Hz Ali Döneminde Muâviye b Ebî Süfyan

Há um nexo que liga a trajetória das políticas públicas e seus arranjos de governança que compartilham responsabilidades entre os entes inseridos na cooperação federativa. Este é um processo influenciado pela dependência dos legados específicos em cada arena de políticas públicas e pelas regras constitucionais e legais que embasam as relações intergovernamentais.

Portanto, combinar dispersão de autoridade territorial sobre políticas públicas com integração federativa é um processo sincrônico (alinha esferas de governo em torno de interesses comuns) e diacrônico (constrangido pelo legado de cada política). Por essa razão, argumenta Pierson (1995), as instituições do federalismo não são condição suficiente para fazer emergir alianças entre os entes territoriais em torno de temas de seu interesse. A especificidade dos contextos institucionais nas políticas públicas também é um fator relevante nas escolhas dos atores subnacionais e seus cálculos de ganhos e perdas no jogo federativo. A evolução de uma política igualmente condiciona as opções desses atores no interior da governança federativa. Para Pierson (1995, p. 458), na repartição de responsabilidades entre ramos de governo, "rather than being seen as a simple tug of war over control of popular

programs, the interplay between national and constituent unit officials entails a much more complex mixture of competition, cooperation, and accommodation".

Efeitos diversos podem resultar da estrutura e regras institucionalizadas nas arenas de políticas. Para Elazar (1962, p. 326), "issue-by-issue decisions imply a tacit recognition of the principle that may be and occasionally are qualitative differences between issues, which would indicate [...] different approaches to intergovernmental collaboration [...]". Formas de cooperação mudam conforme a agência responsável que conduz as ações, o que requer avaliar seu perfil e capacidade institucional, pois essas questões influenciam as rotas da cooperação intergovernamental para a produção de políticas públicas. E como cada uma dessas policy arenas possui agendas, profissionais, coalizões e um "saber" alinhados às suas trajetórias, definem-se diferentes caminhos como "locais viáveis" para as relações intergovernamentais (KRANE e LEACH, 2007; PRESSMAN, 1975).

Um ponto de partida para analisar essas relações de partilha é conhecer as "substantive policy lines" (Grodzins, 1984) definidas nacionalmente, pois sua visão e regras influenciam as condições de implementação e acesso pelos entes. É relevante analisar como e se esses aspectos se aplicam em cada domínio de políticas, e as conexões entre essas, sobretudo quando são descentralizadas. É importante considerar variações e adaptações em cada área de políticas e o conjunto de atores envolvidos. Em certas áreas, há padrões mais discerníveis, ao passo que em outras não é esse o caso, o que requer compreender os porquês desses distintos desenhos e lógicas de funcionamento (KRANE e LEACH, 2007, p. 489). Como se vê, a cooperação em políticas públicas complexifica os desafios para dividir atribuições entre níveis de governo e orientá-los para finalidades compartilhadas na gestão intergovernamental. As escolhas institucionais para organizar a cooperação federativa em políticas públicas dependem de sua trajetória. E esse condicionamento pode ocorrer por seus efeitos positivos (a lógica dos retornos crescentes que dificulta a reversão de opções pregressas) ou pelo aprendizado negativo (quando as alternativas anteriores induzem à reversão em favor de um novo modelo). O primeiro exemplo pode implicar mudança nos instrumentos de implantação ou mesmo de objetivos de uma política pública, mas sua concepção segue a mesma. No segundo caso, as próprias bases de sustentação teórica e factual são substituídas, em termos kuhnianos, por um novo paradigma (HALL, 1993).

Conforme Obinger, Leibfried e Castles (2005), decisões sobre o formato institucional de uma política pública seguem uma cadeia sequencial em que deliberações adotadas em algum momento anterior fortemente influem no seu desenvolvimento posterior. O impacto do federalismo é contingente sobre os estágios de uma política, pois depende se ela está em fase

de criação, de expansão ou de redução. A configuração de políticas resulta dessa influência mútua entre instituições federais e outros fatores que caracterizam sua trajetória histórica como: divisão de poderes nas arenas intergovernamentais, repartição de competências entre os entes, formas de financiamento e mecanismos de tomada de decisão.

História e sequência de eventos inseridos em uma politica pública condicionam o seu formato institucional, pois há uma relação de causa e efeito no horizonte temporal da análise. Assim é, pois características de políticas públicas associam-se aos seus legados e esses geram efeitos de retroalimentação quando surgem decisões sobre mudar ou manter um curso de ação. Em termos de uma das hipóteses explicativas inerente ao institucionalismo histórico, conceitos gerais precisam ser matizados por categorias de médio alcance, como é o caso das politicas públicas. Esta combinação ajuda a explicar o surgimento de distintos modelos de cooperação que são gerados em diferentes áreas de políticas.

Ainda que Pierson (1993) também apresente políticas públicas como causas (o policy feedback pode gerar mudanças políticas), é importante analisar como seus legados associam- se à busca de cooperação intergovernamental. Isso porque características prévias podem ajudar a entender como, onde e quando os pontos de intersecção entre federalismo e arenas de políticas mostram mais probabilidade de mudança ou de manutenção de formatos existentes. Dentre os caminhos possíveis que ajudam a explicar as escolhas dos atores políticos podem estar processos de auto-reforço e avanços incrementais, bem como reações negativas que moldam novas iniciativas para lidar com as falhas percebidas nas políticas. Estas últimas costumam ser pontos de partida para "conjunturas críticas" que rompem paradigmas e abrem possibilidades para novas rotas de desenho institucional e objetivos de políticas públicas.

Wright (1988, p. 84 ) apresenta outras características da cooperação que, mesmo não sendo exclusivas da lógica sistêmica, tampouco a contradizem. A metáfora do "federalismo de cercados" (picket fence federalism) significa que comunidades de especialistas em políticas criam seus instrumentos verticais de cooperação. Este "vínculo de especialistas funcionais" reúne entes com autonomia em arenas em que a existência de hierarquia não é o mais relevante, ainda que recursos financeiros sejam majoritariamente oriundos de órgãos federais. As relações intergovernamentais assim constituídas afastam-se da "administração burocrática diretiva” que enfatiza supervisão, controle e regulação definidas de forma centralizada (AGRANOFF, 2001). Em termos das conexões entre as esferas de governo, raramente os administradores nacionais controlam sua contrapartes subnacionais, pois as relações intergovernamentais costumam ser organizadas por decisão coletiva, que considera os interesses de todos participantes, acerca do curso mais provável de ação. Estruturam-se

"fraternidades intergovernamentais" em torno de policy spaces baseadas em propósitos comuns. Estas redes podem desenvolver mecanismos de coordenação federativa e um lócus de accountability que não se localiza necessariamente em nenhum nível de governo.

O conceito de policy space é de Downs (1967, p. 212): o espaço dimensional em que uma política pública situa-se a uma distância relativa de outras políticas no mesmo campo. Esse não é um espaço organizativo dos bureaus, mas um encontro de políticas e instituições que atuam em um campo comum visando à sua integração. Por exemplo, importa avaliar como as relações intergovernamentais buscam harmonizar e vincular políticas nos territórios, o que depende de identificar as falhas para coordenar esses elos entre os diferentes entes governamentais. Essa é uma questão relevante, pois se o formato das relações intergovernamentais gera impactos nas capacidades de governo, esses também devem ser critérios para avaliar como seus arranjos políticos e institucionais são efetivos nos policy spaces. Por isso, a política e as regras inseridas nas relações intergovernamentais são variáveis nada desprezíveis a influenciar as alternativas dos entes.

Nessa direção, outro desafio para as políticas públicas contribuírem para a cooperação diz respeito à heterogeneidade de capacidades institucionais dos entes subnacionais. Pode existir um hiato entre a definição de políticas que impactam os governos locais e as condições com as quais as gerenciam (GRODZINS, 1984, p. 64). Mas, para manter o princípio federal, cada esfera de governo deve dispor de recursos (wherewihtal) como uma premissa chave para cooperar mais livremente com as agências de outros níveis de governo. E isso supõe que os entes possuam mínimas capacidades políticas e administrativas para a sua ação na arena intergovernamental (ELAZAR, 1987, p. 182; AGRANOFF, 2001).

Conforme March e Olsen (1983), estruturas de governo e o comportamento das suas instituições não podem ser separadas da dinâmica das relações intergovernamentais. Se políticas federais são compartilhadas entre os entes, as capacidades estatais do nível que as recebe são essenciais. Essa é uma condição necessária para a cooperação intergovernamental que cobra o fortalecimento burocrático-administrativo dos governos subnacionais, e o impacto dessa reorganização reverbera na dinâmica federativa (AGRANOFF, 1994).

Nessa linha, Agranoff e McGuire (1998, p. 2) apresentam um modelo analítico para testar se municipalidades com gerentes mais capazes de operar no sistema intergovernamental possuem mais autonomia nessas arenas. Avalia-se a inserção federativa dos governos locais sob dois enfoques complementares: suas capacidades políticas e estatais e como as instituições e políticas inseridas nas relações intergovernamentais viabilizam o desenvolvimento dessas capacidades. O objetivo é analisar se o marble cake combina essas

questões nas políticas que partilha para serem implementadas nos entes subnacionais. Mas isso não significa que todas as arenas de políticas operem dessa forma e com esse fim, pois os mecanismos de cooperação podem ser distintos, fracos ou inexistentes em algumas.

Um dos efeitos de mudanças em políticas públicas é transformar ou expandir as capacidades administrativas, sobretudo quando fornecem recursos e incentivos associados. Embora para Pierson (1993, p. 604-605), características de competência burocrática precisem ser melhor definidas, iniciativas de políticas tendem a gerar impactos sobre o desenvolvimento de habilidades técnicas especializadas. As pesquisas deveriam concentrar-se nas condições sob as quais políticas públicas influem para a expansão das capacidades estatais. Estes efeitos são mais prováveis em situações em que novas ações governamentais demandam ações mais complexas na sua implantação, coordenação e supervisão.

Segundo Pierson (2004, p. 34-35), ao se embasarem em leis e serem apoiadas sobre o poder coercitivo do Estado, políticas públicas sinalizam para as esferas de governo o que pode ou não pode ser feito, e as recompensas e penalidades associadas a cada ação. Diferentes legados geram variações nesses modelos de políticas públicas e, por essa razão, importa descobrir os mecanismos explicativos (fatores associados) que permitem compreender como ocorre a reprodução ou a mudança de padrões vigentes. Em termos analíticos, encontrar tais mecanismos serve para a proposição de hipóteses a serem testadas, visando explicar a evolução do desenho institucional de cada política pública.

Uma forma para analisar essa questão é o roteiro proposto por Wright (1975) com quatro inputs: a) identificar a inclinação normativa das políticas públicas (papel das ideias); b) adotar como variável independente o sistema de escolhas das políticas, inclusive para avaliar sua efetividade; b) as escolhas substantivas (policy) como variável dependente e; d) conhecimento do contexto institucional da política como variável interveniente. Essas questões podem indicar como as relações intergovernamentais geram seus outputs (políticas e programas) e o nível de aderência que existe das ações propostas junto aos entes federativos. Em termos da discussão teórica que interessa a essa pesquisa, as questões orientadoras acima apresentadas são válidas para analisar se a trajetória das política públicas, seu desenho institucional e as opções acerca de seu escopo incorporam requerimentos de capacidades estatais para os entes subnacionais as administrarem e implantarem.

De forma mais específica, esse roteiro será utilizado adotando-se a organização de sistemas nacionais de políticas públicas como variável independente associada ao desenvolvimento de capacidades estatais subnacionais como variável dependente. O contexto institucional das políticas públicas não será tomado como variável interveniente, mas como

parte da explicação para o surgimento de distintos modelos de cooperação intergovernamental que induzem a diferentes capacidades administrativas e gerenciais nos municípios.

Portanto, a visão das políticas públicas como partilha de funções entre diferentes níveis de governo é a compreensão mais ampla na qual se insere a discussão dessa pesquisa. Mas, nessa Tese, o conceito de sistemas de políticas públicas será adotado como o formato institucional para avaliar as relações intergovernamentais entre os entes federativos. Essa discussão será realizada comparando esse tipo de desenho intergovernamental com outro onde políticas federais prescindem dessa institucionalidade. Ao realizar essa comparação, a análise considerará seus efeitos sincrônicos (sistemas de políticas induzem a promoção de capacidades estatais nos governos locais?) e diacrônicos (os legados das políticas, seja qual for o seu formato institucional adotado, importam e influem no desenvolvimento das capacidades estatais dos municípios?).