Yerel Yönetimlerin Borçlanması

Borçlanma, geçici olan ve geri ödeme yükümlülüğü bulunan bir kaynak yaratma biçimidir. Bu sebeple de öz gelirler ve merkezi yönetimden sağlanan transferlerden farklıdırlar. Dolayısıyla, aslında borçlanma gerçekten gelir bile sayılmaz. Borçlanma olarak bugün itibariyle kullanılan kaynak, aslında gelecekte sağlanacak olan potansiyel gelirlerdir. Bu bağlamda da yükümlülükler ve varlıklar aynı oranda yükselmektedir (Kesik, 2005: 87).

Yerel yönetimler, sermaye yatırımlarını finanse etmek ve harcama ve gelir akımlarını (likidite amaçlı) düzeltmek için krediye ihtiyaç duymaktadır. Ulusal hükümet, belediye kalkınma fonları gibi devletin finansal aracı kuruluşları, tahvil ihracı ve ticari bankalar çeşitli borçlanma kaynakları olarak sıralanabilir. Likidite amaçlı borçlanmaya izin veren ülkeler, yerel yönetimlerin gereğinden fazla borçlanmasını engellemek amacıyla, genelde bu borçlanmaları vadesi sadece mali yıl

55

içinde olacak şekilde sınırlamaktadırlar (Shah 1994: 17-18).Uluslararası tecrübeler de göstermektedir ki, çoğu ülkede yerel yönetimler borçlanma konusunda tamamen bağımsız değildir. Yerel yönetim birimlerine borç veren sermaye piyasalarının kapasiteleri ve yeterlilikleri bu yönetimlerin borçlanmalarını iktisadi açıdan sınırlamaktadır. Ayrıca, merkezi yönetim birimleri de genellikle makro ekonomik sebeplerle yerel yönetimlerin borçlanmalarını sınırlandırarak kontrol altında tutmak istemektedir (Bali, 2006: 160).Federal yönetim yerel yönetimlerin borçlanmalarına sınır çizebilmek için idari vesayet yetkisini de kullanabilmektedir. Bu kısıtlamalar genelde makroekonomik sebeplerden kaynaklanır. Çünkü, yerel yönetimlerin harcamaları ve gelirleri, çoğu ülke için milli hâsıla hesaplamalarında önem arz etmektedir. Dolayısıyla, yerel harcamalar ve gelirler, kamu kesimi genel bütçe dengesi içinde yer alır ve katı bütçe kısıtı bağlamında bir yerel yönetimin borçlanıp borçlanmayacağı ve ne kadar borç alacağı önemlidir. Bu doğrultuda, ülkeler yerel yönetimlerin borçlanmalarını kontrol ederken farklı yaklaşımlar göstermektedir.

Bunlar (Ter-Minassian - Craig, 1997):

(i) Güvenilir piyasa disiplini

Burada sermaye piyasalarının belli koşulları sağlaması gerekmektedir. Bunlar (Lane, 1993: 54-88).

- Sermaye piyasaları açık serbest olmalıdır. Borç alan yerel yönetimler risk oranları arttıkça, kendilerine uygulanan faizler de arttırılarak borçlanıcı pozisyonuna getirmeye çalışan zorlamalar yada düzenlemeler olmamalıdır.

- Piyasada borç verenler borçlananların diğer borçları ve geri ödeme konusundaki yeterlilikleri konusunda bilgi sahibi olmalıdır.

- Borçlanan yerel yönetim borcunu ödeyemediğinde borcu aktarabileceği bir kefil olmamalıdır. Yerel yönetimler üzerinde sıkı bütçe kısıtları olmalıdır.

- Borçlanan yerel yönetimler piyasaların verdiği sinyalleri algılayabilmelerini sağlayan kurumsal bir yapıya sahip olmalıdır ve böylece kredi piyasalarının dışında kalmamalıdır.

56

Yerel yönetimlerin borçlanması konusu ile ilgili olarak merkezi yönetimin piyasaya tam olarak güvenmesi ve kontrolü elden bırakması pratikte pek mümkün olmayan bir durumdur.

(ii) İşbirlikçi yaklaşım

Bu yaklaşımda yerel yönetimin borçlanması için herhangi özel bir düzenleme yoktur, bunun yerine merkez ile yerel arasında bir pazarlık söz konusudur. Bu yöntemle alt ve üst yönetimler arasında diyalog ve bilgi alışverişinde önemli ilerlemeler kaydedilir. Ayrıca bu yaklaşımın uygulanmasında ülkedeki mali disiplin ne kadar gelişmişse o kadar iyidir.

(iii) Kurala bağlı kontrol yaklaşımı

Bu yaklaşımda, yerel yönetimlerin borçlanmaları anayasa ve yasalarla belirli kurallar çerçevesinde kontrol altına alınmaktadır. Bu bağlamda, bazı ülkelerde yerel yönetimlerin borçlanmalarına miktarsal, şekilsel veya amaçları kapsamında kısıtlama getirilmiştir.

(iv) Doğrudan merkezi kontrol

Bu yaklaşımda merkezi yönetim yerel yönetimlerin borçlanmasında etkin ve aktif bir rol oynamaktadır. Söz konusu bu etki sadece yerel yönetimlerin borçlanmasına izin vermek olarak algılanmamalıdır, aynı zamanda, borçlanmanın kontrolü ve denetimini de kapsamaktadır.

Ter-Minassian ve Craig (1997) yerel yönetimlerin borçlanması konusundaki bu farklı yaklaşımları ve özellikleri ülkelere göre değişen durumları da içine katarak bir tablo ile özetlemişlerdir. Alt Yönetim Birimlerinin Borçlanmalarının Kontrolü Üzerine Yaklaşımlar isimli Tablo 3. bu özet tabloyu ifade etmektedir.

57

Tablo 3 Alt Yönetim Birimlerinin Borçlanmalarının Kontrolü Üzerine Yaklaşımlar

58

Yerel yönetimlerin borçlanması, borcun kaynağı itibari ile iç ve dış borç olarak sınıflandırılabilir. Ayrıca borçlanma konusunda her ülkede farklı uygulamalar bulunmaktadır. Ancak, borçlanma geri ödemeyi gerekli kılan bir gelir kaynağı olduğu için, yerel yönetimlerin borçlanmasına yönelik bazı genel ilkeler mevcuttur. Bunların en önemlisi, olağanüstü gelir olarak görülen borçlanma gelirinin olağanüstü yatırımlara tahsis edilmesinin gereğidir. Bu doğrultuda, mahalli yönetimlerin borçlanarak elde ettikleri gelirler bütçe açıklarını yada diğer bir deyişle azalan gelirlerini yada artan giderlerini karşılamak amacıyla kullanılmamalıdır. Çünkü böyle bir yaklaşım yerel yönetimler için sürdürülebilir bir durum değildir (Çınar, 2007:

102).Borçlanmanın kullanılacağı yatırımlar okul, hastane, yol, kamu binası ile su ve kanalizasyon işleri gibi proje bazında yatırımlar olabilir. Ancak, piyasadan doğrudan borçlanma, asimetrik bilgiden kaynaklanan ahlaki rizikoyu da (moral hazard) beraberinde getirebilir. Eğer, sermaye piyasalarına erişim örtük yada açık herhangi bir ulusal garanti içerirse, bu aşırı borçlanmaya yol açabilir ve sonrasında beklenmedik ulusal yükümlülükler ortaya çıkabilir. Dolayısıyla, yerel yönetimlere katı bütçe kısıtı uygulanmalıdır ki böylece kararlarının finansal sonuçlarını bilirler ve kararlarının finansal sorumluluklarına katlanırlar. Katı bütçe kısıtı yerel yönetimlerin sorumlu davranmasını sağlar ve böylece kurtarma planlarına gerek kalmaz (Ebel - Yılmaz, 1999: 40).

Ulusaltı yönetimlerin sermaye piyasalarına erişimlerinin yaygın olarak bilinen en az dört kanalı vardır (Litvack - Seddon, 2000: 29):

- Merkezi hükümetin doğrudan borçlanması ve alt yönetim kademelerine kendisinin borç vermesi,

- Mali tedbir olarak kamusal bir aracı ile, - Sermaye piyasalarından doğrudan borçlanma,

- Mümkün olan yerlerde kamu hizmetleri piyasasının yerelleştirilmesi yoluyla.

59