezde toplanmıştır. Yerel
kuruluşlara yalnız yürütmeye ilişkin kimi yetkiler tanınmıştır. Yönetsel yerinden yönetim kendi içinde ikiye ayrılmaktadır. Bunlar Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim ve Yer Yönünden Yerinden Yönetim’dir. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim; Belirli kamu hizmetlerin merkezin dışında özerk kuruluşlar tarafından yerine getirilmesini anlatmak için kullanılır. Kimi yazarlarca bunlar işlevsel yerinden yönetim kuruluşları olarak adlandırılmakta, bir kesimine de kooperatif adem-i merkeziyet kuruluşları adı verilmektedir.11
Yer Yönünden Yerel Yönetim ise; Bir bölgede oturanların, o bölgede oturmaları dolayısıyla
mevcut olan müşterek ve genel idari menfaatlerini korumak amacıyla kurulan özerk nitelikteki kamu tüzel kişilerinin oluşturduğu bir sistemdir. Bu sistemin uygulanması sonucunda ortaya çıkan idarelere “ mahalli idareler adı verilmektedir.12
9
YAYED, Merkezden Yönetim Nedir?,
http://www.yayed.org/genel/bizden_detay.php?kod=423&tipi=7&sube=0
10 Đsmail Güneş, Yerel Yönetimler Dersliği, http://idari.cu.edu.tr/igunes/yerel/yy-1.htm. 11 Deniz Sayın, Yerinden Yönetim,Bölgecilik, http://denizsayin.gen.tr.
12
1.1.2.2 Yerel Yönetimlerin Faydaları ve Sakıncaları Yerel yönetimlerin faydaları;
1) Yerelleşme, kırtasiyeciliği ve bürokratik gecikmeleri azaltarak, merkezin yükünü
hafifletebilecektir,
2) Yerelleşme, yerel bölgedeki seçkinler tarafından önemsenmeyen ya da kırsal halk tarafından göz ardı edilen veya bilinmeyen; merkezi hükümet planlarında, ulusal kalkınma planlarında desteklenmeyen ya da desteğin zayıf olduğu ulusal yatırımlardan uzak alanlarda, hükümet politikalarının yönetsel ve politik yayılımının daha fazla olmasını sağlayacaktır,
3) Yerelleşme süreci ile beraber ulusal kalkınma planlarının bazı ciddi sınırlılıkları aşılmış olacaktır,
4) Yerelleşme, çeşitli politik, dinsel ve etnik grupların karar verme sürecinde daha çok temsil edilmelerine olanak tanıyabilir,
5) Yerelleşme, yerel yönetim örgütleri ve taşra örgütlerinin yönetim kapasitelerinin gelişmesini ve işlerin daha etkin biçimde gerçekleştirilmesini sağlayacaktır,
6) Yerelleşme, çeşitli bakanlıkların faaliyetleri ve gelişmeye katılan kuruluşların hem birbirleriyle hem de çeşitli bölgelerdeki taşra örgütlerinin ve yerel yönetim örgütlerinin daha iyi eşgüdümleşebileceği bir yapı sağlar,
7) Yerelleşme, karar verme sürecinde ülkenin çeşitli bölgelerindeki politik grupların doğrudan katılımının sağlanmasıyla politik denge ve ulusal birliği artırabilir,
8) Katılımcı demokrasinin gelişmesine katkıda bulunduğu için demokrasinin sadece oy vermekten çıkıp, katılmak ve destek vermek boyutunu da güçlendirebilir ve demokratik anlamda katılım sadece söze dayalı olmaktan çıkıp kurumsallaşabilir.
Yerelleşmenin yararlarının yanı sıra sakıncaları da bulunmaktadır: Bunlar aşağıda kısaca özetlenmiştir.
1) Yerelleşme projeleri, bir grubun diğerlerini dışarıda bırakarak etkisini arttırmasıyla sonuçlanabilir,
2) Yerelleşme, katılımın fazla olmasının alınacak kararların yenilikçi yönde olacağı anlamına gelmediği, insanlara yeniliği reddetme şansını da verdiğinden, yerelleşmeden, bu anlamda mutlak bir yarar sağlanamayabilir,
3) Yerelleştirilmiş örgütsel birimlerin eşgüdümünde karışıklık artabilir,
4) Üst düzey yöneticilerin mevcut yetkilerinin kaybolması sonucu ortaya çıkabilir, 5) Devlerin genel bütçe ve muhasebe usullerinin dışına çıkarak, mali denetimin güçleştirilmesine neden olabilir. Bu durumda denetim teknikleri yetersiz kalabilir.
6) Yerelleşme dışarıdan gelen güçler (sendikalar, hükümet deneticileri, vergi politikaları) tarafından sınırlanabilir.
7) Yerelleşme, bazı durumlarda ulusal birliği tehdit edebilir.
8) Yerelleşme, ulusal eğitim sisteminin birliğini tehdit edici olabilir ve bu nedenle bireylerin işteki hareketliliğini engelleyici olabilir,
9) Yerelleşme, merkezdeki çoğu bürokrat ve politikacının yerelleşme nedeniyle güçlerinin azalacağını düşünmelerine neden olur.
1.2 TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLERĐN GELĐŞĐMĐ
Türkiye’de yerel yönetimlerin gelişimi üç aşamada incelenir. Bu aşamaları kısaca şu şekilde açıklayabiliriz.
1.2.1 Tanzimat’tan Sonra Yerel Yönetimlerin Tarihi gelişimi
Türkiye’de yerel yönetim faaliyetleri Tanzimat ve Islahat hareketleriyle başlar. Bu hareketlerin amacı devleti çağdaş yönetim ilkelerine göre düzenlemek, yani devlet gücünün tek elde toplanmasını, tek elden etkin bir biçimde kullanılmasını sağlamaktır. Ancak bu “modern merkeziyetçilik” güçlendiği ölçüde, Osmanlı toplumunda modern anlamda yerel yönetimin çekirdeğinin oluştuğu görülecektir.13
Osmanlı yönetimi Tanzimattan önce ve sonra da kısmen Đslam hukuku esas alınarak yönetiliyordu. Gayri Müslim azınlıklara kendi kültürel ve dini kimliklerini korumalarına
13
imkan veren bu sistem devletin bütünlüğünü sağlamada ve devam ettirmede önemli rol oynamıştır.
Osmanlı sultanlarının devlet idaresinde sahip oldukları mutlak yetkiler yaklaşık 19. yüzyılın ortalarına kadar kesintisiz olarak devam etmiştir. Ancak söz konusu yıllarda devletin anayasal sistem ve yapısında batılı özellikle Fransız modeli esas alınarak önemli değişiklikler gerçekleşmiştir. Çağdaş Türk idare sistemi de büyük çapta, bu yıllarda yapılan yeniliklerin izlerini taşıyacaktır.
Bununla birlikte sosyal hayatın modernleşmesi ile idari sistemin yeniden düzenlenmesine yönelik asıl teşebbüsler Tanzimat hareketiyle başlayacaktır. Bu reformların baştaki amacı bir yandan Osmanlı devleti içinde yaşayan gayr-ı Müslim azınlıkların devlet bünyesine girmelerini arzu eden dış baskılardan kurtarmak, öte yandan merkezi hükümeti güçlendirmek olacaktı. Diğer bir deyişle yerel yönetimleri kurumlaştırma gayretlerinin nedeni yerel demokrasiyi geliştirmekten ziyade ekonomik güç, düzen ve hizmetlerin daha iyi işlemesini gerçekleştirmekti. 14
Osmanlı devletinin belediye hizmetleri mahalli yöneticiler ve vakıflar tarafından yürütülüyordu. Osmanlı devletinde Fransız Komün sisteminden esinlenerek 1854’den itibaren belediye kurma denemelerine girilmiştir. 1854 Kırım savaşının ardından 1855’de Đstanbul’da ilk belediye kurulmuştur.15
Osmanlı yönetiminde mahalle önemli bir yere sahipti. Mahallede imamların rolü kuvvetliydi. Kadılara bağlı görev yapan imamlar, merkezin emir ve taleplerini halka iletiyorlardı.Şehrin altyapı, sosyal, eğitim, sağlık, imar ve her türlü belde hizmetlerinin karşılanması için gerekli mali kaynaklar vakıflar tarafından sağlanıyordu.
19. yüzyıl belediyesi, personel yetersizliği ve merkezi hükümetin ağır vesayeti altında kendi kişiliğini bulamamış bir şekilde gelişmekteydi. Osmanlı belediyeciliğinin doğuşu otoriter merkeziyetçiliğin gelişmeye başladığı bir döneme rastlamıştır. Gerçekten bu tarihten itibaren merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki baskısı geleneksel bir uygulama halini almış olacaktır.
14 Veysel K. Bilgiç, Yerel Yönetimler, 21. Yüzyıl Yayınları, Ankara, s. 37.
15 Đdris Güllüce, Yerel Yönetimlerin Sorunları ve Çözüm Önerileri, Alfa Yayınları,1. Baskı, Şubat-2004, s. 11.
1.2.2 Cumhuriyet ‘ten 1980’e Kadar Olan Dönemdeki Yaşanan Gelişmeler
Cumhuriyet dönemindeki yerel yönetim yapısı esas itibariyle Osmanlı yerel yönetim sisteminin bir devamı olarak karşımıza çıkacaktır. Bu dönemindeki yerel yönetim sistemi esas itibariyle 1930’lu yılların başında çıkarılan bir dizi kanunla belirlenmiştir. Çünkü 1930’lu yıllara kadar olan süreçte genellikle Osmanlı sistemi korunmuştur.
1930’lu yıllar Türkiye’de siyasal ve toplumsal düzenin iyice şekillendiği ve tek parti yönetiminin sisteme damgasını vurduğu dönemdir. Tek parti yönetimi genel olarak devlet anlayışı, belediye yasalarına yansımıştır.
Bu dönemin en önemli kanunu 1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı belediye kanunudur. Bu kanunla belediyelerin görevleri sürekli olarak artmasına rağmen gelirlerde bir artış sağlanamamıştır. Aksine çıkarılan kanunlarla belediyelerin gelirleri azaltılmıştır.
1946’ya gelindiğinde çok partili siyasal yaşama geçiş belediyelerle ilgili sorunların parti programlarında geniş yer almasına neden olmuştur. Belediyelerin demokratikleşme yönündeki ilk adımı 29 nisan 1946 tarih ve 4878 sayılı kanunla belediye meclislerinin seçimi hakkındaki değişiklikler olmuştur.16
Bu dönemde belediye gelirlerinde, önemli denecek kadar bir artış olmuştur. Uzun yıllardan beri çıkarılamayan 5237 belediye gelirler kanunu çıkarılmış ayrıca belediyelere devlet gelirlerinden paylar ayrılmıştır. Bu kanun, 1981 yılında çıkarılan 2464 sayılı yeni Belediye Gelirleri Kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır.17
Türkiye’de cumhuriyetten bu yana sorunları çözmek için bir çok çalışma yapılsa da planlı değildi. Çalışmalar plansızdı. Planlı çalışma dönemi 1960’dan sonra başlamıştır.
Bu dönemde emlak vergisinde yapılan düzenleme ile belediye gelirleri arttırılmış, belediyelerin bazı kurumlara ödediği paylar kaldırılmıştır. Belediyelerin Đller Bankasına olan borçları silinmiştir. Ancak devletin belediyelere vermesi gereken paylar verilmediğinden, açık sürekli olarak bağış ve yardımlarla ve borç silmelerle kapatılmış; bu durum ise belediyelerin merkeze bağımlılığını artırmıştır. Đktidarı elinde bulunduran siyasi partilerin sadece kendi
16 A.g.e., s. 14.
yönetimlerinde bulundurdukları belediyeleri desteklemesi, belediyeleri istismar ocağı haline getirmiş ve demokrasi yara almıştır.
“1960’dan 1980’lere kadar yapılan geliştirme çalışmalarının üç özelliğinden söz etmek mümkündür.
1) Geliştirme çalışmaları yerel yönetim kuruluşlarının güncel ve en belirgin sorunlarına çözüm bulmayı amaçlayan çabalar niteliğindedir. Yerel yönetim sistemi bir bütün olarak ele alınıp günün koşulları ile uyum sağlayıp sağlamadığı irdelenmemiş, yerel yönetim kurumunun çeşitli ulusal koşullara yapabileceği katkı üzerinde durulmamıştır. Dolayısı ile geliştirme çalışmaları belli bir yönetim ve sistem anlayışından uzak, bütüncül olmayan, birbiri ile ilişkileri tam kurulmamış, münferit çabalar olmaktan öteye gidememiştir.
2) Üç yerel yönetim birimine ilişkin olarak hazırlanan, kimi bir ölçüde kapsamlı yasa tasarıları hiçbir zaman yasalaşmak şansına sahip olamamıştır.
3) Yerel yönetimleri geliştirmek amacı ile yapılan çalışmalar, tam tersine sonuç vermiş, yerel yönetimler zaman içinde giderek yetki, kaynak kaybına uğrayarak, kuruldukları günden de daha güçsüz duruma düşmüşlerdir.18
Türkiye’de 1960’lı yıllarla birlikte, siyasal erki elinde bulunduranlar, yönetimin her düzeyinde reform yapma / yönetimi yeniden yapılandırma amacıyla projeler hazırlatmışlar ve toplumsal dönüşümün ortaya çıkardığı sorunlarla baş edebilmek için önemli çalışmalar yaptmışlardır. Bu çalışmalardan ilki, MEHTAP adıyla bilinen Merkez Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi’dir. Bu proje çerçevesinde, küçük kent ve kasabalarda “ toplum kalkınması” yaklaşımıyla katılımcı bir kalkınma ve yeniden yapılanma düşüncesi benimsenmiştir. Bu projeden sonra da, birçok kişi ve kuruluş yasa tasarıları ve projeler hazırlamışlardır. Ancak bunların gerçekleşme şansı olmamıştır.19
“Mehtap projesi, TODAĐE,DPT ve üniversitelerin işbirliği ile hazırlanmıştır. Projenin son bölümü yerel yönetimlerle ilgilidir. Bu projeyi yürütecek bir komisyon kurulmuştur. Bu komisyon yerel yönetimlerle ilgili yapılan önerileri şu şekilde özetlemiştir.
18 Selçuk Yalçındağ, F. Almanya’da ve Türkiye’de Yerel Yönetimler, Türkiye ve Orta Doğu Amme Đdaresi Enstitüsü Yayınları No: 239, 1992, s. 100.
19
- Büyük belediyelerin görevleri kent ve bölge planlama ilkesine uygun bir biçimde tanımlanmalıdır.
- Yerel yönetimlerin personel rejimi merkezinkine paralel bir yapıya kavuşturulmalıdır,
- Yoğun nüfuslu bölgelere göçü durdurmak için yeni sanayi merkezleri ve şehirleri kurulmalıdır,
- Merkezi yönetimin reorganizasyonunu gerçekleştirirken, yönetimlerin durumu da birlikte değerlendirilmelidir.
- Đller Bankası, Belediyelere daha çok teknik yardım sağlayacak, arazi ve emlak vergileri gibi belirli vergilerdeki Belediye paylarını arttıracak şekilde reorganize edilmelidir.”20
Bu dönemde demokratikleşme yönünde atılan en önemli adım, 27 Temmuz 1963 tarihinde çıkarılan 307 sayılı yasadır. Meclis tarafından seçilen belediye başkanlarının halk tarafından seçilmesi öngörülmüştür.21
1960’dan 1980 yılına kadar üç defa kalkınma planları hazırlandı. Bu çalışmalar sadece merkezi idare tarafından gerçekleştirilmiştir. Bu dönemde yaşanan kamu yönetimi sorunları ülkede değişimin kaçınılmaz olduğunun göstergesi olmuştur. Đlk önce bu sorunları iyi bilmemiz ve bu durumun yerel yönetimlerin gelişmesine ne derece zarar verdiğini detaylı incelememiz gerekir.
1.2.3 1980’den günümüze kadarki gelişmeler
Yerel yönetimlerle ilgili kimi geliştirme çalışmaları 1980’lerden sonra gündeme gelmiş bulunmaktadır. Bu dönemde yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yönünde önemli adımlar atılmıştır. Đmar planı yapma yetkisi belediyelere devredilmiş. Kimi personel işlemlerinde merkez yönetim onayı zorunluluğu kaldırılmıştır. Emlak vergisinin yerel yönetimlere bırakılması ve merkez eliyle toplanan vergi hasılatında yerel yönetim paylarının
20 Veysel K. Bilgiç, s. 510-511. 21
artırılmış olması gibi düzenlemeler yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yönünde atılmış olan en önemli gelişmelerdir.22
1980 yılından sonraki gelişmeler dikkat çekici olmuştur. Çünkü 1980’e kadar olan kalkınma planları merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin sorunlarını ele almıştır. 1980’e kadar ülkemizde var olan merkeziyetçi eğilim, askeri müdahaleyle doruk noktasına ulaşmış ve Türkiye’deki askeri yönetimden, 1983 seçimleriyle yerini sivil yönetime bırakmış ve normal siyasi hayata dönülmesiyle, dönemin başbakanı olan Özal’ın girişimleriyle yeni bir ademi merkeziyetçilik anlayışı yerleşmeye başlamıştır. Bu bağlamda yerel yönetimlerdeki asıl değişiminin ve gelişmenin Özal hükümeti döneminde yani 1980’lerden sonra gerçekleştiği söylenebilir. 23
Türkiye’deki bu değişimlerde en büyük etkenlerden biri dünyada hızla gelişen yeni sağ hareketleri ve küreselleşmedir. Bu değişim ve gelişim, kamu yönetimin eski kalıplaşmış yönetim olgusunu bırakıp, kendisini küçültmesine sebep olmuştur. Yapısal uyarlama programı kaçınılmaz hale gelmiştir. Türkiye, bu dönemde Dünya Bankası’nın çeşitli ülkelerde geliştirdiği eylem planlarında “desantralizayon” önerisi ağırlıklı bir yer tutmuştur. Yerelleştirme yanlısı tutum, hem bir hiyerarşik örgüt içinde üst kademeden alt kademeye “yetki devri”, hem merkezi yönetimden taşra örgütüne “ yetki genişliği”, hem de merkezi yönetimden yerel yönetimlere “yetki göçerimi” olarak üç türde de oldukça güçlü bir şekilde sergilenmiştir. 24
Yeni sağ yaklaşım ve yapısal uyarlama politikaları hem yerel yönetimleri etkilemiş, hem de yerel yönetimci bir tavır sergilemesini sağlamıştır. Kamu gücünün özel sektöre devri, kamusal mekanizmaların tasfiyesi olmuştur. Türkiye’de bu amaç doğrultusunda yerel yönetim maliye sistemi ile yerel yönetim yapısı üzerinde köklü değişiklikler olmuştur. Yerel yönetim maliyesinde yerel yönetimlerin merkezi kamu kaynakları ile ilişkisi mümkün olduğunca en aza indirilirken, yerli- yabancı özel sermaye kaynakları ile ilişkilendirilmesi sağlanmıştır. 25
Son yıllardaki reformlar yerel yönetimlerin görev ve yetkisini artırmıştır. Avrupa birliği süreci yerel yönetimlere olan önemi artırmış. Alınan kararlar yerel yönetimlere ivme kazandırmıştır.
22 TÜSĐAD, “Yerel Yönetimler Sorunlar ve Çözümler”, Tüsiad Yayınları, Đstanbul, Mayıs 1992, s. 43. 23Veysel K. Bilgiç, s. 508.
24 Birgül A. Güler, Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, TODAĐE, Yayın No: 266, Ankara, Nisan 1996, s. 143. 25
1.3 YEREL YÖNETĐMLER’DE REFORMU GEREKTĐREN SEBEPLER
Ülkemizde var olan yerel yönetimlerin sorunları için genel bir değerlendirme yaparsak, bu sorunların temelinde merkeziyetçi anlayış ve uygulamalardan kaynaklanmaktadır. Merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında, Anayasa’da belirtilen biçimde bile görev ve yetki bölüşümü yapılamamıştır. Yerel hizmetlerin büyük bir bölümü, köy yolları, köy içme suları ve köy imarına varıncaya kadar, merkezi yönetim kuruluşları tarafından yürütülmektedir. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin hemen tümünde, yerel hizmetle, gittikçe artan bir biçimde merkezi yönetimden yerel hizmetlere aktarılırken, Türkiye’de bunun tam aksi uygulanmakta, merkeziyetçi yönetim, son gelişmelere rağmen, ağırlığını korumaktadır.26 Bunun yanında yerel yönetimlerin yaşadığı ortak genel sorunları ana hatlarıyla şöyle belirtebiliriz:
1.3.1 DEMOKRATĐK NĐTELĐKLERĐN YETERSĐZLĐĞĐ
Bugünkü yerel yönetim sistemi ve bu sistemin öngördüğü kurumlar yeterince demokratik değildir. Bu yeterince demokratik olmama olgusunu birkaç açıdan değerlendirebiliriz.
1.3.1.1 Yürütülebilir karar alımında yetersizlikler
Yerel yönetim kuruluşları üzerindeki vesayet hali, bu kuruluş organlarının yürütülebilir nitelikte karar almalarına engellemektedir. Oysa bu kuruluşlar kendi organları aracılığıyla yerel hizmetler için yürütülebilir ve uygulanabilir kararlar alabilmelidir. Çünkü yerel yönetimlerin varlık nedenlerinden birisi de yerel demokrasiyi gerçekleştirmektir.
Bugünkü yerel yönetim sistemimizin en belirgin bir başka grup sorunları görevler, yetkiler ve idari vesayetle ilgilidir. Görevlerin merkezle yerel yönetimler arasında bölüşümü bakımından özellikle il özel idareleri ve köy yönetimleri, zaman içerisinde önemli ölçüde görev kaybına uğramış bulunmaktadırlar. Yerel yönetimlerin yetki açısından en önemli sorunları, görev alanlarına giren hizmetler üzerinde yürütülür nitelikte karar alabilmeleri bakımından karşılaştıkları sınırlamadır. Đdari vesayet olarak adlandırılan yetki çerçevesinde merkez yönetimi, yerel yönetimlerin bütçeleri, kimi meclis kararları, personel işlemleri ve başka birçok kararları üzerinde yerindelik denetimi yapabilmektedir. ( Yerindelik denetimi;
26 Bu kısmın yazılmasında büyük oranda KAYA projesi Yerel Yönetimler Araştırma Grubu Raporundan yararlanılmıştır.
onaylama, önceden izin almak şartı koyma, yerel yönetimin yerine geçerek karar verme yolları ile uygulanmaktadır.)27
Yerel yönetim kurumlarının varlık nedenini oluşturan bu nitelik, yerel topluluklara temsil edici organlar aracılığı ile, yerel hizmetler üzerinde uygulanabilir nitelikte kararlar oluşturarak, kendi kendilerini, tercihleri yönünde, özgürce yönetme olanağını vermektedir. Oysa Türkiye’de yerel topluluklar bu olanaktan geniş ölçüde yoksundurlar. Yerel yönetim kuruluşlarının yer yer merkezi yönetimin ağır vesayeti altında olması, bu kuruluş organlarının yürütülür nitelikte kararlar almalarını, bir başka deyişle, kentlinin kentini, köylünün köyünü yönetmesini, dolayısıyla da yerel yönetimlerin yönetsel özerkliğini önlemektedir.28
Anayasa, vesayet denetiminin tanımladığı ilkeler doğrultusunda kanunla düzenleneceğini hükme bağlamıştır. Bu durumda vesayet yetkisinin kullanılması ile ilgili mahalli idareler mevzuatının ve bu konuda merkezi yönetime yetki veren diğer mevzuatın gözden geçirilmesi gerekmektedir. Merkezi yönetimin mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisi, mahalli idare özerkliğini zedeleyecek bir durumdadır. Hatta çok geniş zamanda sınırsız olan bu yetkiler adeta özerkliği ortadan kaldıracak bir özellik göstermektedir.29
1.3.1.2 Halk katılımın yetersizliği
Yerel yönetim kurumlarına demokratik nitelik kazandırmayan en önemli öğe, bu kuruluşlara halk katılımı yollarının açık olmaması ve katılım sürecine işlerlik kazandırmamasıdır. Halka yerel yönetim kuruluşlarının kararlarını etkileme olanağını veren katılım süreci, halk denetimin etkililiğini de artırarak, yerel demokrasiye gerçek niteliğini kazandırır. Oysa mevcut sistemde bu anlamda halkın katılımı ideal olan düzeyden oldukça uzaktır.
Hemşehri bilinçlenmesi ile yakından ilgili olarak yerel yönetimlerimizde halk katılımın yetersizliği önemli bir sorun durumundadır. Halkın yerel yönetim kararlarını seçimler arasındaki dönemlerde etkileme süreci olarak tanımlanan katılım açısından imkanlar çok sınırlıdır. Genellikle bu etki siyasi partiler ve politikacılar aracılığı ile gerçekleştirilmektedir. Oysa sivil toplum örgütlerinin de ( meslek kuruluşları, vakıflar,dernekler vb.’nin ) bu konuda aktif olmaları gerekmektedir. Yerel yönetimlerin
27 TÜSĐAD, s. 30-31.
28 Eyüp Zengin, Yerel Yönetim Birlikleri, Mimoza Yayınları: 63, Konya-1999, s. 14 – 15.
29 Veysel Atasoy, Türkiye’de Mahalli Đdarelerin Yapısı ve Yeniden Düzenlenmesi, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı, TDAV Yayını: 87, Kutyay No: 13, Đstanbul-1992, s. 207.
kararları ve uygulamalarına karşı kendiliğinden oluşan tepkileri ve bireysel başvurmalar da katılımın başka türleridir. Ancak bu katılım türleri, yerel yönetimlerimizde yaygın uygulama bulmuş değildir.30
Mahalli idareler her şeyden önce, bizzat halkın yönetime katılmasıyla hayat bulmaktadır. Bu açıdan demokratik değere sahip olmaları son derece önem taşır. Bu gün ülkemizde halkın mahalli idarelere ilgisinin az olduğu gözlenmektedir. 31
Türkiye’de halkın karar alma süreçlerine katılmak konusunda istekli olduğu, ancak devletin bu katılımın önünü kestiği ve bu yüzden de merkezin elindeki yetki ve sorumluluklarını yerele aktarılması ile halk katılımın önünün açılacağı savı da sorgulanmıştır.
32
1.3.1.3 Đdari ve Örgütsel Saydamlıkta (Şeffaflıkta) Yetersizlikler
Ülkemizde yerel yönetimlerinin, hemşehrinin yerel yönetimlerin işlem ve faaliyetlerinden bilgi edinmesine ve kendi sesini bu kuruluşlara duyurmasına yeterince imkan sağlayacak niteliklere sahip olmadığı görülmektedir. Oysa yerel toplulukça oluşturulan ve varlık nedenini bu topluluğa hizmet etmekten alan yerel yönetimlerin planları, programları, uygulama kararları üzerinde; hemşehrinin bilgi edinme hakkına sahip olması gerekir.
Özellikle 1970’lerden sonra yerel yönetim kurumunun gündemine girmiş olan yönetsel saydamlık bakımından yerel yönetimlerimizin, hemşehrinin yerel yönetimlerde olan bitenlerden düzenli biçimde bilgi edinmesine kendi sesini bu kuruluşlara duyurmasına yeterince olanak sağlayacak niteliklere sahip olmadığı görülmektedir. Oysa yerel toplulukça oluşturulan ve varlık nedeni bu toplulukça hizmet etmek olan yerel yönetimlerin planları, programları, uygulama kararları üzerinde; hemşehrilerin bilgi edinme hakkına sahip olması gerekir.33
Türk kamu yönetiminin genel bir sorunu olan yeterince saydam olmama konusu, yerel yönetimlerde iyice belirginleşmekte ve daha çarpıcı olmaktadır. Çünkü yerel yönetimler, yerel halkın kendisi tarafından oluşturulmuş, onun yakınında hizmet veren kuruluşlardır. Bu temel
30 TÜSĐAD, s. 33-34. 31
Zerrin Toprak, “Türkiye’de Kentleşme ve Yerel Yönetime Katılmada Halkın Rolü”, TĐD, Sayı: 374, Mart 1987, s. 194- 197.
32 G. Çapoğlu , “Türkiye’deki Siyasi Tıkanıklığı Aşmak Đçin”, Stratejiler Araştırma Vakfı, Ankara-1994, s. 62. 33 Eyüp Zengin, s. 15.
özellik yerel yönetimlerin işlem, karar, eylem ve uygulamalarının yerel topluluk tarafından açıklık ilkesi içinde bilinmesini gerekli kılmaktadır. Açıklık kavramı, saydamlık ve şeffaflık gibi terimlerle ifade edilmektedir.
Ayrıca kamu yönetimin bir parçası olan yerel yönetimlerde ne olup bittiğini öğrenmenin “halkın bilgi edinme hakkı” ile yakından ilgisi vardır. Yerel toplulukları temsil eden sivil toplum örgütlerinin, sözlü ve yazılı basının ve bireylerin yerel yönetimlerde olup bitenleri öğrenmek istemeleri durumunda, milli güvenlik, kişinin özel ve ticari yaşamı ile ilgili bilgiler dışında, yeterli bilgileri edinebilmeleri gerekir. Bu konuda sistemimizde yerel topluluklara tanınmış olanaklar sınırlıdır. Hukuk kuralları birçok bilginin aktarılmasını önlemekte, Hemşehrilere bilgi edinme hakkı tanımaktadır. Yerel yönetimlerin yöneticilerinin bu alandaki tavırları da genelde olumlu değildir.34
Halkın katılımın sağlanması,hesap sorabilme mekanizmalarının gelişmesi için uygulanabilecek yöntemlerden birisi de yönetim de açıklık ilkesidir. Ancak denilebilir ki, yerel yönetimlerin birçok faaliyeti zaten halkın göz önünde cereyan etmektedir. Yerel yönetimler doğası gereği, halka yakın birimler olması nedeniyle merkezi yönetime oranla faaliyetleri hakkında halkın bilgilenmesi daha kolaydır. Fakat, bu tür bilgilenme yöntemleri kurumsal bir şekilde olmamaktadır.35
Geleneksel yönetim sistemine egemen olan temel düşünce, gizlilik içinde çalışmak ve elinde tuttuğu her türlü bilgi ve belgeyi toplumdan saklamaktır. Gizlilik, kamu örgütlerinin doğasında olan bir olgudur ve yönetim sistemlerinin hem idari hem de siyasi boyutlarına egemen olagelmiştir. Yönetim sistemlerine egemen olan gizlilik kuralı kamu yönetimin işleyişinde ve toplumla ilişkilerin de göz ardı edilmeyecek bazı olumsuz sonuçlar ortaya çıkarmaktadır.36
Gizlilik, kamu görevlilerinin toplum karşısındaki gücünü artıran bir uygulamadır. Toplumun kamu görevlilerini ve onun faaliyetlerini kontrol edebilmesi için yeterince bilgi sahibi olması ve somut verilere dayanması gerekmektedir. Oysa görevliler, ellerinde tuttukları bir çok bilgi ve belgeyi gizlilik geleneği arkasına sığınarak kamuoyunun bilgilenmesine
34 TÜSĐAD, s. 35. 35
Musa Eken, Dünden Bugüne Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma Bildiriler Kitabı, Yerel Yönetimler Kongresi, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi, Biga Đkd. Đdari Bilimler Fakültesi, 3-4 Aralık 2004, Biga- Çanakkale, s. 571.
kapalı tutmaktadır. Böylece kamu görevlilerini veya genel olarak kamu yönetimini denetlemek, hesap verilir kılmak mümkün olamamaktadır.
Gizlilik, yönetim ile toplum arasında karşılıklı güvensizlik ortamı yaratmakta ve yönetimin daha totaliter hale gelmesine yardımcı olabilmektedir. Bu yönüyle gizlilik ve kapalılık eğilimleri demokrasi ile değil, daha çok totalitarizmle bağdaşmakta ve demokrasinin önemli bir unsuru olan “katılım”ın gerçekleşmesinin önündeki en önemli engel olarak görülmektedir. Çünkü, kamu yönetiminin karar, eylem ve işlemlerini etkilemek, karar sürecine katkıda bulunabilmek, bilgilenmiş olmayı gerektirmektedir.
Gizlilik, yönetimin elindeki bazı bilgi ve belgelerin toplumun geneline kapalı tutulmasını sağlarken, özel çıkar sağlamak amacıyla bazı kişi ve grupların kullanımına açılmasını engelleyememektedir. Bu şekilde kamu yararı için oluşturulan gizlilik bazı durumlarda özel yarara hizmet edebilmektedir.
Gizliliğin bir başka olumsuz sonucu ise, toplum ile kamu yönetimi arasında güvensizlik ortamı oluşturmasıdır. Gizlilik ilkesinin arkasına sığınarak yapılan “keyfilik”, “kayırmacılık”, “yolsuzluk” gibi uygulamalar toplumun güvenini sarsmaktadır.
Geleneksel yönetim sistemlerinde egemen olan gizliliğin ortaya çıkardığı bu olumsuzluklar, aynı zamanda açık yönetimin gelişimini gerektiren nedenlerin başında yer almaktadır.
Yirminci yüzyılın son çeyreği, kamu yönetimi düşüncesi ve uygulamaları üzerinde tartışmaların yoğunlaştığı bir dönem olmuştur. Kamu yönetimin bünyesinde barındırdığı, “ toplumdan kopuk”, “gizliliği esas alan”, “hesap verebilirliği zayıf ( hatta hesap vermeyen )”, “aşırı tüketici” gibi özellikler toplumun memnuniyetsizliğini artırmıştır/ artırmaktadır. Gerek toplumdaki memnuniyetsizliğin artışı gerekse kamu yönetiminin mevcut sorunları çözmede yetersiz kalması, 1980’li yıllardan itibaren yönetim düşüncesi ve uygulamalarında köklü değişim taleplerini harekete geçirmiştir.
1.3.1.4 Hemşerilik Bilinci
Yerel yönetimlerimizin en önemli sorunlarından birisi, yerel topluluklarda hemşehrilik bilincinin yeterince gelişmemiş olmasıdır. Bunun nedeni yerel yönetim kurumunun bizim toplumsal yapımızın geliştirdiği bir kurum olmamasıdır.
Yerel yönetim kuruluşlarının kararlarını etkileme olanağını yerel topluluklara veren katılımın amacı, halk denetiminin etkinliğini de artırarak, yerel demokrasiye gerçek niteliğini kazandırmaktır. Oysa ki yerel yönetim sistemimizde katılım olanakları çok sınırlıdır.37
Hemşerilik bilincinin yeterince gelişmemiş olması şu sorunlara neden olmaktadır: 1) Hemşehriler yerel yönetimlerin yüklerine katılmak zorunda olduklarının bilinci içinde değillerdir. Genel eğilim yerel yönetimlerden yalnız hizmet istemek, hizmet yeterince üretilmezse bundan yakınmak biçimindedir.
2) Hemşehri bir yerel yönetim yöresinde örneğin, bir kentte yaşamanın kendisi için de birçok yükler ve sorumluluklar getirdiğini düşünmemektedir. Bu bağlamda yerel yönetimin, örneğin belediyenin getirdiği kurallara uymakta titiz davranmamakta, kendi varlığının korunması ve geliştirilmesinde belediye ile işbirliği yapmamaktadır. Bu olumsuz eğilim köylerde ve küçük kasabalarda az, kentlerde ve özellikle Büyükşehirlerde iyice belirgindir. Büyük kentlere yığılma biçimindeki aşırı nüfus akımı bu açıdan olumsuz sonuçlar doğurmakta, kendileri birbirlerine ve kent yönetimine yabancılaştırarak, yerel yönetim geleceğinin köklü olmayışının yarattığı sorunların boyutunu artırmaktadır.38
3) Hemşehri bilincinin yetersizliği, yerel yönetim kuruluşunun kendisinin doğrudan ve en yakın demokratik kuruluşu olduğunun yerel toplulukça algılanmasında ve yerel yönetimleri sahiplenmesinde yetersizlikler yaratmaktadır. Bu algılama yetersizliği yerel toplulukların, yerel yönetimleri seçimler arasındaki dönemlerde etkili biçimde denetlemelerini ve sorgulamalarını, yerel hizmetlerin yürütülüşü ile ilgili isteklerini ve dileklerini sivil toplum örgütleri aracılığı ile yerel yönetimlere yansıtmalarını da geniş ölçüde önlemektedir.39
1.3.2 YEREL YÖNETĐMLERĐN GÜÇSÜZLÜĞÜ
Varolan yapılarıyla yerel yönetim kuruluşları yeterince güçlü değildir. Bir yerel yönetim kuruluşunun güçlü olabilmesi için özellikle şu üç alanda geniş yetkilere sahip olması gerekmektedir:
37
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Mahalli Đdareler ve Büyükşehir Yönetimi Özel
Đhtisas Komisyonu Raporu, Yayın No: DPT: 2364 - ÖĐK: 431, Kasım 1994, Ankara, s. 42. 38 TÜSĐAD, s. 33.
39
Bayram Coşkun, Projenin Adı: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişimi, Niteliği ve Muğla Đli Yerel Yönetimlerinin Uygulamada Karşılaştıklar Sorunlar, Muğla Üniversitesi Araştırma Fonunca Desteklenen Araştırma Projesi, 1. Basım, Muğla Üniversitesi Matbaası, Muğla - 1999, s. 53.
1.3.2.1 Yerel Kamu Hizmetleri Üzerinde Yetki ve Sorumluluk
Yerel nitelikli kamu hizmetlerini yürütme sorumluluğu ve yetkisinin yerel yönetimlere bırakılmasındaki sınır, bu kuruluşların gücünü belirleyen göstergelerden birisidir. Yerel yönetim kurumunun oluşmasını sağlayan temel öğeler, yerel nitelikli kamu hizmetlerinin yürütülmesinde yetki ve sorumluluğun doğal olarak bu kuruluşlara bırakılmasını gerektirmektedir. Oysa Türkiye’de yerel yönetimlerin görev alanları hem çok dardır, hem de bu alan giderek başlangıçta öngörüldüğü sınırın da altına düşmüş, yerel yönetimlerin yetkisindeki bir çok görev merkezi yönetimce üstlenilmiştir.1983 yılından sonraki kimi düzenlemelere karşılık merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında görev bölüşümünün, yerinden yönetim ilkesi doğrultusunda, yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.40
Yerel yönetimlerin yetki açısından en önemli sorunları, görev alanlarına giren hizmetler üzerinde yürütülür nitelikte karar alabilmeleri bakımından karşılaştıkları sınırlamadır diyebiliriz.41
1.3.2.2 Yerel Yönetimlerin Kesin, Yürütülür Karar Alma Yetkisi
Yerel yönetimleri demokratik olma niteliği ile doğrudan ilişkili olan kesin, yürütülür karar alma yetkisi bu kuruluşların gücünü belirleyen ikinci önemli ölçüttür. Üstlendikleri hizmetlere ilişkin temel tercihleri yapma ve uygulama kararlarını da içerecek biçimde kural oluşturma (düzenleyici metinler dahil), planlama, personel, örgütlenme konularında, yerel yönetimlerin merkezi yönetimin onayına gerek kalmadan uygulanabilir nitelikte kararlar almaları, yerel yönetimin gerçek anlamda demokratik ve güçlü kamu kuruluşları niteliği kazanmalarının başlıca koşullarındandır.42
Buna karşın ülkemizdeki yerel yönetimlerin yoğun bir idari vesayet altında tutuldukları görülmektedir. Yerel yönetimler sınırlı bir özerklik alanına sahiptirler. Bu durum onların kendi gereksinimlerine göre bütçe yapma, personel alma, planlama yapma vb. etkinliklerini oldukça kısıtlamaktadır.43
40
Eyüp Zengin, s. 15. 41 TÜSĐAD, s. 30-31. 42 Eyüp Zengin, s. 16.
43 Bayram Coşkun, Türkiye’de Đdari Vesayet Denetimi ve Yerel Özerklik, D.E.Ü. S.B.Ü., Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Đzmir- 1995.
1.3.2.3 Mali Kaynakların Yetersizliği ve Merkezi Niteliği
Yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmaları, onlara güçlü ve özerk kuruluş niteliğini kazandıran en önemli öğedir. Bu çerçevede yerel yönetimler kaynak yönünden merkezi yönetime bağımlı kalmamalıdırlar. Gerçek anlamda demokratik ve güçlü yerel yönetim kurumuna sahip ülkelerde bu amacın gerçekleştirilmesinde başvurulan temel çözüm, ilke olarak yerel yönetimlere kimi vergileri toplama yetkisiyle birlikte kaynak yaratma yetkisinin tanınmasıdır.
Bu yetki, yerel yönetimlere, hizmet gereklerine uygun kaynak yaratma olanağı verme yanında, yerel topluluğun sağladığı akçal kaynakların harcanmasını daha titizlikle denetlenmesi ve dolayısıyla yönetsel etkililik ve verimliğin daha üst düzeyde sağlanması sonucunu doğurabilir. Kuşkusuz ki bir çok durumlarda merkezi yönetimin yerel yönetimlere kaynak aktarması gerekmektedir. 44
Kamu hizmetlerinde etkinlik yeterli ve rasyonel kaynak kullanımı olmaksızın tam olarak sağlanamaz. Yeterli mali kaynağa sahip olmayan yönetimlerin hizmetlerde etkinlik sağlanması da mümkün değildir. Bu durum yalnız yerel yönetimler için değil, merkezi yönetim için de söz konusudur. Görev ve yetki paylaşımında yerinden yönetim ilkesi doğrultusunda yerel yönetimlere verilmeyen önem, kaynak paylaşımı konusunda da verilmemiştir.
Kaynak yaratma sıkıntısı içinde olan kamunun yerel kaynakları harekete “öz kaynak” yaratma gücü olan yerel yönetimlere sınırlı yetkiler vermesi yalnız yerel yönetimleri değil merkezi yönetimi de sıkıntıya sokmaktadır. Dolayısıyla yerel yönetimler öz kaynak yaratmayarak mali sıkıntı içine girerken, yerel yönetimlere kaynak aktarmak zorunda kalan merkezi yönetim de sıkıntı içine girmekte, kamu kaynaklarının rasyonel kullanımından hızla uzaklaşılmaktadır. Merkezi yönetimin yerel yönetimlere yardımları konusunda geniş kapsamlı bir mali denge sistemi kurulamamıştır. Bu durum yerel yönetimleri güçsüz bırakma konusunda bilinçli bir tercihin sonucu değilse, düzeltilmesi hemen mümkündür. Sistem merkezde ve yerelde kamu kaynaklarının toplanması ve dağıtımını etkin ve verimli olmaktan uzaklaştırmıştır.45
44 Bayram Coşkun, Projenin Adı: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişimi, Niteliği ve Muğla Đli Yerel Yönetimlerinin Uygulamada Karşılaştıkları Sorunlar, s. 44.
45
Bu doğrultuda mali yapı yeniden düzenlenmelidir, ulusal bütçeden yerel yönetimlere pay artırılmalı; yerel vergi ve harçlar sistemi gelir dağılımı üzerinde pozitif sonuçlar yaratacak yönde yeniden düzenlenmelidir. Dolaylı değil, doğrudan vergilendirme ilkesi gözetilmelidir.46
Diğer sebepler ise yerel yönetimlerin merkeze bağımlı olması, güçlü ve özerk yerel yönetim kuruluşlarının gelişmesini önlemektedir. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının esas itibari ile yerel topluluktan değil fakat merkezce sağlanması, hemşehrilerin yerel yönetimlere karşı duyarlılığını, sorumluluk duygularını, katılımını ve hemşehri bilincinin gelişmesini, hemşehrilerin yerel yönetimlerin harcamaları ve hizmet üretimi üzerindeki demokratik denetiminin istenen etkinliğe ulaşamamasına neden olmaktadır. 47
Özetle, belirtmek gerekirse, 1983’ten sonraki gelişmelerden sonra da; yerel yönetimlerin akçal kaynakları yetersiz ve öz kaynak yaratma yetkileri sınırlı kalmış merkezi yönetimin yardımları konusunda geniş kapsamlı bir akçal denge sistemi oluşturulamamıştır.48
1.3.3 ETKĐLĐ VE VERĐMLĐ HĐZMET ÜRETEMEME
Ülkemizde yerel yönetimlerin birimleri, günümüzde toplumumuzun beklentileri oranında etkili ve verimli hizmet üretememektedir. Bunun temelinde, ilke olarak, yukarıda belirtilen sorunlar yatmaktadır. Bununla birlikte konunun önemli örgütsel ve yönetsel boyutları da vardır. Bunlar şu şekilde belirtilebilir:
1.3.3.1 Çağdaş Yönetim Tekniklerinden Yeterince Yararlanmama
Yerel yönetimlerde çağdaş yönetim tekniklerinden yeterince yararlanılmadığı görülmektedir. Gerek belediyelerde gerekse il özel idarelerinde hizmetlere plan, program disiplini içinde yaklaşım, iç örgütlenme, liderlik, iletişim, eşgüdüm, denetim, değerlendirme, performans bütçe, mali analiz, insan gücü istihdamı, hizmet içi eğitim alanlarında kimi belediyelerde sınırlı uygulamalar dışında, çağdaş yönetim tekniklerinden genellikle hiç yararlanılmaktadır.
Bu çağdaş yönetim tekniklerin yararlanmama olgusu, yerel yönetimlerin, özellikle belediyelerin önemli eksikliği olarak kendini göstermektedir. Çünkü yeterince mali
46
Birgül Ayman Güler, “Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt: 10, Sayı:3, Temmuz 2001, s. 12.
47 TÜSĐAD, s. 30.
kaynaklara sahip olsalar bile bu kaynakları verimli ve etkili bir şekilde kullanacak yönetim teknikleri uygulanmadıkça istenilen kalitede hizmet üretmek mümkün değildir. Bunun yanında mali kaynakların verimsiz kullanımından dolayı boşa harcanması da söz konusu olmaktadır.
Toplam kalite yönetiminin yerel yönetimlerde uygulanması, etkin ve verimli hizmet üretebilmek için gerekli hale gelmiştir. Bu önemlilik karşısında hizmetlerin yerine getirilmesi kadar, nasıl ve hangi nitelikte yerine getirildiği konusunu da kapsar. Burada karşımıza yerel yönetimlerce görülen yerel hizmetlerin niteliğinin nasıl olduğu veya nasıl olması gerektiği sorusunu yanıtlamaya çalıştığımızda karşımıza, artık günümüzde üretilen her mal ve hizmetin temel niteliğini betimleyen kalite, kavramı çıkmaktadır.49
Kalite kavramı, kar için çalışsın veya çalışmasın bir kuruluşun çalışmalarının her yönüne nüfuz eden sürekli bir işlev, bir ürünün kullanıcının beklentisini karşılamadaki uygunluğu veya müşteri tatmini olarak belirtilebilir. 50 Bu tanım, yerel yönetimlerin hemşehrilerin isteklerine uygun ve belli standartlarda hizmetler üretmesi, bu yolla onların beklentilerinin karşılanıp memnuniyetlerinin arttırılmasıdır.
TKY’nin yerel yönetimlerde uygulanması durumunda, yerel yönetimler daha iyi işleyen bir yönetim yapısına sahip olacaklardır. Yerel yönetim çalışmalarının verimlilikleri artacaktır. Örgüte ve yönetime olan bağlılıkları güçlenecektir. Bunun yanında hemşehriye sunulan hizmetler daha kaliteli hale gelecektir. Bu da sonuç itibariyle yerel halkın yerel yönetime olan bağlılığını arttıracak memnuniyet düzeylerini arttıracaktır.
Toplam kalite yönetimi herhangi bir örgütte uygulandığında niteliği gereği örgütün verimliliğini de arttırmaktadır. Böylece yerel yönetim birimleri TKY’ni uyguladıklarında kaynaklarını verimli bir biçimde kullanma olanağına da kavuşmuş olacaklardır.
Yerel yönetimler seçimle iş başına geldiği için halkın hizmet beklentilerinin karşılanması, onlar açısından son derece önemlidir. Bu durum yerel yöneticilerin tekrar seçilmesini sağlar. Böylece yönetimin etkinliği ve verimliği artacaktır.51
49
A.g.e., s. 57.
50 Ömer Peker, “Belediye Yönetimlerinde Kalite Üretimi”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, C. 5, S. 2, Mart 1996, s. 15.
51 N. Kemal Öztürk- Bayram Coşkun, “Yerel Yönetimlerde Toplam Kalite Yönetimin Uygulanması ve Ortaya Çıkan Sorunlar”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt: 7, sayı: 4, Ekim 1998, s. 113-125.
Çağdaş yönetim anlayışında planlama önemli bir yere sahiptir. Ülkemizdeki yerel yönetimlerin yapı ve uygulamalarına baktığımızda planlamanın gereğince önemsenmediğini görmekteyiz.bu yerel yönetimlerle ilgili düzenleyici hükümlerin eksikliğinden kaynaklandığı gibi, yerel yöneticilerin de konuya gerekli önemi vermemesinden kaynaklanmaktadır.
Türk yerel yönetim sistemine ilişkin olarak yukarıda açıklanmış olan sorunlara köklü bir çözüm henüz gerçekleştirilememiştir. Bunun temel nedeni ülkede uzun yıllardan beri egemen olmuş olan merkeziyetçi yönetim geleneğinin bir türlü terk edilmemiş olmasıdır. Ayrıca örgütsel ve yönetsel geliştirme çalışmaları yapmak isteyen belediyeler, idari vesayet uygulamalarının sınırlayıcı etkileri ile karşılaşabilmektedir. Dolayısı ile yerel yönetimlerimizde kaliteli ve kaynak israf etmeden ucuz ve verimli hizmet üretimi açısından önemli sorunların var olduğunu söyleyebiliriz.52
1.3.3.2 Özelleştirme Uygulamalarının Yaygınlaşmaması
Çağdaş yönetim tekniklerinin özel sektörde, kamu kuruluşlarına göre daha üst düzeyde kullanıldığı, hizmetlerin daha kaliteli ve ucuza mal edildiği bilinmektedir.
Bu nedenle 1980 ‘lerden sonra kimi belediyelerde belli hizmetlerin özel sektör eliyle yürütülmesi uygulamasına başlanmış ve çok olumlu sonuçlar alınmıştır. Ancak bu uygulamalar yaygınlaşmamıştır.53 Genellikle bütün hizmetler devlette toplanıyordu. Devlet büyüdükçe büyüyordu. Bu da devlet merkeziyetçiliğin hantallaşmasına neden oluyordu. 1980’den sonra özelleştirmeye daha çok önem vermeye başlanmış ve merkezi yönetim serbest piyasa kurulunu oluşturarak aynı zamanda BDDK’yı kurarak hakem görevini üstlenmiştir. KĐT’lerin yavaş yavaş özelleştiğini söyleyebiliriz.
1.3.3.3 Yerel Yönetimlerde Nitelikli Personel Eksikliği
Yabancı ülkelerle karşılaştırıldığında Türk kamu personelinin hizmet öncesi eğitim düzeyi önemli ölçüde yetersizdir. Bu yetersizlikler yerel yönetimlerde daha da ileri oranlardadır.
Ayrıca personelin bilgi ve yetenek eksikliklerinin hizmet içi eğitim aracılığı ile giderilmesi çok istisnai bir durumdur. Bu konuda Türkiye ve Orta Doğu Amme Đdaresi
52 TÜSĐAD, s. 28.
53
Enstitüsü ile bazı yerel yönetim birliklerinin sınırlı programları ile birkaç kuruluşun yetersiz uygulamaları dışında merkezi idare eliyle yürütülen hizmet içi eğitim programları yoktur.
Öte yandan 657 sayılı devlet memurları kanunu ile muhakematı kanunu’nun yerel yönetimlere uygulanması, personelden istenen verimin elde edilmesini önleyici etkiler yapmaktadır.
Đdari vesayet aracılığı ile merkezi yönetimin yerel yönetimlerin kadro ihdasını manipulasyonu, insan gücü planlaması yapılmasını önleyebilmektedir.54
Gelişen ve değişen şartlar içinde mahalli idarelerin süratli işleyen ve rasyonel bir yapıya sahip bir yönetim kurduklarını söyleyebilmemiz çok zordur. Özellikle yetişmiş personel açıdan büyük sıkıntılar vardır. Bu durum kayırmacılıklara kadar gitmektedir. Bu sebeple meydana gelen güvensizlik ortamı, yetişmiş eleman bulmayı, elde tutmayı güçleştirmektedir. Ayrıca mahalli idarelerde görev yapacak elemanlar için doğrudan eğitim veren kuruluşlar henüz gelişmemiştir. Bu konuda Đçişleri Bakanlığı’nın, bazı fakültelerin, Türkiye ve Ortadoğu Amme Đdaresi’nin gönüllü kuruluş ve derneklerinin çalışmaları sonucu eleman yetiştirilmeye çalışılmaya başlanmıştır. Bu durum mahalli idarelerin personeline, merkezi yönetim personeline paralel bir teminat sağlamanın yanında onların gerek hizmet öncesi, gerekse hizmet içinde yetiştirilmelerine önem verilmesini sağlamıştır.55
Ayrıca şunu söyleyebilirim ki, yerel yönetimler için personel yetiştirecek ve hizmet içi eğitim verecek bir Mahalli Đdareler Eğitim Merkezi kurulamamıştır.56
Bu doğrultuda yerel yönetimlerin personel sorunlarının çözümü için alınması gereken bazı önlemler şunlardır:
1) Yerel yönetim personeline ilişkin kadro ihdası, atama izni gibi konulardaki merkezi yönetimin yetkisi kaldırılmalıdır. Yerel yönetimler eşitlik ve liyakat ilkesini uygulamak kaydıyla, kendi personelini alabilmeli ve ücretini belirleyebilmelidir. Ancak bu durumun siyasallaşma ve kayırmacılığa dönüşmemesi için gerekli tedbirler de alınmalıdır.
2) Her seçim sonrası personel üzerinde gerçekleştirilen fiili yağma sistemi sınırlandırılmalıdır. Özellikle belediyelerde seçim sonrası yaşanan yer değiştirme ve göreve
54 A.g.e, s. 29.
55 Veysel Atasoy, s. 216. 56
son verme uygulamaları seçilmiş yöneticinin çevresinde bulunan bazı kadrolarla sınırlandırılmalıdır.
3) Yerel yönetimlerde istihdam edilen personel için ayrı bir personel yasasına ihtiyaç vardır.
4) Yerel yönetim personelinin hizmet öncesi ve hizmet içi eğitimine ilişkin yeni düzenlemelere gidilmelidir. Eğitim sadece çalışanlarla sınırlı tutulmamalı seçimle işbaşına gelen yöneticileri de kapsamalıdır.57
1.3.4 YEREL YÖNETĐMLERĐN YÖNETSEL VE ÖRGÜTSEL SORUNLARI
Yerel yönetim sistemimizdeki aksaklıklar ve boşluklar nedeniyle yerel topluluklara yeterli hizmet sunulmamaktadır. Yerel yönetimlerin örgütsel yapılarının çağımız gerekleri ile bağdaşmaması, köhneleşmiş yasal mevzuatın getirdiği engeller sonucunda, inisiyatifli, atak, demokratik yerel yönetim yapıları oluşamamaktadır. Yerel yönetim yapılarımız da, merkezi yönetim yapılarımızın ufak modelleri olarak gelişmektedir.
Đdarelerin yapılarını görev, yetki ve bütçeleri ile teşkilatlanmaları belirler. Đl özel idareleri bakımından bu unsurların hiçbirisi açısından bu gün için olumlu düşünmek mümkün değildir.
Đl özel idareleri kırsal yörelere yerel hizmetleri götürmeyi amaçlayan yerel yönetim birimleri olmaktan uzaklaşmış, köyler ve kırsal nitelikteki belde belediyeleri çağdaş yerel hizmetleri sunamaz hale gelmişlerdir. Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında olduğu gibi yerel yönetim birimleri arasında da planlama ve yıllık programların uygulanması konusunda yatay bağlantı kurulamamış, merkezi yönetim bu konuda da koordinasyon görevini yerine getirememiştir. Bu sonuçların ortaya çıkardığı gerçek ise çok açık bir şekilde söylemek gerekirse, sınırlı kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılamamasıdır.58
1.3.5 MERKEZĐYETÇĐLĐĞĐN YARATTIĞI SORUNLAR
Yerel yönetimler için sıralanmış olan sorunların temelinde, yerel yönetimlerin gelişmesine olanak vermeyen merkeziyetçi yönetim anlayışı ve sistemi yatmaktadır.
57 Musa Eken, “Yerel Yönetimlerde Đstihdam Biçimleri ve Personelin Formasyonu”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, C. 2, S. 11, Aralık – 1997, s. 17-18.
58
Merkeziyetçilik, kırsal alanda yürütülen hizmetler için ayrıca başka sorunlar da yaratmaktadır. Bunların çoğu, belediyeler için de geçerlidir.
Merkeziyetçiliğin kırsal yörelerdeki görünümü, merkezin taşra kuruluşları veya il özel idaresi ve köy yönetimleri farklı olmaksızın, aşağıdaki anlama gelmektedir.
1) Her bir hizmetin nerede, nasıl ve ne ölçüde yapılacağı Ankara’da kararlaştırılıp planlanmaktadır. Ankara’nın planladığı ve kabul ettiği her konuda, ne derece basit olursa olsun, her tür değişiklik yine Ankara’nın onayına tabidir.
2) Yatırım kararları, en ince ayrıntısına kadar, Ankara’da alınmaktadır. Hizmetlerin tüm ayrıntıları ve bunlar üzerindeki her türlü değişiklikler merkezde saptanmaktadır.
3) Hizmetlerle ilgili personel kadroları Ankara’dan tayin edilmektedir. En uç birimlere kadar personelin atanması Ankara’dan yapılmaktadır. Personelin atanması, yer değiştirilmesi, terfi, disiplin, izin ve benzeri her türlü özlük işleri, çok büyük ölçüde Ankara’nın yetkisi içindedir. Her birimdeki her türlü personel hareketi Ankara’dan izlenmektedir. Bu nedenle, merkezi yönetimin, her bakanlık ya da genel müdürlükte, en şişkin kadroları personel şubelerinde bulunmaktadır. Bunların işi, bir daha hiç kullanıp bakma gereği duymayacakları yüzbinlerce, milyonlarca kağıdı her yıl kayıt defterlerine geçirmek ve dosyasına koymaktır.
4) Yukarıda belirtilen hizmetlerle ilgili her türlü harcamalar genel bütçe içinde ve genel bütçenin tabi olduğu usullere göre yapılmaktadır. Yani 73 il ve 829 ilçede mevcut her bir kamu örgütünün her türlü kaynak ihtiyacı ayrıntısına kadar merkezde saptanmakta ve ödenekler her yerdeki her birime, hangi amaç için ayrılmışsa o amaç için sarf edilmek üzere gönderilmektedir.59
Hizmetlerin yerel düzeyde böyle koyu bir merkeziyetçilikle yürütülmesi aşağıdaki sorunları yaratmaktadır.
1) Kırtasiyecilik artmaktadır.
2) Merkezde kamu bürokrasisi gereksiz yere ve sürekli büyümektedir. 3) Đşlerde çok önemli ölçüde gecikmeler olmaktadır.
59
4) Yerel özellikler ve gereksinimler yeterince dikkate alınmamaktadır. 5) Hizmetler pahalıya mal olmaktadır.
6) Eşgüdüm güçleşmekte, kimi durumlarda sağlanamamaktadır.
7) Acil durumlarda gereksinimleri karşılayacak esneklik sağlanamamaktadır. Basit gereksinimlerin karşılanamaması nedeni ile önemli hizmetler durabilmekte ya da gecikmektedir.
8) Merkez örgütleri aşırı ayrıntıyla uğraşmak sonucunda asıl görevleri olan hizmet politikası oluşturma, makro planlar yapma, araştırma, yardım, eşgüdüm destek ve denetim işlevlerini etkin bir şekilde yürütememektedir.
9) Yerel toplulukların kalkınma projeleri ve hizmetlerine yeterince katılması sağlanamamaktadır.60
1.3.6 YEREL YÖNETĐM BĐRĐMLERĐNĐN ÖZEL SORUNLARI
Yerel yönetimlerin genel sorunlarının yanında, Türkiye’deki yerel yönetim birimlerinin özel sorunları da vardır. Bunları kısaca üç grupta inceleriz.
1.3.6.1 Đl Özel Đdareleri
Đl özel idareleri, yasaca kendisine verilen görevi yerine getirememektedir. Bu durumun başlıca nedenleri, il özel idaresinin kendine yüklenilen görevleri yapacak hizmet birimlerine sahip olmaması ve yeterli mali kaynaklara sahip bulunmamasıdır.
1.3.6.2 Belediyeler
Mali kaynak sıkıntısı belediyelerin başlıca sorununu oluşturmaktadır. Belediyeler içinde küçük belediyelerin durumu daha kötüdür. Küçük belediyelerde bütçe imkanlarının yetersizliğinden personel sorunu yaşanmaktadır. Küçük belediyelerin çoğunda hiçbir teknik eleman yoktur. Ortalama bir küçük belediyede personel sayısı 12 dolayındadır. Bunların eğitim düzeyi çok düşüktür.
60
