2.5. YÜKSEK DENETĠM KURUMLARININ ĠġLEVLERĠ
2.5.4. Yolsuzlukla Mücadelede Yüksek Denetim Kurumlarının Rolü
Günümüzde, yolsuzluk hemen hemen tüm dünya ülkelerinde meydana getirdiği birçok olumsuz etkiler nedeniyle mücadele edilmesi gereken bir olgu olarak görülmektedir.400
Yolsuzluğun ülkeye ve topluma olumsuz etkilerini genel olarak Ģöyle sıralayabiliz. Yolsuzluk nedeniyle: Demokrasiye olan inanç temelinden sarsılır; Hukukun üstünlüğü ilkesi önemsiz hale getirilir; Devlete olan güven sarsılır; Ekonomik rekabet olumsuz yönde etkilenir; Verimsiz yatırımlara yol açılır; Yabancı sermayenin gelmesi engellenir; Ekonomik kalkınma geciktirilir; Fakir halk yığınlarının durumları daha da zorlaĢtırılır; Haklar ihlal edilir; Yoksulluğun ve geniĢ halk kitlelerin arasındaki eĢitsizlik artırılır.401
397 Tuğba Asrak Hasdemir, Kamusal ĠletiĢimde Bilgi Edinme Hakkı, 1. Baskı, Ankara, Mattek Matbaacılık, 2007, s. 52.
398 Altuğ, a.g.e., s. 8. 399 Köse (2007), a.g.e., s. 95.
400 Tolga DemirbaĢ, “Yolsuzlukla Mücadelede Ulusal Dürüstlük Sisteminin Temel Direği: Yüksek
Denetim Kurumları”, Amme Ġdaresi Dergisi, C. 39, S. 2, 2006, s. 72.
401 Mehmet KarakaĢ, Murat Çak, “Yolsuzlukla Mücadelede Uluslararası Kuruluşların Rolü”, Maliye Dergisi, S. 153, 2007, s. 97; Yolsuzluğun olumsuz etkilerine iliĢkin ayrıntılı bilgi için
bkz. DemirbaĢ (2006), a.g.m., s. 73-74; Mehmet Fatih Gür, “Yolsuzluk Nedir? Yolsuzluk
Çeşitleri ve Ülkeler Arası Yolsuzluk Algılaması”, Mali Çözüm Dergisi, S. 124, 2014, s. 205-
207; Mehmet KarakaĢ, “Yolsuzluğun Nedenleri, Etkileri ve Yolsuzlukla Mücadelede Alternatif
89
Bugüne kadar dünya genelinde farklı uluslararası örgütler tarafından, ülkelerin kanunlarında ve literatürde yolsuzluk kavramına iliĢkin değiĢik tanımlar yapılmıĢtır.402
Bunlardan yaygın olarak bilinen ve akademik çevreler ile ilgili kuruluĢlar tarafından kabul edilen Dünya Bankası’nın yolsuzluk tanımıdır. Bu tanıma göre, yolsuzluk “kamu gücünün özel çıkar sağlamak için kötüye kullanılması”dır.403 Aynı görüĢte olan Uluslararası Saydamlık Örgütü, kamu görevlilerinin rüĢvet almasını, zimmetine para geçirmesini, devlet ihalelerinden komisyon almasını, maddi veya maddi olmayan Ģekillerde çıkar sağlamasını da yolsuzluk olarak kabul etmektedir.404
Bununla birlikte, yukarıda belirlendiği gibi literatürde yolsuzluk kavramına iliĢkin farklı tanımlar verilmiĢtir. Örneğin, Çakır yolsuzluk kavramını “kamu gücüyle
sınırlı olmayan herhangi bir görevin özel çıkarlar için kötüye kullanılması veya kişisel menfaatin genel menfaate tercih edilmesi” olarak tanımlamıĢtır.405
Öte yandan, Nye tarafından yolsuzluk “bir kamu görevinin özel çıkar, maddi kazanç veya
statü edinme amaçlarıyla mevcut formel yapısından saptırılması davranışı” olarak
tanımlanmıĢtır.406
Fredrich’e göre ise, “yolsuzluk davranışı; elinde belirli faaliyetleri
yapabilme gücünü bulunduran kişilerin kendilerine yasal olmayan yollardan parasal veya farklı formlarda ödüller sunabilen şahıslar lehine sözkonusu yetkilerini kullanmaları ve bunun bir sonucu olarak da kamu çıkarına zarar vermeleridir”.407
Ayrıca, KarakaĢ ve Çak tarafından yolsuzluk kavramı “ellerinde kamusal güç
bulunduran şahısların özel çıkar ve statü kazanabilmek amacıyla sözkonusu
2007, s. 58-59; Musa Hikmet Yavuzyiğit, “Türkiye’de Rüşvet ve Yolsuzlukların Nedenleri ile
Çözüm Yollarının Tartışılması”, SayıĢtay Dergisi, S. 23, 1996, s. 24-26.
402 Yolsuzluk kavramının farklı tanımları ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Kemal Özsemerci, “Türk
Kamu Yönetiminde Yolsuzluklar, Nedenleri, Zararları ve Çözüm Önerileri”, SayıĢtay Yayınları,
AraĢtırma/Ġnceleme/Çeviri Dizisi, 2003, s. 4-6.
403 Nedim ġener, Tepeden Tırnağa Yolsuzluk, Ġstanbul, Metis Yayınları, 2001, s. 17; Mürteza Hasanoğlu, Ziya Aliyev, Yönetimde Yolsuzluk ve Mücadelede Stratejileri, 1. Basım, Ankara,
Nobel Yayın Dağıtım, 2007, s. 3; Gür, a.g.m., s. 193; R. Bülent Tarhan, Ömer Faruk
Gençkaya, Ergin Ergül, Kemal Özsemerci, Hakan Özbaran, Bir Olgu Olarak Yolsuzluk: Nedenler, Etkiler ve Çözüm Önerileri, 2. Basım, Türkiye Ekonomi Politikaları AraĢtırma
Vakfı, Matsa Basımevi, 2006, s. 23; Gökhan Erkal, Merter Akıncı, Ömer Yılmaz, “Yolsuzluk
ve İktisadi Büyüme İlişkisi: OECD ve AB Ülkeleri Üzerine Panel Sınır Testi Analizi”, SayıĢtay
Dergisi, S. 92, 2014, s. 144. 404 ġener, a.g.e., s. 18.
405 Yafes Çakır, “Yolsuzlukla Mücadelede Uluslararası Organizasyonlar”, SayıĢtay Dergisi, S. 91, 2013, s. 129.
406 J.S. Nye, “Corruption and Development: A Cost-Benefit Analaysis”, Development Digest, 1968, p. 106-115 (Aktaran: KarakaĢ ve Çak, a.g.m., s. 76).
407 C.J. Friedrıch, “Political Pathology”, The Political Quarterly, Volume 37, Issue 1, 1966, p. 74 (Aktaran: KarakaĢ ve Çak, a.g.m., s. 76).
90
yetkilerini ilgili toplumdaki örf, adet, gelenek, görenek ve hukuk kurallarına aykırılık gösterecek şekilde belirli kişi veya gruplar lehine kullanmaları eylemi” olarak
tanımlanmıĢtır.408
Bununla beraber, Çukurçayır, Özer ve Turgut tarafından “kamu
gücü kullanılsın veya kullanılmasın, karar verme mekanizmalarından bu kararların uygulandığı alt kademelere kadar, kamusal veya özel görevin ifa edildiği, herhangi bir yetkinin kullanıldığı her aşamada kamusal veya özel çıkarları zedeleyecek ve kişisel ya da bağlı olunan grubun çıkarının hedeflendiği her türlü davranış ve kötüye kullanım” yolsuzluk olarak nitelendirilmektedir.409
Yolsuzluk yapanların temel amacı bir menfaat elde etmektir. Bu nedenle yolsuzluk genel olarak maddi çıkar içeren yolsuzluk (rüĢvet, zimmet, rant kollama ve haraç) ve maddi olmayan çıkar karĢılığı yolsuzluk olarak ikiye ayrılmaktadır (akraba kayırmacılığı, eĢ-dost kayırmacılığı, siyasal kayırmacılık, hizmet kayırmacılığı, oy ticareti, lobicilik).410
Yolsuzluklara neden olan sebeplerin411 çok olmasıyla beraber, genel olarak bu sebeplerin birkaç örnekleri verilebilir. Bunlar: Kamu otoritesinde aĢırı derecede merkezileĢme ve yoğunlaĢma; Ġdari sistemin zayıf olması; Yasal düzenlemelerin net ve açık olmaması (hukuki boĢluklar); Gerektiği ölçüde etkin ve verimli iç ve dıĢ denetim sisteminin yokluğu; Kamu sektörünün mali idaresinde Ģeffaflığın olmayıĢı; Yetki erkinde çok fazla bölünmenin bulunması; Bazı kamu görevlilerinde dürüstlüğün mevcut olmayıĢı; Memurların mali durumunun zayıflığı.412
Bununla birlikte, dünya genelinde yolsuzluğun artmasına bağlı, yolsuzlukla mücadele çalıĢmalarını yürüten uluslararası örgütler de bu konuya odaklanmıĢtır. Bunlar genellikle Ģöyle sıralanabilir:413
408 KarakaĢ ve Çak, a.g.m., s. 77.
409 M. Akif Çukurçayır, M. Akif Özer, Kasım Turgut, “Yerel Yönetimlerde Yolsuzlukla
Mücadelede Yönetişim İlke ve Uygulamaları”, SayıĢtay Dergisi, S. 86, 2012, s. 4.
410 Yolsuzluğun çeĢitleri ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Hasanoğlu ve Aliyev, a.g.e., s. 7-14; ġener, a.g.e., s. 19-21; KarakaĢ ve Çak, a.g.m., s. 77-78; Tarhan vd., a.g.e., s. 25-31; Gür, a.g.m., s. 197- 205; KarakaĢ, a.g.m., s. 47-50; Yavuzyiğit, a.g.m., s. 21-23.
411 Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. KarakaĢ, a.g.m., s. 50-58.
412 Franz Friedler, “21 ve 25 Ekim 1996 tarihleri arasında Viyana’da düzenlenen Birleşmiş
Milletler ve INTOSAI tarafından desteklenen Yüksek Denetim Kurumlarının Yolsuzluklarla ve Kötü Yönetimlerle Mücadeledeki Rolü” konulu uluslararası seminerde konuĢması, (Çeviren:
Ġbrahim Uzunöz), SayıĢtay Dergisi, S. 27, 1997, s. 97.
413 Ayrıntılı bilgi için bkz. Çakır, a.g.m., s. 130-133; Burcu Gediz Oral, “Yolsuzlukla Uluslararası
Alanda Mücadele ve Türkiye’de Yolsuzlukla Mücadelenin Kurumsal Yapısı”, Marmara
91
- BirleĢmiĢ Milletler UyuĢturucu ve Suç Ofisi (United Nations Office on Drugsand Crime - UNODC);414
- Yolsuzluğa KarĢı Olan Ülkeler Topluluğu (The Group of States Against Corruption - GRECO);415
- Ekonomik ĠĢbirliği ve Kalkınma TeĢkilatı (The Organization for Economic Cooperation and Development - OECD);416
- Dünya Ekonomik Forumu (The World Economic Forum);417 - Uluslararası ġeffaflık Örgütü (Transparency International);418
- Uluslararası Ticaret Odası (The International Chamber of Commerce - ICC);419
- Yüksek Denetim Kurumları Örgütü (INTOSAI).420
Özetle, bu uluslararası örgütlerin ortak amacı; yolsuzluğun önlenmesi ile ilgili politikaların ve stratejilerin gözden geçirilmesi, ülkeler arasında yolsuzlukla mücadele konusunda yapılan yasal düzenlemeler ve uygulamalarla ilgili bilgi alıĢveriĢinin artırılması, yolsuzlukla mücadele alanında elde edilen baĢarıların ve bu alandaki iyi uygulama örneklerinin paylaĢılmasıdır.421
Ayrıca, belirtilen uluslararası örgütler kapsamında birçok uluslararası sözleĢme imzalanmıĢtır.422
Bu uluslararası sözleĢmelerden en önemlisi olan ve 14 Aralık 2005 tarihinde yürürlüğe giren kuĢkusuz BirleĢmiĢ Milletler’in Yolsuzluğa KarĢı
Özbaran, “Yolsuzluk ve Bu Alanda Mücadele Eden Uluslararası Örgütler ve Birimler”, SayıĢtay Dergisi, S. 50-51, 2003, s. 19-33.
414 UNODC’nin yolsuzluk ve ekonomik suçlarla mücadele ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. http://www.unodc.org/unodc/en/corruption/index.html?ref=menuside (E.T. 22.06.2018).
415 GRECO hakkında ayrıntılı bilgi için bkz.
https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/about_en.asp (E.T. 22.06.2018).
416 OECD’nin yolsuzluğa karĢı iĢlevleri ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. http://www.oecd.org/corruption/ (E.T. 22.06.2018)
417 Dünya Ekonomik Forumu ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. https://www.weforum.org (E.T. 22.06.2018).
418 Uluslararası ġeffaflık Örgütü hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. https://www.transparency.org/about/ (E.T. 22.06.2018)
419 ICC hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. http://www.iccwbo.org/about-icc/ (E.T. 22.06.2018). 420
INTOSAI hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. http://www.intosai.org/about-us.html (E.T.
22.06.2018). 421 Çakır, a.g.m., s. 134.
422 Yolsuzluğa karĢı uluslararası sözleĢmeler ve belgeler ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Tarhan vd., a.g.e., s. 75-82.
92
SözleĢmesi’dir. Günümüzde bu sözleĢmeye hemen hemen tüm dünya devletleri üye olmaktadır.423
Denetim alanında yukarıda belirtilen Yüksek Denetim Kurumları Örgütü ve bu örgüte üye olan SayıĢtayların yolsuzlukla mücadelede kamu kesiminde, hesap verme sorumluluğun ve saydamlığın sağlanmasında oldukça büyük önem taĢımaktadır. Örneğin, yolsuzlukla mücadele konusunda Uruguay ülkesinin Montevideo kentinde 1998’de INTOSAI tarafından düzenlenen 16. Kongresinin baĢlıklarından birisi
“Sahteciliğin ve Yolsuzluğun Önlenmesinde ve Ortaya Çıkarılmasında Sayıştayların Rolü”424
olarak belirlenmiĢtir. Düzenlenen kongrenin neticesinde yayınlanan
Montevideo Deklarasyonu’na göre SayıĢtaylar:
- Mali ve iĢlevsel bağımsızlığa iliĢkin duyarlılıkları net bir Ģekilde ortaya konmalı ve denetim alanının geniĢletilmesi konusunda gayret göstermelidirler;
- Sahtecilikle mücadele konusunda risk göstergeleri oluĢturarak denetimlerini sahtecilik ve yolsuzluk alanlarına yönlendirmelidirler;
- Mali ve iç kontrol sistemlerinin verimliliğini ve etkinliğini değerlendirmede daha aktif rol üstlenmeli ve kendi tavsiyelerinin yerine getirilmesini ısrarla takip etmelidirler;
- Yolsuzlukla mücadele konusunda ulusal ve uluslararası kuruluĢlarla olan iliĢkileri geliĢtirmeli ve bu konuyla ilgili bilgi paylaĢım fırsatlarını değerlendirmelidirler;
- Kamuda görev yapan kimselerin INTOSAI’nin Meslek Ahlakı Kuralları’ndan yararlanmalarını sağlamalıdırlar;
- Denetim raporlarının ve gerekli bilgilerin kamuoyuna sunulması için etkin araçlar oluĢturmalıdırlar;
- AnlaĢılır ve okuyucuya yararlı nitelikte uygun denetim raporları üretmelidirler;
423 Ayrıntılı bilgi için bkz. Gediz Oral, a.g.m., s. 169-170; United Nations, “United Nations
Convention Against Corruption”, New York, 2004,
http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html (E.T. 22.06.2018).
424 INTOSAI, “Bibliography of Congress Themes”, Rechnungshof, Vienna, 2013, p. 8, http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/5_events/congresses/Kongressthemen_E .pdf (E.T. 22.06.2018).
93
- Kamu hizmetleri için dürüst ve yetenekli kiĢilerin seçilmesine ve istihdamına imkan veren personel yönetim sistemleri oluĢturulmasını teĢvik etmelidirler;
- Kamu görevlilerinin mali beyanlarıyla ilgili yönlendirici ilkeler oluĢturulmasını desteklemeli ve bu ilkelere uygunluğu, süregelen denetimlerin bir parçası olarak izlemelidirler;
- Dikkat çeken usulsüzlükler hakkında kamuoyundan bilgi almak ve bu bilgileri iĢlemek üzere etkin tanıtım araçlarının oluĢturulmasını dikkate almalıdırlar;
- INTOSAI’nin halihazırda oluĢturulmuĢ bulunan komiteleri ve çalıĢma grupları aracılığıyla sahtecilik ve yolsuzlukla ilgili çalıĢmalarını sürdürmelidirler.425
Bununla birlikte, yolsuzlukla mücadele konusunda, Temmuz 2005’de Kolombiya ülkesinin Cartegana Ģehrinde INTOSAI ve Güney Amerika Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumlarının bir araya gelmesiyle düzenlenen çalıĢma sonucunda kabul edilen Cartegana Deklarasyonu da yukarıda gösterilen benzer tavsiyeleri içermektedir.426
Ayrıca, yolsuzlukla mücadele konusunda yukarıda bahsedilenleri göz önünde tutarak, denetim mekanizmalarının geliĢmediği ya da etkin kılınamadığı ülkelerde, yolsuzlukların daha yaygın olarak görüldüğü bir gerçek olduğunu iĢaret edilmesi gerekir. Bu nedenle yolsuzlukla mücadelede denetim kurumlarının özellikle Yüksek Denetim Kurumlarının faaliyetleri hayati bir öneme sahiptir.427
Günümüzde, dünya genelinde Yüksek Denetim Kurumları, ulusal maliyenin denetimi ve kontrolü için en verimli araçlar olarak kabul edilmektedir. Çünkü yürüttükleri denetimleri ile, potansiyel düzensizlikleri ortaya çıkarmakta, yolsuzluk riskine karĢı uyarılarda bulunmakta ve bu bağlamda, yolsuzlukları önlemeye yönelik uygun çözüm önerilerinde bulunmaktadırlar.428
425
KarakaĢ ve Çak, a.g.m., s. 96; Bayram Barun, Yolsuzlukla Mücadelede DıĢ Denetimin Rolü, Ankara, TEPAV Yayınları, 2007, s. 14-15; M. Hakan Özbaran, “Şeffaflık ve Hesap Verme
Sorumluluğu Bağlamında Yolsuzlukla Mücadelede Sayıştayların Rolü”, SayıĢtay Dergisi, S. 43,
2001, s. 7-8; Klaus-Henning Busse, “Yolsuzlukla Mücadelede Sayıştayların Rolü” (Çeviren: Seher Özer), SayıĢtay Dergisi, S. 66-67, 2007, s. 47; Gediz Oral, a.g.m., s. 177.
426
Barun, a.g.e., s. 15.
427 Erol Akbulut, “Sayıştay Denetimi ve Yolsuzlukla Mücadeledeki İşlevi”, SayıĢtay Dergisi, S. 50-51, 2003, s. 3.
428 Do Binh Doung, “Kamu Kesimi Yatırım Projelerinde Yolsuzluk: Sayıştayların Önleyici Rolü” (Çeviren: Ahmet Okur), SayıĢtay Dergisi, S. 53, 2004, s. 143.
94
Yolsuzluğa karĢı performanslarını artırmak amacıyla, dünyanın birçok SayıĢtayları tarafından aĢağıdaki faaliyetler yerine getirilmektedir:
- Sahtecilik ve yolsuzlukla mücadelede daha çok seminer ve konferans düzenlemek;
- AraĢtırma güçlerini güçlendirmek; - Adli denetim birimleri kurmak;
- Yolsuzluk denetim standartlarını oluĢturmak; - Daha profesyonel unvanları teĢvik etmek; - Transparency International’ı desteklemek;
- Ulusal sahtecilik karĢıtı ajansları desteklemek ve onlarla iĢbirliği içerisinde olmak;
- Etik ve sahtecilik ile ilgili farkındalık yaratan eğitim programlarını teĢvik etmek;
- Bakanlıkları, kamu kurumlarını ve daireleri sahtecilik kontrol planları oluĢturmaları için teĢvik etmek.429
Böylece, dünya genelinde Yüksek Denetim Kurumları yolsuzlukla mücadele konusunda büyük önem taĢımaktadırlar, ve bu alanda, Montevideo Deklarasyonu’nda belirlendiği gibi, denetim kalitesinin yükseltilmesi amacıyla diğer SayıĢtaylarla ve uluslararası kurum ve kuruluĢlarla mesleki tecrübenin artırılması ve ortak kullanılabilecek bilgilerin alıĢveriĢi noktasında iĢbirliği yapmalıdırlar.430
2.5.5. Yüksek Denetim Kurumlarının Mali Saydamlığı Tesis Etme ve