Oates ve Yerelleşme (Desentralizasyon) Teoremi

Oates mali federalizmi kamu maliyesinin bir alt alanı olarak görmektedir. Ona göre mali federalizm, kamu sektörünün dikey olarak yapısını ve işleyişini inceler.

Diğer bir deyişle, mali federalizm, hem normatif hem de pozitif anlamda, farklı yönetim seviyelerinin rolleri, birbirleri ile ilişkileri ve bu ilişkilerin araçları üzerinde çalışmaktadır (Oates, 1999: 1120).

Oates’e göre, geleneksel yaklaşım yani birinci kuşak teoriler iki kuvvetli varsayıma dayanmaktadır. Birinci varsayım, yerel yönetimler kamusal malların çıktılarını ilgili yerel yönetimlerin seçmenlerinin refahlarını ençoklaştıracak şekilde belirlerler. Diğer bir deyişle bu yerel birimlerinin iyiliksever olduğu varsayılmaktadır.

İkinci varsayım ise, yerel kamusal malların merkezi yönetim tarafından sağlanmasında her bölgeye eşit davranma anlayışı vardır (tek-tiplilik) (Oates, 2008:315). Bu varsayımlar üzerinde kısaca durmak gerekirse:

(i) İyilikseverlik

Geleneksel teoriler büyük ölçüde normatiftir. Birinci kuşak teoriler mali federalizmin performansı üzerindeki çalışmalarında kamudaki karar alıcıların sosyal

81

refahı en çoklaştırmaya çalışan iyilikseverler olduklarını varsaymaktadır (Weingast, 2009: 279). İyiliksever sosyal plancı toplumdaki herkesin ekonomik refahını en üst düzeye çıkarmak istemektedir. Bu doğrultuda kamusal karar alıcılar sistemdeki başarısızlıkları tespit ederler, bu problemleri çözmek için çareler üretirler ve belki de demokratik sistemlerdeki seçimlerin baskısını da üzerlerinde hissederek sosyal refahı en çoklaştırmaya çalışırlar.

(ii) Çıktıda tekdüzelik

İkinci varsayım, yerel kamu mallarının merkezi olarak sağlanmasında her bölgeye muntazam ve tek-tip çıktı seviyesinde olacak şekilde bir anlayış hâkimdir. Bu durum, teorinin kanıtlanmasını kolay ve şeffaf yapmaktadır. Diğer yandan, bunun merkezileşmesi yerel tercihler ve maliyetler açısından yerel çıktının etkin dağılımında bir dışlama etkisi oluşturmaktadır. Ama böyle bir durum akla yatkın ve mantıklı mıdır? İlk baştaki literatür bunu destekleyen iki argüman öne sürmektedir. İlk olarak, bir bilgi sorunu vardır. Merkezi yönetim açısından, yerel tercih ve maliyet koşullarına uygun olarak yerel çıktıların ne olduğunu anlamak için ihtiyacı olan bilgiye ulaşmak hem çok zor hem de maliyetlidir. Yerel yönetimler kendi seçim bölgelerine daha yakın oldukları için yerel tercihler ile hizmetlerin yerel sunumları hakkındaki bilgiye doğrudan erişim imkânına sahiptirler. İkinci argüman doğal olarak daha politiktir.

Merkezi hükümet için bazı bölgelerde kamu hizmetlerini yüksek düzeyde sağlamak diğer bölgelere nazaran politik açıdan pek makul olmayabilir. Bu durum pek adil değildir. Kısacası, merkezi yönetim yerel kamu hizmetlerinin sunumunda bir tür “eşit muamele” gibi siyasi bir kısıtlama ile karşı karşıya kalabilir ve bu da onu yerel kamu hizmeti sunumunda tekdüze ve eşit olmaya iter(Oates, 2008:315).

Oates’in Yerelleşme Teoremi’nde, etkinliğin sağlanabilmesi için yerel harcamaların marjinal maliyeti ile marjinal faydasının eşitlenmesi gerekmektedir.

Marjinal sosyal maliyetin belirlenmesi konusunda da yerel yönetimler çok daha fazla bilgiye sahiptir ve bu bağlamda da yerel harcamaların yerel gelir kaynakları ile finanse edilmesi temeldir. Eğer yerel yönetimlere vergi oranını belirleme yetkisi verilirse, kendi kararlarının yaratacağı marjinal maliyete yine kendisi katlanacağı için, marjinal maliyetin marjinal faydaya eşit olduğu noktada bir vergi oranı seçeceklerdir. Merkezi yönetimin aktardığı transferleri ise dışsallıkları içselleştirmek, bölgelerarasındaki

82

dengesizliği azaltmak ve vergi toplarken ölçek ekonomisine ulaşabilmek için kullanmak daha yararlı olacaktır (OECD, 2009: 5).

Oates Yerelleşme Teorisi’nde, kamu mal ve hizmetlerini biçimsel ve miktarsal olarak tek tipte (uniform) sunan merkezi yönetim yerine; yerelleşme sayesinde bunların talep edilen çeşitlilikte ve miktarda sağlanmasının daha etkin olduğu iddia edilmektedir. Çünkü mal ve hizmetlerin tek tip olarak sunulması tüketicinin refah kaybına neden olmaktadır.

Şekil 3 Yerelleşme Teoremi’nde Kamu Mal ve Hizmetlerinin Sağlanmasında Yerelleşmesi ile Elde Edilen Refah Kazancı

Varsayalım ki çıktı üretiminde maliyetler sabittir, maliyet eğrisi yataydır ve ortalama maliyet marjinal maliyete eşittir (AC=MC). Şekil 3’de toplumun iki gruba ayrıldığı varsayılmaktadır. Grup içinde bireyler aynı tercihlere sahipken, iki grubun tercihleri birbirinden farklıdır. Birinci grubun talebi D1, ikinci grubun talebi ise D2‘dir.

Varsayalım ki, merkezi hükümet bu malı Q2 seviyesinde üretmeye karar verdi. P fiyat seviyesinde birinci grubun talebi Q1, ikinci grubun talebi ise Q3 seviyesinde oluşur. Bu durumda, birinci grup istediğinden daha fazla tüketmeye zorlanır ve ödemeye razı olduğundan daha fazla ödeme yapmak zorunda kalır (Q1ACQ2>Q1ABQ2).İkinci grup

P,C (Fiyat, Maliyet)

E

P C D AC=MC

A

B

D² D¹

Q (Miktar)

Q¹ Q² Q³

Kaynak: Bailey, 1999: 20.

83

ise fazla tüketmek için daha fazla ödemeye razı olmasına karşılık, daha az ödeyerek daha az tüketmek zorunda kalır (Q2EDQ3>Q2CDQ3). Böylece birinci grup ABC’nin alanı kadar refah kaybına uğrarken, ikinci grubun ise refah kaybı CDE’nin alanı kadardır. ABC taralı alanı her bireyin talep ettiği miktardan fazla tüketmesinin sebep olduğu ek maliyetlerin toplamını ifade etmektedir. CDE taralı alanı ise kişilerin talep ettiklerinden daha az tüketim yapmak zorunda kalmalarından kaynaklanan refah kaybını göstermektedir. Sonuç olarak, kamu hizmeti merkeziyetçi bir zihniyetle tek tip olarak sağlandığında, bireysel taleplerdeki farklılıklardan dolayı toplumda ABC taralı alanı ve CDE taralı alanının toplamı kadar refah kaybı oluşmaktadır.

Yerel yönetimler tarafından grupların tercihleri doğrultusunda kamu malının sunumu yapılırsa, merkezi yönetimin kamu malını tektip olarak sunması sonucu oluşan refah kayıpları olmayacaktır. Tüketicilerin refah kayıplarını önlediği için, yerelleşen kamusal tercihler Pareto etkindir. Bu sonuca Qates’in “Yerelleşme Teoremi” denilmektedir (Oates, 1972). Yerelleşme ile her yerel yönetim birimi kendi bünyesinde ikamet eden vatandaşların tercihleri doğrultusunda istenilen miktarda kamu mal ve hizmeti üretirse, bir bütün olarak ülkede refah kazancı ortaya çıkmış olur.

Yerelleşme sonucu oluşan tahsisin etkinliğinin büyüklüğü yada refah kaybının boyutu aşağıdaki unsurlara dayanmaktadır (Bailey, 1999: 21):

1. Merkezi ve yerel tercihlerin farklılıklarının boyutu:

Tercihler ne kadar heterojen ise, oluşan refah kaybı o kadar büyük olur. Çünkü talep eğrileri ne kadar birbirinden uzaklaşırsa refah kayıplarını ifade eden ABC ve CDE alanları o kadar büyük olur.

2. Talep eğrilerinin eğimleri:

Talep eğrilerinin esnekliği ne kadar az olursa yani eğimleri ne kadar dikse, refah kaybını gösteren ABC ve CDE alanları o kadar büyük olur. Tüketicilerin refah kayıpları tercihlerdeki heterojenliği ve talebin fiyat esnekliğini yansıtacak şekilde hizmetten hizmete değişir.

3. Çıktının üretimindeki ölçek ekonomisinin boyutu:

84

Büyük toplulukların sahip olduğu birim maliyetlerin küçük gruplarla kıyaslandığında daha az olduğu görülmektedir. Çıktı oranı ve birim maliyetleri ile alt düzeydeki yönetimlerin büyüklüğü arasında ters orantılı bir ilişki vardır.

Geleneksel birinci kuşak teoriler fonksiyonların dağılımı konusunda mali federalizmi önerirken, gelirlerin yerelleşmesi konusunda oldukça temkinli davranmaktadır. Oates’in Yerelleşme Teoremi’ne göre her kamu hizmeti, sunumun fayda ve maliyetini içselleştiren minimum coğrafi alan üzerinde kontrol sahibi olan yerel yönetim tarafından sağlanmalıdır. Birinci kuşak teorilerinin başlıca savunucularından biri olan Oates, kamusal malların ve hizmetlerin sağlanmasının yerelleşmesi için güçlü gerekçeler önermiştir. Bunlar (Jha, 2012: 6-7):

(a) Mal ve hizmet sunumunun yerelleşmesi ile elde edilecek olan muhtemel refah kazançları, tüketicilerin mobil olması ile daha da artmıştır. Bu Tiebout’un literatüre kazandırdığı vatandaşların “ayakları ile oy verme” teorisidir. Bu, tüketicinin bir dereceye kadar kendi tercihlerine en uygun mali paketi sağlayan bölgeye bakarak ikametini seçmesi anlamına gelmektedir.

(b) Yerelleşme aynı zamanda, kamusal malların ve hizmetlerin üretiminde daha fazla deneyim ve inovasyon elde edilmesi sonucunu doğurabilir. Yerel olarak çok sayıda bağımsız kamusal mal üreticisinin olması, uzun vadede böyle malların ve hizmetlerin üretim şekillerinde daha fazla ilerleme ve gelişme vaadi içerebilir.

(c) Yerelleşmenin bir sonucu olarak bölgeler arasında ortaya çıkan rekabet aynı zamanda kamu malları ve hizmetlerinin sağlanmasında da etkinliğe yol açabilir.

Örneğin, bir bölge belirli bir hizmet sunumunda etkili bir yol keşfederse, diğer bölgelerin yönetimleri de benzer teknikleri benimseyebilir hatta daha iyi teknikler ve yöntemler bulabilirler.

(d) Harcama kararları, gerçek kaynak maliyetine yakından bağlı olduğu için, fonksiyonların tahsisindeki yerelleşmenin kamusal çıktının daha verimli olmasına neden olacağı savunulmaktadır. Eğer bir topluluğu yöneten birim,uyguladığı kamu programını yerel vergiler ile kendi kendine finanse etmesi gerekiyorsa, üyeler gerçek maliyet karşısında programın yararlarını iyice düşünme eğiliminde olurlar.

(e) Son olarak kamusal malların ve hizmetlerin federal hükümet tarafından sağlanması, mal ve hizmetlerin tüm bölgelerde sabit bir seviyede tüketilmesine ve

85

kullanılmasına sebep olur. Bu tek düzelik, verimsizliklere neden olabilir. Kamusal mal ve hizmetlerin yerel olarak sağlanması yönetimlerin yerel sakinlerin zevk ve ihtiyaçlarına daha iyi hitap etmesini sağlar.

Oates’in Yerelleşme Teoremi’nde, merkezi yönetim tarafından tek düze (uniform) bir biçimde ve miktarda sağlanan kamusal mal ve hizmetlerin yerine;

bunları talep edilen miktar ve çeşitlilikte sunan yerel yönetimlerin daha etkin bir sistem olduğu savunulmaktadır (Yücel, 2007: 25). Kısacası, normatif teorik düşünceler verimlilik, hesap verebilirlik, yönetilebilirlik ve özerklik ilkeleri temelinde olduğu sürece yerelleşmeyi kuvvetle desteklemektedir.

Oates'in (1972) ünlü "Yerelleşme Teoremi", mali federalizmin birinci kuşak teorilerinin merkezini oluşturmaktadır. Bu teoreme göre, bölgeler arasında tercihlerin farklılıkları büyük olduğunda ve yayılımlar küçük olduğunda, kamu malları üzerindeki yerel otorite tercih edilmektedir. Ancak ne yazık ki, bu yaklaşım gelişme sürecinde kalmıştır. Literatürdeki tüm çalışmalar özel durumları incelemiş ve genel yaklaşım üzerine katkıda bulunamamıştır (Weingast, 2003: 351). Oates Yerelleşme Teoremi’ni 1972 yılında yazdığı kitabında detaylı bir şekilde açıklamıştır.

Oates (1972), belirli fonksiyonları belirli yönetim düzeylerine dağıtırken dört kriter önermektedir. Bunlar (World Bank, 2006, 2006: 18):

1.Ölçek ekonomileri, mal ve hizmetler arasında değişiklik göstermektedir.

Mal ve hizmeti yayma (sunum) aşamasında önemlidir. Örneğin, bir kamusal mal yada hizmeti alanların sayısı ikiye katlandığında kişi başına düşen maliyetin yarıya düşmesi, cerrahi tedavi gibi bireyselleştirilmiş sağlık hizmetleri için ihmal edilebilir şekilde önemsizdir. nde Önemli seviyede ölçek ekonomisinin varlığı, belirli bir mal veya hizmet sunmak için üst düzey yönetim için bir argüman oluşturmaktadır.

2.Tercihlerin ve koşulların heterojenliği önem arz etmektedir.

Bir ülkenin farklı bölgelerinde yaşayan gruplar için tercihlerinde güçlü heterojenite olabilir yada iklim veya topografya açısından farklı ortamlarla karşı karşıya kalabilirler. Bu nedenle, kamusal mal ve hizmetlerin sunumunda tercihleri yada ihtiyaçları; kalite olarak veya miktarsal açıdan ihtiyaçları ve istekleri (daha az veya fazla), sevisi almak için kullandıkları dil farklı olabilir. Eğer bu gruplar sınırlarla

86

ayrılmışsa, bu alanlarla farklılaşmış tercihler ve durumlar eşleştirildiğinde yerelleşme uygun olmaktadır.

3.Negatif veya pozitif dışsallıkların varlığı etkilidir.

Bir yönetimin belirli bir seviyedeki faaliyetlerinden bazılarının, diğer bölgelerdeki kişiler ve işletmeler yada diğer yönetimler üzerinde önemli dışsallıkları varsa, bu faaliyetler daha fazla merkezileştirilmelidir veya en azından alt seviyedeki yönetimlerin yetkililerinin eylemleri daha iyi koordine edilmelidir.

4. Rekabet, iyi uygulamaların arttırılması için belirli bir faaliyette bulunan en az iki veya daha fazla birim gerektirir.

Bu bir yönetimin faaliyetlerinin yerelleşme iddiasıdır. Mali federalizmin geleneksel iktisat tarafı, kamu sektöründe kaynakların daha verimli dağılımı sayesinde ortaya çıkan potansiyel refah kazançlarına dayanmaktadır. Yerel kamu malları ve hizmetleri, belirli bir coğrafi sınır içinde ikamet edenler tarafından tüketilir. Federal mali sistemde, yerel yönetim birimleri yerel tercih ve maliyetleri göz önüne alarak, bu kamu mallarının çıktı seviyesini kendileri belirlerler. Yerel kamu hizmetleri çıktısındaki böyle bir farklılaşma, merkezi yönetimin tüm bölgeler için uyguladığı neredeyse birbiri ile aynı kamusal çıktısı ile kıyaslandığında ekonomik refah artışı sağlamaktadır (Oates, 2008: 314).

Bazı akademisyenler, Tiebout modelini mali yerelleşmenin merkezi olarak görmektedirler. Fakat Oates, bu görüşün doğru olmadığını düşünmektedir. Oates’e göre, Yerelleşme Teorisi’nin içinde yer alan mali yerelleşmenin kazanımları hane halkının mobilitesine bağlı değildir. Bölgesel sınırlar arasında herhangi bir mobilite olmasa dahi (teoremin öngörüldüğü üzere), yine de yerel hizmetlerin bölgelerarası talep ve maliyet fonksiyonlarındaki farklılıkların yarattığı mali yerelleşmeden kaynaklanan refah kazancı oluşacaktır. Tiebout’un sınıflandırması, benzer tercihleri olan insanların gruplaşmasına izin vererek refahı arttırmaktadır, ama böyle bir sınıflandırma olmasa dahi potansiyel kazançlar mevcuttur. Dolayısı ile, kısaca Tiebout modeli mali yerelleşme teorisi ile eşanlamlı değildir. (Oates, 2008: 318,319). Tiebout ve Oates, etkin kaynak dağılımı açısından desentralizasyonun fayda ve maliyet analizini yapmışlar ancak, yönetim açısından vekil problemini görmezden gelmişlerdir (Mookherjee, 2014: 4).

87