Fransa Yüksek Denetim Kurumunun Tarihi GeliĢimi,

Fransa 1958 tarihli Anayasası’na göre, parlamenter-baĢkanlık sistemiyle yönetilen, güçler ayrılığı ilkesine göre örgütlenen573

ve bölünmez, laik, demokratik sosyal bir Cumhuriyet574 olarak bilinmektedir. CumhurbaĢkanı geniĢ yetkilere sahip olarak doğrudan halk tarafından seçilmekte ve en fazla iki dönem görev yapabilmektedir. CumhurbaĢkanı, Hükümetin iĢleyiĢinin içinde olmakla birlikte parlamentoya karĢı sorumluluk taĢımamaktadır. Buna karĢın CumhurbaĢkanı tarafından atanan BaĢbakan’ın parlamentoya karĢı siyasi sorumluluğu bulunmaktadır. Parlamento, Ulusal Meclis ve Senato olmak üzere iki kanatlıdır. Ulusal Meclis doğrudan halk tarafından seçilen toplam 577 üyelerden oluĢmaktadır. Bunların 556’sı anayurt Fransa’dan, 10’u denizaĢırı bölgelerden ve 11’i yurt dıĢında yaĢayan vatandaĢlar tarafından seçilmektedir. Parlamentonun ikinci kanadı olan Senato 348 üyeli olup ulusal ve yerel düzeylerdeki seçilmiĢ kiĢilerden oluĢan bir “ikinci seçmen” grubu tarafından seçilmektedir.575

573 _{Yusuf Erbay, “Fransa’da İdari Sistem ve Yerel Yönetimler”, ÇağdaĢ Yerel Yönetimler} Dergisi, C. 8, S. 2, 1999, s. 58.

574 _{NevĢehir Barosu, “4 Ekim 1958 Fransa Cumhuriyeti’nin Anayasası”, NevĢehir Barosu} Dergisi, S. 1, 2014, s. 313.

575 _{Ayrıntılı bilgi için bkz. Hüdai ġencan, “Çatışmacı Parlamentarizmden Melez Bir Çözüme:}

Fransa’da Yarı Başkanlık Sistemi”, KarĢılaĢtırmalı Hükümet Sistemleri, Yarı-BaĢkanlık

Sistemi (Fransa, Polonya ve Rusya Örnekleri), TBMM AraĢtırma Hizmetleri BaĢkanlığı,

TBMM AraĢtırma Merkezi Yayınları, No. 6, (Editörler: Havvana Yapıcı Kaya, Kasım Erdem, Hüdai ġencan, Kadir Candan), 2014, s. 27-98.

126

Günümüzde Fransız Cumhriyeti yönetiminde yer alanYüksek Denetim Kurumu (Cour des Comptes) en köklü ve en prestijli kurumlardan biri olarak bilinmektedir. Tarihsel sürece bakıldığında bu kurumun varlığının Orta Çağa kadar uzandığı görülmektedir. Önceki bölümde de belirtildiği gibi, Fansız SayıĢtayı ilk olarak 1319 yılında Kral V. Philip tarafından Hesap Dairesi Ģeklinde kurularak Fransız Ġhtilali’ne kadar varlığını sürdürmüĢtür. Ġhtilalden sonra 1807 yılında I. Napolyon tarafından Cour des Comptes adıyla kurumsallaĢtırılmıĢtır.576

1789 yılında kabul edilen Fransız Ġnsan ve YurttaĢ Hakları Bildirgesinin 15. maddesinde yer alan “Toplumun tüm

kamu görevlilerinden, görevleriyle ilgili olarak hesap sorma hakkı vardır”577

ifadesi

çerçevesinde Fransız SayıĢtayı’nın temel görevi, kamu fonlarının kullanımı üzerinde kamusal hesap verebilirliğin güvence altına almak, Fransız yasama ve yürütme organlarına yardımcı olmak ve vatandaĢlarını bilgilendirmek olarak özetlenebilir.578

Zamanla Fransız SayıĢtayı çeĢitli anayasalar ile kanunlar tarafından yeniden düzenlenerek ve daha geniĢ yetkilere sahip olarak varlığını devam etmiĢtir. Örneğin, bugünkü Ģekliyle “Cour des Comptes” 16 Kasım 1907 yılında kabul edilen kanunla düzenlenmiĢtir. Ayrıca, Fransız Cumhuriyeti’nin 1946 ile 1958 yıllarında kabul edilen anayasalarında bu kuruma yer verilmiĢ ve kurumun yetkileri geniĢletilmiĢtir.579

Örneğin, 1946 tarihli Anayasa’nın 18 maddesi uyarınca, “Milletin

hesaplarını milli meclis keser. Bu hususta, Sayıştay kendisine yardım eder. Milli Meclis Sayıştayı gelirlerin toplanması, giderlerin harcanması ve hazine yönetimine dokunan her türlü soruşturmaların ve incelemelerin yapılması ile görevlendirebilir”.580

1958 tarihli Fransız Anayasası’nın 47. maddesine göre ise,

“Sayıştay, mali yasaların uygulanmasının denetiminde Parlamentoya ve Hükümete yardımcı olur”.581

Daha sonra 22 Haziran 1967 yılında kabul edilen kanunla kurumun yasal statüsü düzenlenmiĢ ve bütün bakanlıkların ve kamu kurumların denetimi yetkisi

576 _{Alptürk ve Akbulut, a.g.m., s. 3; Avcı, a.g.e., s. 161; Köse (2007), a.g.e., s. 121.}

577 _{Fransız Ġnsan ve YurttaĢ Hakları Bildirgesi}

(26.08.1789), http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1791.htm (E.T. 26.06.2018).

578 _{Köse (2007), a.g.e., s. 121; National Audit Office of UK, a.g.e., p. 91;}

https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2005/12/State_Audit_Book.pdf (26.06.2018). 579 _{Fransız Cumhuriyeti SayıĢtayı, https://www.ccomptes.fr/en/who-we-are-and-what-we-}

do/history (E.T. 26.06.2018).

580 _{Bülent Nuri Esen, “Fransa Cumhuriyeti Anayasası”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi} Dergisi, C. 5, S. 1, 1948, s. 4-5.

581 _{DanıĢtay, Fransız Anayasası, (Çeviren: Ahmet ġükrü Özeren), Ankara, DanıĢtay Matbaası,} DanıĢtay Yayınları, No. 58, 1994, s. 17.

127

verilmiĢtir.582

TeĢkilat yapısı ise 20 Eylül 1968 tarihli kararname ile doğrulanmıĢtır.583

Belirtilen düzenlemelerle denetim anlayıĢı önemli ölçüde değiĢikliğe uğramıĢtır. Özellikle devlet kaynaklarının rasyonel kullanımının incelenmesi sorumluluğu doğrudan SayıĢtaya verilerek performans denetimi için gerekli yasal altyapı oluĢturulmuĢtur.584

1976 yılında yapılan yeni düzenlemelerle denetimden sorumlu olan diger bazı kurumlar Yüksek Denetim Kurumu ile birleĢtirilip sosyal guvenlik kurumları, kamu iĢletmeleri ve ulusallaĢtırılmıĢ endüstriler üzerinde denetim görevleri Yüksek Denetim Kurumunun iĢlevlerine dahil edilmiĢtir.585

1980’li yıllarda düzenlenen reformlar neticesinde 1982 yılında Fransa’da Bölge SayıĢtayları (Chambre Régionales Des Comptes) oluĢturulmuĢtur.586

Ayrıca, bu reform kanunları çerçevesinde yerel kamu kurumları, Ģirketleri ve ortaklarının yönetim ve hesapları üzerinde denetim iĢlevi oluĢturulan Bölge SayıĢtaylarına verilmiĢtir.587

Bu kurumlar tarafından verilen yargısal kararların temyiz mercii de SayıĢtay olmuĢtur.588

1996 tarihinde düzenlenen anayasal değiĢikliklerle SayıĢtaya, sosyal güvenlik finansman kanunların uygulanmasının denetimine yönelik, yıllık rapor düzenleme iĢlevi verilmiĢtir. Bununla birlikte, SayıĢtay ile Bölge SayıĢtaylarına iliĢkin bütün yasal düzenlemeler Mali Kurullar Kanunu’nda (Code des juridictions financières) birleĢtirilmiĢtir.589

2001’de anayasal kararname ile SayıĢtaya hesapları onaylama ve devletin bütçe programlarının performansını değerlendirme iĢlevi verilmiĢtir. 2005’ten itibaren ise kurum genel sosyal güvenlik sisteminin hesaplarını onaylama görevini

582 _{Avcı, a.g.e., s. 161.}

583

Paul Marie Gaudemet, Maliye Hukuku, (Çeviren: O. Halfinar), Moskova, Progres Basımevi,

1978, s. 289.

584 _{Köse (2007), a.g.e., s. 121; Gaudemet, a.g.e., s. 292.}

585 _{Safiye KAYA (2000), a.g.m., s. 26.}

586 _{National Audit Office of UK, a.g.e., p. 93; DemirbaĢ (2001), a.g.m., s. 164; G.V. Stankevich,} T.V. Kara-Kazaryan, E.V. Kasevich, “State financial control: Comparative analysis of Russia

and France”, Life Science Journal, Volume 11, Special Issue 11, 25.11.2014, p. 351.

587 _{Alptürk ve Akbulut, a.g.m., s. 4; Avcı, a.g.e., s. 161.} 588 _{Köse (2007), a.g.e., s. 121.}

128

üstlenmiĢtir.590

Aynı tarihte düzenlenen reform sonucunda SayıĢtayın bütçesi Maliye Bakanlığı bütçesinden çıkarılmıĢ ve böylece kurum bütçe özerkliğini kazanmıĢtır.591

2008 yılında Fransız Anayasası’na yeni madde eklenerek (47-2) SayıĢtayın yetkileri daha da geniĢletilmiĢtir. Özellikle verilen kamu politikalarının değerlendirilmesi iĢlevi aracılığıyla yürütme ve yasama organlarına önemli ölçüde destek olmuĢtur. Son olarak, 2011 yılında kabul edilen birtakım kanunlarla SayıĢtay’ın bir mahkeme olarak kamu politikalarının değerlendirilmesindeki rolü güçlendirilmiĢtir.592

Böylece son 50 yıl içinde Fransız SayıĢtayının yetkileri önemli ölçüde geniĢlemiĢ olup en önemli anayasal ve yasal değiĢikliklerin 1967, 1968, 1976, 1982, 1996, 2001, 2005, 2008 ve 2011 yıllarında gerçekleĢtirildiği görülmektedir.

Belirtildiği gibi Fransız SayıĢtayı anayasal bir kurumdur. Yürürlükteki Anayasa’nın 47-2. maddesine göre, “Sayıştay, Hükümetin faaliyetlerinin

denetiminde Parlamentoya yardımcı olur. Sayıştay, sosyal güvenlik finansmanı yasalarının uygulanmasının denetiminin yanı sıra kamu politikalarının değerlendirilmesinde Hükümete ve Parlamentoya yardımcı olur. Sayıştay, kamuya açık raporlar marifetiyle halkın bilgilendirilmesine katkıda bulunur”.593

“Cour des Comptes” Fransız idari sisteminin temel organlarından biri olarak yürütme ve yasama karĢısında bağımsız, üyeleri ise hakim bağımsızlığına sahiptir. Ayrıca, bütün meslek mensupları (Savcı hariç) yargıç statüsüne sahip olup görevden azledilemezler. Kurumun teĢkilat yapısı BaĢkan, SayıĢtay BaĢsavcısı ve Daire BaĢkanlıklarından oluĢmaktadır.594

SayıĢtay BaĢkanı Bakanlar Kurulu kararnamesi ile CumhurbaĢkanı tarafından tayin edilip görevini 68 yaĢına kadar sürdürebilmektedir.595

Kurum BaĢkanı görevlerinin arasında SayıĢtayın genel organizasyonunu belirleme, kurumun yetki ve

590 _{Fransız Cumhuriyeti SayıĢtayı, https://www.ccomptes.fr/en/who-we-are-and-what-we-do/history}

(E.T. 27.06.2018). 591

National Audit Office of UK, a.g.e., p. 91.

592 _{Fransız Cumhuriyeti SayıĢtayı, https://www.ccomptes.fr/en/who-we-are-and-what-we-do/history}

(E.T. 27.06.2018).

593 _{NevĢehir Barosu, a.g.e., s. 333; Jean-Raphael Alventosa, Adeline Baldacchıno, “An Overview}

of the Cour des Comptes of France”, International Journal of Government Auditing, Vol. 40,

No. 2, 2013, p. 16; T.C. Adalet Bakanlığı, “4 Ekim 1958 tarihli Fransa Cumhuriyeti

Anayasası”, http://www.adalet.gov.tr/duyurular/2011/eylul/anayasalar/ulkeana/pdf/07- FRANSA%20169-208.pdf (E.T. 27.06.2018).

594 _{Avcı, a.g.e., s. 162-163.} 595

129

görevlerini Daireler arasında dağıtma ve kurumun geçici çalıĢma programını onaylamaktır.596

Kurum BaĢsavcısı ise Bakanlar Kurulu kararnamesi ile atanır. Temel görevleri de, SayıĢtaya kendi görüĢlerini bildirerek danıĢmanlık yapmak, kurum kararlarının uygulanmasında yardımcı olmak ve kurum faaliyetlerini kontrol etmektir. Ayrıca, yasaların doğru uygulanmasını sağlayarak SayıĢtay ile Bölge SayıĢtayları tarafından kullanılan kanunların tutarlılığını takip eder.597

Bunların dıĢında, Savcı yasal konularda kuruma tavsiye verebilmekte, kurumun denetim raporlarını inceleyerek kalite kontrol sürecine katkı sağlamakta ve bazı sınırlı durumlarda cumhuriyet savcısı gibi hareket edebilmektedir.598

Fransız SayıĢtayının teĢkilat yapısı içinde yer alan 7 dairenin her birine kurumda 3 yıldan fazla görev yapmıĢ olan kıdemli hakimler arasından, SayıĢtay BaĢkanı önerisi üzerine Bakanlar Kurulu Kararnamesiyle tayin edilen ve görevlerini 65 yaĢına kadar sürdürebilen SayıĢtay üyesi baĢkanlık etmektedir.599

Günümüzde, 2013 yılı sonu itibariyle, SayıĢtayda BaĢkan ve BaĢsavcı dıĢında 8 Daire BaĢkanı, 142 SayıĢtay Üyesi (conseillers-maîtres), 66 baĢdenetçi (conseillers référendaires) ve 17 denetçi (audıteurs) görev almaktadır. Bunlar hakim statüsünde olarak CumhurbaĢkanlığı Kararnamesiyle ömür boyu görev yapmak için atanırlar. Üyelerin üçte ikisi baĢdenetçilerin arasından diğerleri de üstdüzey devlet memurları arasından seçilip atanırken, baĢdenetçilerin dörtte üçü SayıĢtay denetçileri arasından, diğerleri de genellikle Maliye Bakanlığı personeli arasından olmak üzere kamu görevlileri arasından seçilip atanmaktadırlar. Öte yandan, denetçiler stajyer statüsünde göreve baĢlayarak “Ecole Nationale d'Administration”da kamu hukuku, finans ve ekonomi branĢları üzerinde lisansüstü eğitim görürler.600

Bununla birlikte, SayıĢtay teĢkilatında destek hizmetlerini yürütmekle görevlendirilen ve “A” kategori devlet memurları olarak sayılan, 70 asistan ve 80 dıĢ raportörü (external rapporteurs) yer almaktadır. DıĢ raportörleri 2 veya maksimum 6

596 _{Fransız Cumhuriyeti SayıĢtayı, (SayıĢtay BaĢkanı’nın görevleri),}

https://www.ccomptes.fr/en/who-we-are-and-what-we-do/first-president#a (27.06.2018).

597 _{Fransız Cumhuriyeti SayıĢtayı, (SayıĢtay Savcısı’nın görevleri)}

https://www.ccomptes.fr/en/who-we-are-and-what-we-do/general-prosecutor#a (27.06.2018). 598 _{SĠGMA, Yüksek Denetim Kurumlarının ÇalıĢmalarında Üstün Kaliteye UlaĢmak, SĠGMA}

Belgesi: 34, 2004, s. 13, 45.

599 _{National Audit Office of UK, a.g.e., p. 92; SĠGMA, a.g.e., s. 45.} 600

130

yıllık geçici bir pozisyona atanan ve “ENA” (Ecole Nationale d’Administration) çıkıĢlı veya eĢdeğer yüksek eğitim gören üstdüzey devlet memurları, devlet mühendisleri, hakimler, parlamento devlet memurları, yerel hükümet memurları, hastane memurları, sosyal güvenlik üstdüzey kamu görevlileri, muhasebeciler (senior civil servants, state engineers, legal magistrates, officers, parliamentary civil servants, local government civil servants, hospital civil servants, social security senior civil servants and accountants) vb. memurlarından oluĢmaktadır. Bunlar yargı yetkileri dıĢında hakimler statüsündedir ve hakimlerle aynı iĢlevlere sahiptirler. Asistanlar ise raportör ve hakimlerin otoritesi altında çalıĢarak denetim faaliyetine katkıda bulunurlar.601

SayıĢtay meslek mensuplarının çoğu hukuk, ekonomi ve maliye konularında yüksek eğitim görmüĢtür, ancak performans denetimi kapsamında, uzman görüĢlerine ihtiyaç duyulması halinde diğer kamu kurumlarında görevli personelden yararlanabilmektedir.602