Mali Federalizm Kavramı

Mali federalizm aslında 1940’lardan bu yana kamu ekonomisinin üzerinde çalışılan konularından biridir. Ancak, 1980’lerde küreselleşmenin iktisadi ve siyasi etkileri ile birlikte birçok ülke ulus altı yönetimlere hem daha fazla sorumluluk hem de bu sorumlulukları yerine getirebilmeleri için daha fazla yetki vermeye başlamıştır.

Gelişmiş ülkelerden Belçika’nın yönetimini 1993’de federalizme dönüştürmesi, Portekiz, İspanya ve İtalya’nın benzer bir yolda ilerliyor olmaları bu duruma örnek olarak gösterilebilir. Diğer yandan benzer çabalar gelişmekte olan ekonomilere sahip Belarus, Bolivya ve Meksika gibi ülkelerde de görülmektedir (Nacar Karabacak, 2012:

390).

Mali federalizmdeki 'federalizm' terimi, birçok akademisyen açısından bir karmaşa yaratmaktadır. Çünkü bu terim çoğu zaman hem 'federal' hem de "üniter"

politik sistemler için kullanılmaktadır. Aslında mali federalizmin, vergi ve harcama yetkilerinin farklı dikey yönetim düzeyleri arasında dağılımı yapılarak gayri resmi anlamda 'üniter' hükümet şekline sahip bir ülkede de gerçekleşebileceği varsayılmaktadır. Teoriye göre, üniter devletlerde bu yetkinin dağılımı 'gayri resmi' olarak federal sistemdeki gibi yapılırsa, bu ülkelerin yönetimlerinin federal sistem gibi işlev görmesine neden olabilir. Çin buna örnek olarak gösterilebilir (Jha, 2013: 1).

Şunu tekrar hatırlatmak gerekir ki, birçok yazar ülkelerin idari olarak federal yada üniter şekilde yönetilmelerini dikkate almaksızın, mali federalizm, mali yerelleşme yada mali desentralizasyon kavramlarını tüm ülkeler için aynı anlamda kullansa da, mali federalizm kavramı federal yönetim sisteminden kaynaklandığı için bu teoriyi genelde federal olarak yönetilen ülkeler ile bağdaştırmak daha uygundur. Çünkü üniter olarak yönetilen bir ülkenin yönetim seviyeleri, yapıları ve fonksiyonları federalist bir

32

ülkeye göre farklılık gösterdiği için mali federalizmi tam anlamıyla uygulamak oldukça güçtür.

1990’ların sonundan itibaren, sadece federal hükümetlerde değil, aynı zamanda uzun bir dönem geleneksel olarak merkeziyetçi yapıda yönetilen devletlerde bile kamusal sorumlulukların ve işlevlerin yönetimin farklı seviyelerine devri önemli bir konu olarak ortaya çıkmıştır (Dafflon, 2006: 271). Mali federalizmin özellikle son zamanlarda dünyada kabul görmesinin pek çok sebebi vardır. Bu sebeplerden en önemlisi, yerel yönetim birimlerinin yerel tercihleri ve ihtiyaçları federal hükümete göre daha iyi bilmelerinden dolayı kamu sektörünün verimini arttırarak, ülkenin daha yüksek bir büyüme oranına ulaşmasına ve daha iyi bir makroekonomik performans yakalamasına zemin hazırlamasıdır. Mali federalizmi daha detaylı inceleyebilmek için öncelikle kavramsal olarak açıklanması gerekmektedir.

Teorik açıdan, mali federalizmin anlamamıza yardımcı olduğu konular şu şekildedir (Jha, 2012: 1):

1. Mali yerelleşmenin optimum derecesini belirleyen faktörler,

2. Farklı dikey yönetim seviyelerindeki fonksiyonların dağılımı ve bu yönetimlerin kaynaklarının önemini vurgulayan ilkeler,

3. “Eşitlik” ve “verimlilik” hedeflerini gerçekleştirecek şekilde yönetimler arası en uygun transfer planlarını belirlemek.

Üniter ve federal yapıdaki hükümetler, mali federalizm (mali yerelleşme) için farklı araçlar sunmaktadır. Üniter olarak yönetilen ülkelerdeki birincil alt yönetimler, yönetim görevleri ve hizmetleri üzerinde karar vermek için anayasal olarak yetkilendirilmemiştir; bunun yerine, aynı hükümetin birden fazla daha alt düzey yönetim birimleri (taşra, ilçe) vardır. Diğer yandan, federal hükümetler anayasal olarak bu birincil yerel yönetimleri (eyalet) korumaktadır. Böylece, federal sistemlerde eyaletlerin bağımsız karar verme olanakları daha güçlüdür. Federal yönetim sistemlerinde, eyaletler her zaman anayasal olarak korunurken, daha alt düzey yerel yönetimler (vilayet, belediye, kasaba) anayasal koruma altında olmayabilir.

Uygulamada, alt düzeydeki yerel yönetimlerin karar alma gücünün kapsamı ve doğası hem federal hem de üniter devletlerde ülkeden ülkeye geniş ölçüde farklılık gösterirken, zaman içinde değişime de uğramıştır. Şunu da belirtmek gerekir ki,

33

görünüşte federal olan bazı ülkelerin (örneğin Venezuela) mali yerelleşmesi yine görüntüde üniter olarak yönetilen bazı ülkelerinkinden (örneğin, Kolombiya) çok daha zayıf olabilir (Litvack - Seddon, 2000: 19).

Mali federalizm, esasen birden çok seviyeli yönetim birimlerinde, mali karar verme gücünün seçimi ve dağılımıdır (Moges, 2013: 6). Mali federalizm teorisi, kamu sektörü fonksiyonlarının bölünmesi ve yönetimin katmanları arasındaki mali ilişkiler üzerinde durmaktadır (Bird, 1999: 151). Kamu sektörünün evrimi bağlamında, bilim adamları kavramsal düzeyde anlayışımızı genişleterek ve zenginleştirerek çok seviyeli yönetimlerin yapısı üzerinde aktif bir şekilde çalışmaktadır. Bu durum iktisat literatüründe "mali federalizm" olarak adlandırılmaktadır (Oates, 2005: 349).

Federalist ülkelerde daha sık kullanılan ve idari yerelleşmenin finansal kısmını oluşturan mali federalizm, kamu iktisadı ve maliye teorisinin kapsamına girmektedir (Bağlı, 2014: 29). Oates’e göre de, mali federalizm kamu maliyesinin bir alt alanıdır ve kamu sektörünün dikey olarak yapısını incelemektedir. Diğer bir deyişle, mali federalizm, yönetimin farklı birimlerinin mali açıdan rolleri, birbirleri ile ilişkileri ve kullandıkları araçlar üzerinde durmaktadır (Oates, 1999: 1120).

Mali federalizm orta ve düşük seviyeli yönetim birimleri arasındaki mali ilişkileri tanımlamaktadır. Diğer bir deyişle, ulusal yönetimden, bölgesel ve yerel yönetim birimlerine mali olarak yetki aktarımının bir görünümüdür. Bu doğrultuda mali federalizm birbiriyle bağlantılı iki alanı kapsamaktadır. İlki, yönetimin farklı düzeyleri arasında kamu gelirleri ve harcamaları hakkında karar alma salahiyetinin bölüşümü konusudur (ulusal, bölgesel ve yerel). İkincisi, bölgesel ve yerel yönetimlerin yerel vergilerin değerlendirilmesi ve harcamaların belirlenmesi konularında karar verirken sahip oldukları bağımsızlık düzeyleridir (hem toplam hem de ayrıntılı olarak) (Kesner-Škreb, 2009: 235). Bu bağlamda, merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin arasındaki mali ilişkilerin rasyonel şekilde düzenlenmesi çeşitli nedenlerden dolayı zorunluluk arz etmektedir. Bunlar: kamu düzeninin korunması, kaynak israfının önlenmesi, kaynaklarda bir sapmanın özellikle de göçlerin önlenmesi, aynı kaynaktan gelir elde etme, bölgeler arasındaki dengesizliğin giderilmesi ve yerel yönetimlerin merkezi yönetimlere karşı korunması gereğidir (Nadaroğlu, 1986: 64-71).

34

Mali federalizmin en temel ilkelerinden biri, hangi tip yerel kamusal malın hangi miktarda sağlanacağına merkezi hükümet yerine yerel yönetimlerin karar vermesinin daha iyi sonuçlar doğuracağıdır. Çünkü yerel yönetim birimleri yerel tercihleri değerlendirirken merkezi yönetime göre daha fazla sorumlu, hesap verebilir ve şeffaf olabilmektedir (Aslım - Neyaptı, 2014: 6). Ayrıca yerel yönetimler bölgelerinde yaşayan vatandaşların tercihleri ve ihtiyaçları hakkında merkezi hükümete göre çok daha fazla bilgiye sahiptir.

Mali federalizm, federalizmin daha ziyade gelir toplama ve harcama taraflarının ön planda olan kısmıdır. Bu kavramın temeli aslında yerel yönetimlere bağımsız olarak harcama kararlarını verebilme ve buna bağlı olarak da gelirlerini belirleyebilme ve yükseltebilme yetkisinin verilmesidir (Acar – Kitapçı, 2009: 88). Mali federalizmde, vergi toplama ve kamu mallarının sağlanması arasında birbirine uygunluk derecesi çok önemlidir (Konings - Trofs, 2011: 37). Tarihsel olarak, mali federalizm sadece vergi koordinasyonu ve rekabeti olarak düşünülebilirdi. Ancak son zamanlarda bunlara ek olarak, hibe ve transfer programları ile birlikte farklı yönetim birimlerine çok işlevli sorumlulukların verilmesi de mali federalizmin kapsamına girmektedir. Çoğu kamu mallarının ve dışsallıkların tüm ülke yerine daha küçük bölgeleri etkilediğinin fark edilmesi sayesinde, kamu malları ve dışsallıklar teorisi son yapılan araştırmaları ve analizleri kolaylaştıran etkenler olmuştur. (Bish, 1987: 386).

Mali federalizm ve uygulaması, genellikle bölgeler, ekonomik sektörler ve hane halkı arasında karşılıklı kaynak ve gelir dağılımını içermektedir. Mali federalizmin iktisadi performans üzerindeki temel etkisi, bu etkileşimlere ve yerel yönetimlerin, eyaletlerin ve ulusal ekonominin aralarında karşılıklı olarak ilişkisinin büyüme ve gelir olanaklarının dağılımı üzerinde nasıl bir etki yarattığına dayanmaktadır (Moges, 2013:

7-8).

Mali sorumluluk mali federalizmin temel taşıdır. Yerel yönetimler mali federalizm fonksiyonunu etkili bir şekilde gerçekleştirebilmek için, hem yeterli toplam gelire (yerel gelirler ve merkezden aldıkları transferler) sahip olmalıdır, hem de harcama kararlarını alırken yeterli otoriteye sahip olmalıdır. Bu doğrultuda, mali federalizm 5 şekilde gerçekleşebilir (Litvack - Seddon, 2000: 3):

35

1. Kamu hizmeti sağlarken kendi kendini finanse edebilme yada kullanıcılardan hizmet bedeli tahsil ederek maliyeti karşılama,

2. Eş-finansman yada ortak üretim (kamu hizmeti sunumu sırasında kullanıcıların katılımının sağlanması ve gerçekleştirilen altyapı çalışmalarına parasal katkı veya emek katkısı sağlanması),

3. Emlak ve satış vergileriyle ve dolaylı vergilerle yerel gelirlerin arttırılması, 4. Merkezi yönetimin topladığı genel vergi gelirlerinden, yerel yönetimlere genel veya özel kullanım amaçlı yapılan transferler,

5. Yerel yönetimlere borçlanma yetkisi verilmesi ve yerel yada ulusal yönetimin kaynaklarının kredi teminatı olması için harekete geçirilmesi.