Ziyad b Ebîh’i Kendi Nesebine Katması

Nessa área insere-se a avaliação dos órgãos voltados para a administração orçamentária e financeira e instrumentos de planejamento como PPA, LDO e LOA24. Os primeiros aspectos avaliados pela pesquisa foram existência e a posição hierárquica no organograma municipal como indicativos de autonomia orçamentária e capacidade de tomada de decisão. A presença de uma estrutura organizacional pode significar maior estabilidade e contribui para a continuidade institucional em períodos de mudança política e administrativa.

A pesquisa constatou que a gestão financeira tem papel destacado na maior parte dos municípios, pois mais da metade das prefeituras possui uma secretaria exclusiva, o que é uma maneira de avaliar a relevância da área. Em termos estaduais, apenas no Paraná e São Paulo este não é o caso, ainda que, respectivamente, a parcela de municípios com secretaria exclusiva seja de 48% e 42%. Contudo, na faixa dos municípios até 20 mil habitantes não se observa essa situação. Os dados coletados sugerem que a prática da terceirização também chegou à gestão financeira das prefeituras, sendo essa mais comum nos pequenos municípios (43%) e em serviços de contabilidade. Este é um indicador da ausência de "capital intelectual" próprio, o que pode comprometer o desenvolvimento das capacidades estatais locais.

Em termos regionais, nos estados do Nordeste, a parcela de municípios com serviços externos parte de 71% em Alagoas e chega a 96% na Paraíba, enquanto em São Paulo este valor é de apenas 10%. Nos municípios menos desenvolvidos, com menores dotações de pessoal qualificado, a gestão financeira é entregue a escritórios especializados por vezes distantes da sede. Cerca de um quarto das atividades relacionadas à gestão financeira são

School of Citizenship and Public Affairs (Syracuse University) que analisou os sistemas de gestão de todos os níveis de governo nos Estados Unidos. Atualmente, a pesquisa é conduzida pela sua fundadora, a Pew Charitable Trusts, em seu centro de pesquisa em Washington, DC, e passou a abordar apenas os estados. Referências mais sistematizadas sobre essa metodologia e seus resultados podem ser encontrados em Ingraham, Patricia W. (2007). In Pursuit of Performance: management systems in satate and local government. Baltimore: The John Hopkins University Press. No caso brasileiro, a amostra de 194 municípios de diversos portes foi assim formada: Alagoas (21), Espírito Santo (24), Pará (13), Paraíba (23), Paraná (40), Rio de Janeiro (23) e São Paulo (50). 24 Até 1999, 750 municípios não formulavam seus PPAs, o que passou a ser obrigatório em 2002.

terceirizadas, mas existem diferenças regionais marcantes: no estado de São Paulo essa é a realidade de 6% os municípios e na Paraíba chega a 58%.

Conforme a tabela 2.3, os municípios que têm secretaria exclusiva voltada para a gestão financeira são aqueles onde a terceirização é mais frequente. O IPEA considera plausível que os 19% de prefeituras da amostra que não possuem secretaria exclusiva e terceirizam sejam as que têm menor capacidade de enfrentar os desafios da gestão financeira.

Tabela 2.3 - Porcentual de terceirização na gestão financeira dos municípios

Terceirizam Não terceirizam

Tem Secretaria exclusiva 42 17

Não tem Secretaria exclusiva 19 22

Total 61 39

Fonte: adaptado de Veloso et al. (2011).

Em termos de modernização, a informatização já chegou à imensa maioria dos processos e não é mais um entrave decisivo. Mesmo no Pará, o estado com os piores resultados, em média, 80% dos processos são informatizados. O desafio parece ser a qualificação dos servidores para lidar com as inovações tecnológicas, diante da ampla discrepância regional. A pior situação é Alagoas, pois cerca 1/5 dos servidores tem apenas o nível fundamental. Por outro lado, cerca de 50% dos ocupados nas prefeituras do Rio de Janeiro e do Paraná possuem nível superior. De forma geral, em relação aos recursos humanos, há grandes lacunas de capacitação, pois na maioria das prefeituras inexistem iniciativas nessa direção. Apenas no Paraná essa é a realidade para 63% das prefeituras e em São Paulo, o grande outlier, 96% realizam programas de qualificação e treinamento na área.

Quanto ao esforço tributário, os municípios pesquisados possuem legislação da Planta Genérica de Valores, cadastro dos imóveis para a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano e implantação das regras legais do ISS (ver tabela 2.6 adiante). No entanto, na primeira variável, a defasagem média foi cerca de oito anos. Segundo a Munic IBGE (2012), no cadastro do IPTU, houve variação de acordo com o porte populacional: municípios médios apresentaram as maiores defasagens (6,6 anos) e as menores foram nos grandes (4,3 anos). No ISS, a maior defasagem da legislação foi de 5,3 anos para os municípios pequenos.

Apenas as cidades com menos de 50 mil habitantes estão abaixo da média nacional, no caso do ISS e no uso de recursos mais modernos de gestão (tabela 2.4). Em termos relativos, de 2006 a 2012, os maiores avanços ocorreram nos menores municípios. Nessa direção, importa avaliar o desenvolvimento institucional para ampliar a arrecadação tributária própria. A literatura (Rezende e Afonso, 2003; Varsano e Mora, 2001) já diagnosticou que os municípios foram os principais beneficiários da descentralização fiscal, após 1988, vis-à-vis

os Estados e a União25. Contudo, a tabela 2.5 mostra a heterogeneidade da realidade tributária.

Tabela 2.4 - Recursos de gestão por grupos populacionais (informatização dos cadastros do ISS e IPTU) Classes de tamanho de população

dos municípios

Proporção de municípios com cadastros informatizados (%)

IPTU ISS 2006 2012 2006 2012 Total 83,1 84,9 67,9 81,9 Até 5.000 79,1 82,5 58,1 75,7 De 5.000 a 10.000 78,8 80,5 63,2 77,5 De 10.000 a 20.000 82,4 83,4 66,7 80,8 De 20.000 a 50.000 87,0 87,4 75,0 87,5 De 50.000 a 100.000 95,2 96,3 89,7 96,0 De 1000.00 a 500.000 98,3 99,2 93,5 98,0 Mais de 500.000 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Munic IBGE (2012). As edições posteriores deixaram de compilar essas informações.

Tabela 2.5 - Participação relativa das receitas municipais segundo grupos de habitantes no ano de 2013 Grupos de

habitantes (por mil)

Receita orçamentária total (%) Receitas tributárias (%) Receitas de transferências (%) Outras receitas (%) Total 100,0 17,19 68,72 14,09 Até 2 100,0 1,98 93,85 4,17 De 2 a 5 100,0 3,21 92,09 4,70 De 5 a 10 100,0 4,44 90,21 5,35 De 10 a 20 100,0 5,30 89,02 5,68 De 20 a 50 100,0 7,64 84,12 8,24 De 50 a 100 100,0 11,54 76,90 11,56 De 100 a 200 100,0 14,38 71,39 14,23 De 200 a 500 100,0 18,95 64,41 16,64 De 500 a 1000 100,0 20,41 60,81 18,78 De 1000 a 5000 100,0 24,85 53,72 21,43 + de 5000 100,0 39,91 38,63 21,46

Fonte: Bremaker (2014). Os municípios com mais de 5 milhões de habitantes são Rio de Janeiro e São Paulo. Bremaker (2014) ainda destaca que, em relação aos valores médios de receita municipal, as médias nacionais só são ultrapassadas em municípios acima de 50 mil. Apenas os municípios com mais de 200 mil habitantes (141 unidades) superaram a média nacional. Isto significa dizer que apenas 2,49% desses concentraram, em 2013, 44,44% da população

25

Para Bremaker (2014, p. 2-10), em 2013, a participação municipal nas receitas correntes disponíveis para esse entes, após a contabilização das transferências constitucionais e voluntárias, foi de 19,43%, de 24,13% para os Estados e 55,44% para a União. Em 2013, a receita orçamentária dos municípios, em média, foi constituída por 68,72% de transferências, 17,19% de receitas tributárias e 14,09% de outras receitas. A distribuição dos valores da receita tributária é que são mais significativos. Neste caso, os dois Municípios com população superior a 5 milhões de habitantes (São Paulo e Rio de Janeiro) concentraram 30,38% de toda a receita tributária municipal, seguindo-se em importância os 103 Municípios com população entre 200 mil e 500 mil habitantes (17,67% da receita tributária) e os 13 Municípios com população entre 1 milhão e 5 milhões de habitantes (excluído o Distrito Federal), que concentraram 16,12% da receita tributária municipal. Já em relação às transferências, a maior participação está nos 1.082 Municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes (17,53% do montante das transferências), seguindo-se em importância os 103 Municípios com população entre 200 mil e 500 mil habitantes: 15,02% da receita de transferências. O montante para os municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes basicamente se deve a transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

do país (excluído o Distrito Federal e Fernando de Noronha) e superaram a participação média nacional de arrecadação tributária.

Comparando-se a evolução no tempo, com base nos dados da STN, os municípios acima de 50 mil habitantes ampliaram sua participação média de 19,2% para 20,5% em 2012. Por outro lado, o crescimento relativo das menores localidades foi maior - 41,8% -, contra 10% nos municípios acima dessa população. Esta é uma informação relevante, pois mostra que os esforços realizados nessas administrações foram significativos, embora pequenos em termos absolutos (crescimento médio de 4% para 5,66% de suas receitas próprias).

Outra forma de verificar a heterogeneidade municipal é comparar o peso das transferências nas receitas, que é inversamente proporcional ao porte populacional (nos municípios com até 50 mil habitantes, na média, 89,9% de suas receitas provêm dessa fonte, ao passo que as acima desse intervalo recebem 61%). A autonomia financeira municipal está consagrada na Constituição, mas a realidade mostra que esse segue sendo um desafio duplo: em termos federativos expressa a desigualdade de condições de desenvolvimento e capacidade de extração de recursos locais, e no tocante à modernização da gestão financeira para reduzir esse gap entre regiões e as pequenas e as maiores localidades. Diante das discrepâncias existentes não parece provável que esse dilema possa ser enfrentado apenas pelos esforços locais e sem algum suporte federal para promover capacidades estatais.

Tabela 2.6 - Outros recursos para a gestão por grupos populacionais

2012 Grupos populacionais de municípios (em mil) %

Recursos de gestão

Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 500/1000 + 1000

Cobrança Iptu 92,9 94,5 92,2 94.4 98,8 100,0 100,0 100,0 96,6

Lei p/ cobrar Iptu só após ano 2000 50,7 50,3 57,7 59,1 55,6 43,6 27,3 50,0 49,3 Planta genérica valores (existe) 75,7 72,9 74,2 82,5 95 95 100,0 100,0 86,9 Planta valores (informatizada) 58,6 52,4 59,0 68,3 82,2 84,7 91 93,3 73,7

Fonte: Elaboração própria com base na Munic/IBGE 2012 e na estimativa populacional 2012 (IBGE) enviada ao Tribunal de Contas da União para cálculo do FPM.

Na média, até a faixa de 50 mil habitantes, 6,5% dos municípios não cobravam IPTU, o que desrespeitava a LRF (art. 11 determina que devem prever e arrecadar seus tributos próprios sob pena de vedação no repasse de transferências voluntárias) e a CF. Chama atenção que a instituição de lei para cobrar o IPTU seja elevada, mesmo para municípios com mais de 1 milhão de habitantes (caso de Curitiba, por exemplo) apenas após o ano 2000. Mas, em termos quantitativos, dos 4953 municípios com até 50 mil habitantes, cerca de 55%

legalizou essa cobrança há pouco mais de 15 anos. Assim, esse tipo de amparo legal para cobrar esse imposto é relativamente novo para a maioria dos 89% de municipalidades26. Como se observa, excetuada a legislação do IPTU, nas demais variáveis, apenas as localidades com mais de 50 mil habitantes ultrapassam as médias nacionais.