Mali Federalizmin İkinci Kuşak Teorileri’nin Birinci Kolu

Oates’in (2008) “Mali Federalizmin İkinci Kuşak Teorileri” olarak adlandırdığı birinci koluna ilişkin yaklaşımlar, geleneksel görüşe doğrudan karşı çıkmaktadır. Mali yerelleşmenin gerçekteki faydaları ile birlikte aslında ciddi tehlikeler de içerdiğini iddia etmektedir. Özellikle bu kesimdeki teorik modeller, kamu sektörünün ve hatta belki bütün ekonominin işleyiş şeklini ve içeriğini çökertecek şekilde ülkenin yerel yönetim birimlerinin “mali müşterekleri yağmalamak” için nasıl kuvvetli teşviklere sahip olabileceklerini göstermektedir. Oates’in çalışmasında öngörülen “yıkıcı mali davranışlar” tesadüfî olarak sadece bir yozlaşma ve çöküş problemi değildir. Söz konusu sorunun kaynağı var olan politik ve mali kurumların içinde oluşan teşviklerin yapısıdır. Burada gözlenen endişe, ortaya çıkan teşviklerin kamu sektörüne doğrudan önemli zararlar verebilecek kötü mali kararlara neden olabileceğidir (Oates, 2008:

319).

Bu yaklaşıma göre, son zamanlarda daha çok farkına varıldığı üzere mali federalizm bazı potansiyel tehlikeler içermektedir. Mali federalizm, bölgesel ve yerel yönetimlerin programlarının yükünü etkili bir şekilde bütün ulusun üzerine kaydırabilir ve bu doğrultuda ortak mali kaynakların sömürülmesi sonucunu doğurabilir. Birinci kuşak teoriler sınırlı olarak bu konunun farkına varabilmiştir.

Örneğin, yerel yönetimler finansman kısmını büyük ölçüde mahalli vergilerle karşılamak yerine diğer bölgelerdeki sakinlerin üzerine doğru kaydırma eğiliminde

97

olabilir (Oates, 2005:360). Şunu da eklemek gerekir ki, mali federalizmin seçiminde etkili olan unsur zaten merkezi yönetimin istismar edici davranışlarından kaçınmak ve daha etkin bir yönetim sağlamak olduğu için söz konusu sorunun çözümü yönetimde tekrar merkezileşme değildir. Bu durumda daha etkin bir çözüm bulmak gerekmektedir.

Birinci kısım yaklaşımın temel unsuru “esnek bütçe kısıtı” kavramı ve sebep olduğu ters teşvik problemleridir. Bu kavramını ilk olarak Janos Kornai (1979) eyaletlerin davranışlarını inceleyen çalışmasında “katı” ve “esnek” bütçe kısıtı şeklinde kullanmıştır. Eğer bütçe kısıtı katı ise firmanın harcamaları kendi mali yetkinliği ile etkin bir şekilde sınırlanmaktadır. Eğer bütçe kısıtı esnek ise firmanın kayıpları otomatik olarak merkez tarafından karşılanmaktadır ve bu durumda firmanın istekleri neredeyse doyumsuz olmaktadır. Kornai, sosyalist ekonomilerdeki en önemli konu olan kıtlık problemine dikkat çekmektedir. Kornai bu tür işletmelerin mali sıkıntıya girdiklerinde, kendilerini kurtaracak daha üst düzey bir otoritenin yardımlarına güvenmekte ve böylece başarısızlık hatta iflas tehlikesinden kolayca korunduklarını ifade etmektedir. Yani bu durumda harcama ne kadar olursa olsun önemli değildir ve “para” pasif bir rol oynamaktadır (Kornai, 1979: 801-2). Kamu sektöründe de benzer bir durum söz konusudur. Kamu sektörü bağlamında bu, artan kamu borç stoku, yerel yönetimlerin harcamaları ve devam eden mali açıklara ilişkin olarak, onları bu problemlerden kurtaracak olan daha üst düzey bir kamu otoritesinin yada merkezi bir yönetimin varlığını işaret etmektedir. Bu tür bir yardım beklentisi doğal olarak sorumlu bir mali davranış dürtüsünü (teşvikini) ortadan kaldırmaktadır (Oates, 2008: 319).

Esnek bütçe kısıtına baktığımızda, federal yönetim mali problemleri olan yerel yönetim birimlerine mali alanda destek verip vermeyeceğine karar vermelidir. Bu şartlar altında iki önemli soru oluşur: Birincisi, neden merkezi yönetim bu mali kurtarmalardan kaçınmaz, yani sonunda ters ve yıkıcı bir davranışa dönüşen bu davranışın kaynağı ne olabilir? Bu bağlamda ikinci soru, bu sorunu ortadan kaldırmak için mali sistem ve iktisadi yapı tekrar nasıl yapılandırılabilir? Birinci yaklaşım, bu iki soru üzerinde de durmaktadır (Nacar Karabacak, 2012: 395-6).

98

Böyle yanlış yardım beklentileri nereden kaynaklanmaktadır? Birinci kolun literatürü bu fenomeni açıklamak için ardışık kuramsal-oyun çerçevesi benimsemiştir.

Oyunun birinci aşamasında, merkezi yönetim mali sıkıntı içine giren yerel yönetimlere son derece sakıncalı olarak gördüğü yardımı yapmayacağını açıklar. Konu, bu iddianın güvenilir olup olmadığıdır. Dolayısıyla oyunun ikinci aşamasında, yerel yönetimlerdeki yöneticiler, merkezi yönetimin güvenilirliği konusunda karar vermelidir. Genellikle merkezi yönetimin vaat ettiğini yapmayacağını işaret eden iyi sebepler vardır. Birincisi, merkezi hükümet muhtemelen vatandaşlarının refahı ile ilgilenir (en azından seçimlerde yeniden seçilme olasılığına karşılık fedakârlık etmeyeceği nedenlerden ötürü). Çünkü her iki yönetim birimi de bilmektedir ki; bir yerel yönetimin başarısızlığı yalnızca kendi vatandaşlarını etkilemez, ortaya çıkan olumsuz unsurlar komşu yerel yönetimlerde dışsal etkiler doğurabilir ve bu da merkezdeki siyasiler üzerinde önemli politik sonuçlar yaratabilir. Açık ve şeffaf politik bir ortamda, valiler veya şehir belediye başkanları, kendilerini bu mali yıkımların kabahatini merkezdeki bürokratların üzerine atmaya zorlanmış hissedebilirler. Böyle bir ortamda, görevdeki merkezi yönetim siyasi olarak varlığını sürdürebilmek için, alt düzey mali makamlara yardım etmeye karar verebilmektedir. Sonuç olarak, yerel kamusal vekiller oyunun ikinci aşamasında merkezi yönetimin kendilerini kurtarmama söylemini inandırıcı bulmayabilir ve yerel yönetimlerin mali açıkları ve yüklü borç bakiyeleri artar (Diğer seçenek olarak, yerel yetkililer merkezin kurtarmama söylemini inandırıcı bulabilir ve oyun bu noktada son bulur). Oyunun üçüncü aşamasında, merkezi yönetim mali çöküntü içine giren yerel yönetime yardım edip etmeyeceğine karar verir. Daha önce de belirttiğimiz gibi merkezi yönetimin bunu yapmak için zorlayıcı (hem ekonomik hem politik) nedenleri olabilir (Oates, 2008: 320).

Birinci kuşak teoriler ikinci kuşak ile karşılaştırıldığında daha fazla yerelleşme yandaşı oldukları görülmektedir. İkinci kuşak teoriler mali federalizmin daha çok olumsuz yanlarına odaklanmışlardır. İKT’nin birinci kısmı, çok katlı yönetimlerde yerel yönetimleri kamu sektörünü bir Leviathan gibi olmaktan alıkoyacak önemli bir çözüm kaynağı olarak görürken, diğer yandan da alt düzey yönetimlerin kendi çıkarları doğrultusunda hareket etmek için istenmeyen davranışlarda bulunmasını engelleyecek kadar kuvvetli bir merkezi yönetimin varlığını önemsemektedir. Yerel

99

yönetimlerin istenmeyen davranışları ancak bütçe kısıtları ile engellenebilir. Bu bütçe kısıtları “esnek” de olabilir, “katı” da olabilir (Rutters, 2008: 12).

Esnek bütçe kısıtı iki yolla ortaya çıkmaktadır. İlki merkezi hükümet yerel yönetimi içinde bulunduğu mali sıkıntıdan açık bir şekilde kurtarabilir. Diğer yol da merkezi yönetim yerel yönetime açıklarını kapatmak için geri ödemesiz kredi sağlayabilir (Weingast, 2007: 29). Goodspeed 2002’de kaleme aldığı makalesinde, merkezi hükümetin transfer kararları ile dönemler arası bölgesel harcama kararları hakkında bir model geliştirmiştir. Modelin önemli bölümü, merkezi ve bölgesel yönetimler arasındaki etkileşimdir. Basit politik ekonomi modelinde, merkezi hükümet beklenen oylarını maksimize eder. Merkezi hükümet, bölgeler arasındaki marjinal politik kazancını eşitlemek için hibeleri arttırır. Politik model, esnek bütçe oluşturmak için bölge borçlandığında transferleri arttırmak suretiyle merkezi hükümetin teşviki ile sonuçlanmaktadır. Çünkü bölgesel borçlanma merkezi yönetimin optimal dağılım stratejisini bozmaktadır. Merkezi hükümet, bölgesel borçlanmaya karşılık transferleri artırarak beklenen oylarını maksimize etmek ister (Goodspeed, 2002: 410).

Weingast’a (2007) göre etkin bir rekabet ortamı yaratabilmek için, hem yönetimlerin borçlarını hem de yönetim düzeyleri arasındaki finansal transferleri kapsayan katı bir bütçe kısıtı gerekmektedir. Bu durum, yerel yönetim birimlerinin karar verdikleri ve uyguladıkları politikaların ortaya çıkaracağı finansal sonuçlara katlanmalarını gerektirmektedir. Böylece bu yönetimler karşılıklı veya karşılıksız alacakları transferleri sonu gelmeyen başarısız girişimleri için bir kurtuluş yolu olarak göremezler. Aynı zamanda katı bütçe kısıtı sayesinde ulusal yönetim, yerel yönetimlerin açıklarını transfer yada geri ödemesiz krediler yoluyla kapatmasını da engellemiş olur. Esnek bütçe kısıtının teşvikleri, mali sağduyu ve ihtiyatlılığa karşı çalışmaktadır. Örneğin; 1980'lerde Arjantin ve 1990'larda Brezilya eyalet yönetimlerinin limitsiz bir şekilde harcama yapması ve federal yönetimi bu açığı kapatmak için zorlaması sonucunda ülke hiper enflasyon ile karşı karşıya kalmıştır (Weingast, 2007: 7-8). Bu örnekte de görüldüğü gibi, İKT’lerin birinci kolunda da iddia edildiği gibi yerel mali davranışların ülke çapında yıkıcı etkisi olabilmektedir.

Birinci kol, bütçe kısıtlarının sertleştirilmesi mekanizması olarak iki unsura dikkat çekmektedir. Bu unsurlardan ilki gelişmiş ve etkin sermaye piyasalarının

100

varlığıdır. Sermaye piyasaları yeteri kadar gelişmişse ve etkin şekilde işliyorsa, mali performansları kötü olan yönetimlere borç verilirken sınırlı yaklaşılabilir ve borçlanma maliyetlerinin yüksek tutulması tehdidi ile bütçe kısıtlarının sertleştirilmesi sağlanabilir. Bütçe kısıtlarının sertleştirilmesi mekanizmasının ikinci unsuru ise mali kurumlardır. Yerel vergilendirme sistemi güvenilirse ve işleyişi etkinse, aslında yerel yönetimlerin gelirlerine finansman sağlamanın en uygun ve doğru şeklidir. Böylece idareler arası transferler ile mali kurtarmalara ihtiyaç olmadan temel kaynaklar ve gelirlerin tekrar dağılımı fonksiyonu yerine getirilebilir (Rutters, 2008: 12). Böylece, bütün seviyelerdeki yönetim birimleri mali disiplin sağlayabilirler çünkü her biri verdikleri kararların mali sonuçlarına katlanırlar ve kendi kendilerine finansman oluşturmuş olurlar.

Bölgesel yönetimin teşvikleri merkezi hükümetin davranışlarına yönelik beklentilere bağlıdır. Bölgesel borçlanmanın merkezi hükümet tarafından kurtarılmasının iki etkisi tespit edilmiştir, vergi ödemelerinde ortak havuz etkisi ve fırsat maliyeti etkisidir. Esnek bütçe kısıtı, bölgesel yönetimin borçlanmasının fırsat maliyetini düşürür, ancak vergi maliyetini de arttırır çünkü borçlanmanın bir kısmı arttırılan vergiler ile ödenmelidir. Vergi ödemelerindeki herkes tarafından bilinen problem, merkezi hükümet kurtarma öngördüğünde diğer bölgelere verdiği hibe miktarını arttırmazsa, artan vergi maliyeti fırsat maliyetindeki düşüşten daha az olmalıdır (dolayısıyla aşırı borçlanma ile sonuçlanır). Şaşırtıcı olarak, ek artan vergiler kurtarma işleminden kaynaklanan daha düşük fırsat maliyetini telafi edecek kadar maliyetleri artırabilir, katı bütçe kısıtı durumunda olduğu gibi etkin borçlanma kararlarına neden olabilir (Goodspeed, 2002: 410).

Oates (2008) birinci kola ait çalışmaların daha tarihsel bir temele dayandığını ve yerelleşmenin bir bütün olarak kamu sektörü üzerinde ciddi istikrar bozucu etkisi olmasının bu kolun çıkış nedeni olduğunu iddia etmektedir. Bir bakıma mali yerelleşmenin bu kolu, kamu ve özel sektör arasındaki etkileşimin etkilerinin ekonominin bir bütün olarak performansı üzerindeki yansımaları açısından yerelleşmenin rolüne ilişkin geniş bir vizyona sahiptir. Geleneksel teorileri daha az içerirken, daha çok mali kurumları doğrudan gözlemlemektedir. Mali kurumların farklı ortamlarda nasıl performans gösterdiklerine önem vermektedir. Bu kolda, birçok akademisyen farklı ülkelerdeki mali federalizmin (mali yerelleşmenin) fonksiyonları

101

üzerine karşılaştırmalı analizler yapmışlardır (Oates, 2008: 323). Bu çalışmaların en önemlilerinden biri de kuşkusuz Rodden, Eskeland ve Litvack’a (2003) aittir. Kitap haline getirilen bu çalışma mali federalizm ve katı bütçe kısıtı üzerinedir ve içinde birçok akademisyenin OECD ülkeleri, gelişmekte olan federal yapılı ülkeler ve yeni yerelleşen geçiş ekonomileri ülkeleri ilgili araştırmaları bulunmaktadır.

Kısaca özetlemek gerekirse, mali federalizmin ikinci kuşak teorilerinin birinci kolu, katı ve esnek bütçe kısıtı problemlerini, nerden kaynaklandıklarını, nasıl katılaştırılabileceğini ve buna ilişkin olarak mali davranışlar üzerine önerileri araştırmaktadır. İkinci kolu da benzer olarak siyasi ve mali kurumlar ve bu kurumların biçimlendirdiği teşviklerin yapısını incelemesinin yanında, daha farklı bir yaklaşım da izlemektedir (Oates, 2008: 321).Yeni kurumsal iktisat alanındaki kamusal tercihler kuramı (politik maliye), işlem maliyeti iktisadı ve asıl-vekil teorisi gibi yaklaşımlardan faydalanarak merkezileşme ve yerelleşme politikaları kullanılarak üretilen farklı mali çıktıları da anlamaya çalışarak, kanunlar ve seçimlerle ilgili yapıları, süreçleri ve davranışları da incelemektedir (Nacar Karabacak, 2012: 398).

2.2.2. Mali Federalizmin İkinci Kuşak Teorileri’nin İkinci Kolu: Mali