Yetki Unsuru

Kanun koyucu, Anayasaya aykırı olmamak kaydıyla idarenin faaliyetlerini tüm ayrıntılarına kadar düzenleme ve idareyi tamamen bağlı yetkilerle çevreleme yetkisine sahiptir.³⁴⁹ Ancak, kanun koyucunun en ince ayrıntısına kadar düzenleme yapması fiilen mümkün değildir. Şöyle ki, idari faaliyetler her geçen gün sayısal olarak artmakta, karmaşık biçimler almakta ve çoğu zaman muhteviyatı sebebiyle teknik bilgi ve uzmanlık gerektirmektir.³⁵⁰ Kanun koyucunun, ne kadar ayrıntılı olursa olsun bağlı yetkiler aracılığıyla bu sürekli değişen ihtiyaçlara cevap vermesi olanaksızdır.³⁵¹ Bu nedenle, kanun koyucunun idareye hukuk kuralları içinde bir hareket serbestisi tanıma gerekliliği doğmuştur. Bu durum ise ortaya takdir yetkisi kavramını çıkarmaktadır.

Takdir yetkisi, idarenin hukuk kuralları ile önceden emredici bir şekilde belirtilmemiş birden çok hareket tarzından birini seçme konusundaki serbestisi olarak tanımlanmaktadır.³⁵² Diğer bir ifadeyle, idareye takdir yetkisi tanındığı durumlarda idarenin belli bir yönde karar alma zorunluluğu bulunmamakta olup birden fazla işlemden birini tercih etme yetkisi söz konusudur.³⁵³ Böylelikle, kanun koyucunun takdir yetkisi ile idareye bir hareket özgürlüğü, serbestçe faaliyette bulunabileceği bir hareket alanı yarattığı sonucuna varılabilir.³⁵⁴ Takdir yetkisi, düzenleyici işlemler bakımından olabileceği gibi birel idari işlemler için de söz konusu olabilmektedir.³⁵⁵

İdareye tanınan takdir yetkisi mutlak, sınırsız ve keyfi kullanılabilecek bir yetki değildir. ³⁵⁶ Takdir yetkisinin sınırını üst hukuk kuralları oluştururken, normlar hiyerarşisi teorisi dikkate alındığında bahsi geçen üst hukuk kurallarının geniş yorumlanması gerekmektedir.³⁵⁷ Bu doğrultuda idare, dayandığı kanundaki sınırların

349 Günday, a.g.e., s. 43.

350 Günday, a.g.e., s. 43; Onar, a.g.e., s. 419; Akyılmaz/Sezginer/Kaya, a.g.e., s. 107.

351 Onar, a.g.e., s. 420.

352 Karatepe, a.g.m., s. 71.

353 Canyaş, a.g.e., s. 13, 22. Doktrinde yer verilen diğer takdir yetkisine ilişkin tanımlar için bkz. A.g.e., s.

12-16.

354 Akyılmaz, a.g.e., s. 165.

355 Çağan, a.g.e., s. 136; Canyaş, a.g.e., s. 79-80.

356 Akyılmaz/Sezginer/Kaya, a.g.e., s. 111.

357 Canyaş, a.g.e., s. 48, 51.

yanı sıra takdir yetkisini Anayasal ilke ve kurallara da uygun bir biçimde kullanmakla yükümlüdür.³⁵⁸

Takdir yetkisini belirlemeye ilişkin olarak doktrinde bir çok ölçüt bulunmaktadır.³⁵⁹ Normun lafzını dikkate alan ölçüt uyarınca normun yazılış biçiminden yola çıkarak takdir yetkisini saptamak mümkün olmaktadır.³⁶⁰ Bu doğrultuda, kanunlarda emredici nitelikte ifadeler yerine edebilir, yapabilir, tesis edebilir, karar verebilir gibi kesinlik içermeyen ifadeler kullanılması söz konusu normun idareye takdir yetkisi tanıdığı anlamını taşımaya elverişli bulunmaktadır.³⁶¹ Bahsi geçen ifade tarzının yoruma açık ve seçimlik bir hak tanıyan nitelikte olduğu belirtilmektedir.³⁶² Ancak, salt bu ölçüte dayanarak takdir yetkisinin varlığını saptamak her zaman mümkün görünmemektedir.

Sadece normun lafzına ve yazılış biçime odaklanarak takdir yetkisi sonucuna varmak normun ulaşmak istediği asıl amacı göz ardı ederek idareyi aslında bağlı yetkiye sahip olduğu bir konuda keyfi davranmaya sevk edebilme riskini taşımaktadır. Zira kanun koyucunun idareyi takdir yetkisi ile donatmasındaki sebep normun amacına dayanmaktadır.³⁶³

Doktrinde bir diğer ölçüt, değerlendirme hallerinde idarenin takdir yetkisinin olduğuna ilişkindir. Söz konusu ölçüt, uzmanlık ve teknik bilgi gerektiren durumlarda idarenin yapacağı değerlendirmenin objektif olmasına veya sübjektif olmasına göre bağlı yetki – takdir yetkisi ayrımına gidileceğini öngörmektedir.³⁶⁴ Örneğin, bilirkişi raporu gibi uzmanlık raporlarının genel anlayışı yansıttığından bahisle idarenin bu raporlara dayanarak yapacağı bir değerlendirmede takdir yetkisi olmadığı kabul edilmektedir.³⁶⁵ Öte yandan, takdir yetkisi ve idarenin işlemin sebep unsurunda sahip olduğu yetki

358 Halil Kalabalık, “İdarenin Takdir Yetkisinin Sınırları ve Yargısal Denetimi,” GÜHFD, C. 1, S. 1 (1997): s. 173-174; Ümit Süleyman Üstün, “Türk Vergi Hukukunda İdarenin Takdir Yetkisi,” SÜHFD, C.

14, s. 1 (2006): s. 225.

359 Bu noktada, doktrindeki tüm ölçütlere ilişkin açıklamalara yer verilmeyeceğinin, sadece çalışmamızın kapsamı itibariyle incelemelerimizde faydalanacağımız ölçütlere ilişkin açıklamalara yer verileceğinin belirtilmesinde fayda görülmektedir. Diğer ölçütlere dair ayrıntılı bilgi ve eleştiriler için bkz. Karatepe, a.g.m., s. 74; Akyılmaz, a.g.e., s. 169-173; Canyaş, a.g.e., s. 158-165.

360 Sinan Seçkin ve Gül Üstün, “İdari İşlemlerde Takdir Yetkisi Ve Gerekçe İlkesi,” MÜHFHAD, Mehmet Akif Aydın’a Armağan Özel Sayı, C. 21, S. 2 (2015): s. 512.

361 Seçkin/Üstün, a.g.m., s. 512; Karatepe, a.g.m., s. 74; Akyılmaz, a.g.e., s. 169-170.

362 Akyılmaz, a.g.e., s. 170.

363 Canyaş, a.g.e., s. 166.

364 Seçkin/Üstün, a.g.m., s. 514; Karatepe, a.g.m., s. 75.

365 A.y.

olarak ifade edilen değerlendirme yetkisinin birbirinden ayrıştırılması gerektiğini ortaya koyan görüş uyarınca, idarenin yaptığı değerlendirmenin idari işlemin sebep unsurunun gerçekleşip gerçekleşmediğinin belirlenmesine ilişkin olması ve takdir yetkisinin işlemin sadece konu unsurunda saptanabilmesi nedeniyle idarenin değerlendirme hallerinde takdir yetkisine sahip olduğunu söylemek mümkün değildir.³⁶⁶

Vergi hukukunda da takdir yetkisi, yürütme organına veya vergi idaresine tanınan bir seçim serbestisi olarak tanımlanmaktadır.³⁶⁷ Bu bakımdan, yukarıda takdir yetkisine ilişkin yaptığımız tüm açıklamalar vergi hukuku normları için de geçerlidir. Ancak, kanuni idare ilkesinin daha sert halini ifade eden vergilerin kanuniliği ilkesi nedeniyle yürütme organının ve vergi idaresinin takdir yetkisi oldukça sınırlıdır. Zira Anayasanın temel ilkelerinin amaçlarından biri de bireylerin temel hak ve özgürlüklerini yakından ilgilendiren vergi ve vergiye ilişkin konularda keyfi ve takdiri uygulamaların önlenmesidir. Bu nedenle, her durumda vergi idaresinin kendisine tanınan takdir yetkisini aşağıda detaylı şekilde açıklayacağımız birtakım Anayasal ilkelere uygun şekilde kullanma zorunluluğu bulunmaktadır. Vergi idaresinin takdir yetkisini kullanırken, bu Anayasal ilkeler arasında ise eşitlik ilkesine çok daha dikkat etmesi ve özen göstermesi gerektiğinin altı çizilmelidir. Şöyle ki, idarenin takdir yetkisi doğrultusunda tercihte bulunarak bir idari işlem tesis ettiğinde, benzer kişi, durum ve olaylarda da benzer çözüm şeklini benimseyerek aynı işlemi tesis etmesi gerekmekte olup bunun takibi daha fazla özen gerektirmektedir.³⁶⁸

2.2.2.2.İdarenin Düzenleme Yetkisi

Düzenleme yetkisi, idarenin ³⁶⁹ görevlerini yerine getirebilmesi için Anayasa ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla genel, soyut, birel olmayan ve kural işlemler niteliğinde düzenlemeler yapabilme ve bu niteliklere sahip normlar koyabilme yetkisini ifade etmektedir.³⁷⁰ Kanuni idare ilkesinin de bir gereği olarak asli düzenleme yetkisi

366 Canyaş, a.g.e., s. 142, 144.

367 Çağan, Vergilendirme Yetkisi, s. 136.

368 Akyılmaz, a.g.e., s. 177; Günday, a.g.e., s. 208.

369 Bu başlık altında idareden kastımız yürütme organı, idari organ ve makamlardır.

370 Günday, a.g.e., s. 205; Erkut, a.g.m., s. 83.

yasama organında olmakla birlikte, yasama organının yaptığı kanuni düzenlemelerde çoğunlukla konuya ilişkin genel prensipleri düzenlediği, bunların uygulanmasına ilişkin düzenleme yetkisini ise yürütme organına, yani idareye bıraktığı görülmektedir.³⁷¹ Bu doğrultuda, yürütme organı kanunları uygulama görevini genel düzenleyici idari işlemler çıkararak yerine getirmektedir.³⁷²

İdarenin düzenleme yetkisi asli ve özerk bir yetki olmayıp, ikincil nitelikte, kanuna bağlı, kanunu izleyen, türevsel bir yetkidir.³⁷³ Bu nedenledir ki, düzenleme yetkisine dayanılarak çıkarılan genel düzenleyici idari işlemlerin kanunun konu, amaç ve çerçevesini aşmaması gerekir. ³⁷⁴ Bununla birlikte, düzenleme yetkisinin takdir yetkisinden kaynaklandığı ifade edilmektedir.³⁷⁵ Bu doğrultuda, idarenin düzenleme yetkisi bulunduğu hallerde takdir yetkisinin de varlığı kabul edilmektedir. Bunun da sebebi, düzenleyici işlemlerin takdir yetkisinin bir yansıma biçimi olmasıdır.