Muâviye b Ebî Süfyan’ın Kişiliği ve Hakkındak

Nessa pesquisa, o federalismo com seus arranjos institucionais é adotado como variável independente e as capacidades estatais que daí podem ser geradas são a variável dependente. As três dimensões da cooperação federativa podem constituir arenas que tenham

como finalidade apoiar o fortalecimento institucional dos governos locais, considerando ser necessária a implementação de ações com esse alcance intergovernamental. Sendo o federalismo cooperativo um sistema político que busca pactuar acordos entre os seus entes por meio de arranjos de corte territorial, em políticas públicas ou programas, a oferta de ações para incentivar a modernização dos governos locais se insere nesse rol de possibilidades. E assim é mesmo que os entes subnacionais sejam autônomos, pois, como em todas as áreas, o pacto federativo se constitui não pela imposição das prioridades oriundas do governo central, mas por mecanismos de indução que sejam considerados benéficos pelos governos locais. As iniciativas federais voltadas para promover o desenvolvimento das capacidades estatais dos entes subnacionais se inserem nesse escopo mais amplo das relações intergovernamentais.

Para a visão weberiana clássica, capacidades estatais são o domínio de atributos de competência técnica e administrativa que aumentam a probabilidade de direção estatal junto a sociedade ao gerarem segurança, objetividade, impessoalidade e regularidade na aplicação das normas17. Um atributo central é a organização administrativa do Estado se estender sobre as políticas concebidas como áreas que demandam intervenção pública continuada. Segundo Skocpol (2002), o Estado é como uma entidade por meio da qual seus dirigentes perseguem metas e se valem da disponibilidade de recursos como um determinante central para ampliar a efetividade da ação governamental junto a sociedade.

Conforme Weber (1984), a burocracia estatal possui capacidade técnica para que o Estado atue como “indutor” da vida social. Sua racionalidade administrativa, baseada na estabilidade das normas, melhora suas condições de incidir no contexto social. Portanto, as condições mínimas da atividade estatal seriam dependentes do desenvolvimento técnico de suas burocracias. Por isso, construir e qualificar o aparato burocrático deveriam ser as primeiras tarefas para não limitar a ação estatal, além de gerarem um “mútuo reforço”: fortalecem as habilidades do Estado e suas condições para implementar políticas (OLSEN 2005; EVANS 1995; EVANS e RUESCHMEYER 2002; SELZNICK 1984).

Nessa linha, para Grindle (1996), o conceito de capacidades estatais possui quatro dimensões. A primeira é institucional: o Estado como a autoridade que efetiva as “regras do jogo” condicionadoras da regulação econômica e do comportamento político dos atores. A segunda, de ordem técnica: habilidades para formular e gerenciar políticas. A terceira é de

17 Embora a abordagem weberiana tenha originado a tradição estadocêntrica sobre capacidades estatais, nesse debate há outras duas abordagens relevantes. A primeira é a sociocêntrica: a sociedade é a fonte do poder de Estado, seja com a visão marxista das classes sociais ou o pluralismo que enfatiza o papel dos grupos sociais/interesse. A segunda é a relacional que enfatiza a capacidade de o Estado construir vínculos com a sociedade que reforçam seu poder. De todo modo, para as três linhas, a existência de um aparato técnico e administrativo qualificado é uma condição necessária para implementar políticas.

cunho administrativo: gestão eficiente e eficaz de funções organizacionais essenciais para implantar políticas e entregar bens e serviços. A última é de natureza política: canais legítimos e eficazes para resolver conflitos e tratar das demandas sociais que dependem de responsivos líderes políticos e administradores.

A literatura sobre capacidades estatais18 aborda como os governos fortalecem sua infraestrutura institucional para implantar políticas (SCHMITTER, WAGEMAN e OBYDENKOVA, 2005; SIKKINK e WOLFSON, 1993; DROR, 1999). O aumento de capacidades contribui para ampliar a autonomia administrativa e políticas dos governos, que poder ser analisada pelos efeitos que produzem e pela precondições existentes (KJAER, HANSEN e THOMSEN, 2002). Assume relevância a implantação de instrumentos e atributos burocráticos (EVANS e RUESCHEMEYER, 2002; EVANS e RAUSCH, 2014; MIGDAL, 1988; SKOCPOL e FINNEGOLD, 1982; GEDDES, 1990) para implantar objetivos politicamente definidos. Para Evans (1995), os aparatos estatais são locais potenciais para esse tipo de desenvolvimento institucional e um facilitador às ações dos atores políticos. Isso porque é a definição de prioridades políticas que determina o foco das capacidades estatais consideradas relevantes em um contexto histórico, social e econômico (WEIR e SKOCPOL 2002).

Conforme Evans (1993), a existência de burocracias organizadas é um bem escasso, o que remete ao tema dos incentivos à sua institucionalização. A construção institucional do Estado deve ser fortalecida frente às “deseconomias administrativas e organizacionais” que afetam o seu desempenho. Portanto, construir capacidades burocráticas não é uma estratégia conservadora, pois sua modernização pode gerar retorno político aos governos (EVANS, 2003). Mas se essas iniciativas partem do nível central, visando desenvolver capacidades institucionais em outros níveis de governo, podem ocorrer problemas políticos de aceitação. Esta situação demanda estímulos para ampliar adesões, sobretudo nos contextos federativos em que os governos locais possuem autonomia política e administrativa (HAGGARD, 1998).

Capacidades estatais ampliam as possibilidades de intervenção em domínios de políticas e geram mais autonomia de ação, pois dessa forma a dependência de suporte externo se reduz, seja essa oriunda da sociedade ou de níveis superiores do governo. Mas essa visão não significa reforçar o autarquismo de unidades federativas, sob qualquer ponto de vista. Trata-se, nos termos de Wright (1988), de avaliar em que medida mais capacidade estatal nos

18 Para uma revisão da literatura sobre capacidades estatais, sua evolução histórica, principais abordagens teóricas, análises empíricas e cuidados metodológicos, recomenda-se o excelente artigo The State of

governos subnacionais permite uma combinação mais profícua entre "autonomia politica com dependência das politicas públicas" federais. Busca-se verificar a existência de recursos administrativos e financeiros para moldar a intervenção em políticas (Pierson, 1995) que, no caso de países federalistas, sejam alinhadas a objetivos nacionais.

Mas deve-se reconhecer que há um “conjunto de capacidades que repousam no núcleo em que qualquer aparato de estado pode ser identificado” (KJAER, HANSEN e THOMSEM, 2002, p 21; SKOCPOL, 2002). Estas são chamadas de “capacidades centrais” (como a disponibilidade de recursos financeiros e um staff qualificado tecnicamente), pois são fatores críticos na gestão de governo e sua eficiência decisória. Bownan e Kearney (1988) também enfatizam que gestão da informação, estrutura organizacional, modelo de gestão, responsividade burocrática e formas de comunicação institucional são indispensáveis.

Para Evans, Rueschemeyer e Skocpol (2002), investigar capacidades estatais consiste em identificar estruturas organizacionais cuja ausência ou presença sejam críticas para a ação das autoridades. Como capacidades fiscais e administrativas servem a várias atividades, essas tornam-se dois determinantes centrais para se analisar como os governos criam ou reforçam suas organizações. Conforme Hansen e Kjaer (2002, p. 21), “a capacidade para mobilizar receitas fiscais é a linha de base da capacidade estatal”, apoiada no sistema administrativo especializado e na expertise profissional. Assim, avaliar o estágio das capacidades administrativas pode revelar as prioridades políticas relacionadas à construção do Estado.

A organização do Estado visa aumentar sua efetividade econômica e o controle administrativo para aumentar sua eficiência. Essas igualmente são capacidades centrais que podem indicar como a estrutura administrativa se torna uma importante questão da vida política ao incidir sobre a organização dos governos. É importante atentar para os atributos das estruturas, instituições e procedimentos do Estado que gravitam em torno das políticas, visando dotá-lo de recursos para implementar seus objetivos, sobretudo reforçar suas capacidades burocráticas (MARCH e OLSEN, 1983). Com efeito, investir na ampliação desses atributos é um objetivo de cunho político que indica como e de que forma o reforço administrativo e gerencial das unidades de governo se insere na sua agenda de prioridades.

A abordagem de Geddes (1994), mais alinhada com a teoria da escolha racional, enfatiza que preferências políticas dos governos precisam desenvolver essas condições de implementação. Este é um atributo essencial para políticas iniciadas pelo Estado, para o que qualificar sua organização burocrática é uma condição necessária. Por trás desse objetivo residem três fatores chave: recursos humanos, recursos materiais e alocação de fundos. Quanto mais estáveis as regras que asseguram às agências públicas essas três bases de ação,

melhor serão seus instrumentos para implementar políticas públicas. Geddes (1994, p. 50), chama essa busca de meios adequados de armazenamento (buffering) para suprir necessidades técnicas e materiais necessárias às atividades de organizações e políticas estatais.

Considerando a capacidade administrativa como recurso para os governos atingirem seus objetivos, é importante pôr em relevo o papel das estruturas organizativas. O roteiro metodológico proposto por Sikkink (1991; 1993) seleciona três fatores - organizativos, de procedimento e intelectuais - e suas respectivas medidas. Em relação aos aspectos organizativos, os chamados “indicadores de capacidade e de autonomia” relacionam-se à magnitude da administração pública (medida pelo número de servidores) e infraestrutura institucional (especialização de atividades consideradas centrais para as políticas de governo). Quanto aos procedimentos operativos, como os mecanismos de gestão de pessoal, importam prioritariamente a administração das carreiras, capacitação e práticas de aprendizado institucional. No tocante ao talento intelectual, busca-se medir o desenvolvimento de perícia técnica e a continuidade no emprego dos níveis gerenciais. Também é importante como se estabelece a coordenação entre agências governamentais para implantar políticas públicas.

Com base em uma pesquisa em 30 municípios mexicanos, Grindle (2006) frisa que seria equivocado compreender essas capacidades como um pacote de instrumentos separados de contextos pautados pela ampliação da democracia e da descentralização política e administrativa. Ainda assim enfatiza que, do ponto de vistas das habilidades técnicas usualmente requeridas, redesenho organizacional, capacitações, modernização tecnológica e incentivos por incremento de performance são possibilidades relevantes para estimular os governos locais a assumirem novas atribuições delegadas. No seu estudo, por exemplo, a elevação do profissionalismo foi uma das razões para as municipalidades tornarem-se mais conscientes dos benefícios de instrumentos de gestão como o planejamento estratégico.

É por isso que a inexistência de certas capacidades estatais pode constranger o desenvolvimento de políticas e reduzir o escopo das ações governamentais. Estas capacidades são cruciais no feedback entre Estado e sociedade, pois um governo que comanda poucos recursos pode ser incapaz de promulgar políticas. As preferências dos atores governamentais podem ser constrangidas pelo jogo político na sociedade, mas construir capacidades estatais é uma condição necessária para viabilizarem suas escolhas (KJAER, HANSEN e THOMSEN, 2002; BOWNAM e KEARNEY, 1988; SKOCPOL e FINNEGOLD, 1982).

Os argumentos de Grindle (1997, p. 5) seguem essa linha: construção de capacidades engloba uma variedade de recursos relacionados com o aumento de eficiência, efetividade e responsividade da performance governamental. Para garantir essas qualidades na ação estatal

é preciso desenvolver e reforçar atributos de competência gerencial, técnica e administrativa. Esse é um aspecto chamado de supply-side, pois busca avaliar os recursos disponíveis dentro dos governos. Mas esse viés deve ser matizado pelo fator demand-side pressures, que considera ser esse desenvolvimento de capacidades também dependente de condições sociais e econômicas mais amplas, que é um desafio ainda mais relevante em sociedades caracterizadas por níveis elevados de desigualdade. De todo modo, "conseguir o bom governo" significa, entre outras coisas, iniciativas para desenvolver recursos humanos, reforçar organizações e reformar (ou criar) instituições públicas. Estas três dimensões de capacidade focam primariamente sobre pessoal, gerenciamento ou estruturas e requerem distintas atividades a serem desenvolvidas, reforçadas ou reformadas (GRINDLE, 1997).

A tabela 1.2 resume essa visão: elevar a performance organizacional depende de inovações tecnológicas e mecanismos de reforço institucional. Bem-sucedidas estratégias de construção de capacidades não podem ser avaliadas apenas por seu inputs (por exemplo, um alto volume de treinamento empreendido). Também é necessária uma abordagem apoiada em outputs que tratam da efetividade da capacitação para promover e alcançar os resultados almejados (GLENDAY, 1997, p. 334-337). A combinação das duas abordagens permite avaliar melhor os avanços organizacionais e sistêmicos a partir de um conjunto integrado de iniciativas voltadas para qualificar a implementação de políticas públicas.

Tabela 1.2 Dimensões e foco das iniciativas de construção de capacidades

Dimensão Foco Tipos de atividades

Desenvolvimento de recursos humanos

Fornecimento de profissionais e pessoal técnico.

Capacitação, salários, condições de trabalho e recrutamento.

Reforço organizacional Sistemas de gestão para melhorar a performance de tarefas, funções e estruturas.

Sistemas de incentivo19, utilização de pessoal, liderança, cultura organizacional, estruturas de gestão. Reforma institucional Instituições, sistemas e

macroestruturas.

Regras do jogo para regimes econômicos e políticos, mudança política e legal; reforma constitucional. Fonte: Grindle (1997, p. 9).

Quatro são as ações mais relevantes para fortalecer capacidades estatais: recursos humanos (capacitação); desenvolvimento organizacional (sistemas de incentivos, novas estruturas administrativas, mudanças gerenciais e condições de emprego); sistemas (administrativos, orçamentário, tecnológico informatizados etc.) e da própria política pública (engloba os três anteriores, o seu desenho institucional, regras operativas e legislação). Em

19 Grindle e Hildebrand (1997, p. 56) perguntam: qual o incentivo que contribui para a boa performance? Argumentam que o efetivo desempenho do setor público é dirigido mais pela forte cultura organizacional, boas práticas gerenciais e redes de comunicação e menos por regras ou escalas de pagamento.

resumo, implementação de políticas deve ser precedida ou acompanhada do desenvolvimento dessas capacidades e incrementá-las, incluindo aquelas de natureza fiscal e financeira.

Esta visão destaca a especificidade das políticas públicas como lócus para avaliar possibilidades e limites visando desenvolver capacidades estatais, em linha com Skocpol (1985, p. 17): "os mais frutíferos estudos de capacidades estatais tendem a focar-se sobre arenas particulares de políticas". Segue afirmando que não há razões para assumir, a priori, que padrões de força ou fraqueza serão os mesmos em todas as políticas públicas. Compreender essas variações e seus porquês é uma cautela metodológica recomendável para não empobrecer a discussão das capacidades estatais apenas pelo seu viés técnico e administrativo. As trajetórias das políticas podem gerar formas de relacionamento intergovernamental que produzem resultados diferentes em suas capacidades estatais.

A evolução institucional nos êxitos da política de agricultura americana no New Deal ilustra essa questão. Por razões aliadas ao seu desenvolvimento histórico e institucional, que datava do período da guerra civil, no século XIX, essa área era mais bem equipada que os órgãos que lidavam com a política industrial. A retirada dos estados sulistas, caracterizados por uma economia mais agrícola, forçou a União a iniciar a organização institucional dessa política pública. Assim, em 1933, capacidades estatais previamente existentes na área da agricultura permitiram ao governo Roosevelt melhores condições de intervir nesse setor em um momento que a ação pública era mais demandada. No caso da política industrial, suas fraquezas advinham de escolhas institucionais favoráveis a reduzir o papel do governo em favor do mercado. Distintos legados de políticas geraram capacidades institucionais diferenciadas e a existência ou não de recursos administrativos necessários para a formulação e implementação de políticas governamentais (SKOCPOL e FINNEGOLD, 1982).

Esta dimensão histórica e institucional das políticas públicas e seus instrumentos de implantação também envolve aspectos de cultura organizacional. Este é outro legado que importa tanto na análise de políticas como em processos cooperativos como a assistência técnica intergovernamental para desenvolver capacidades estatais (GRINDLE, 1997). Alinhar a cooperação federativa para incentivar capacidades estatais nos entes subnacionais envolve decisões políticas em um processo de nation building e o papel que esses atores territoriais devem ter. Como coordenar essas escolhas na ação coletiva do federalismo que lida com governos municipais autônomos política e administrativamente é um desafio de enorme complexidade. Por essa razão, não depende não apenas de decisões locais, mas sobretudo de iniciativas que precisam ser nacionalmente coordenadas.

A concepção acima complementa-se com a visão de Weiss (1998, p. 17-31): não há capacidade estatal em geral, mas sim nas arenas particulares cuja irregularidade ajuda a esclarecer as trajetórias diferenciadas de comportamento governamental. Falar de capacidades em termos abstratos é pouco útil para compreender questões substantivas, e por isso sua existência em um dado contexto precisa ser determinada com base em questões específicas do tipo: "capacidade para o quê?"20. Uma saída metodológica para responder a essa questão é avaliar quais são os instrumentos de políticas que buscam qualificar os requisitos de ação do Estado. Ao menos na dimensão administrativa, responder a essa pergunta (Hanson e Sigman, 2011) pode ter como alternativa qualificar a competência técnica no fornecimento de bens e serviços. A análise da implantação desses instrumentos, além de indicar as prioridades governamentais assumidas em cada política pública, também depende de condições institucionais existentes e dos legados prévios (WEIR e SKOCPOL, 2002; PETERS, 2000).

Como suporte para essa investigação, Hildebrand e Grindle (1997, p. 35-56), propõem um roteiro com cinco dimensões de análise que está no quadro 1.1 (essa moldura também pode ser vista, em sua forma sistêmica, na figura 1.2).

Quadro 1.1 - Moldura analítica para avaliar gaps de capacidade estatal

1. Ambiente de ação: contexto econômico, político e social no qual o governo está imerso e que pode facilitar