YASAMA KISINTISININ TÜRKİYE’DE TARİHSEL GELİŞİMİ

Bu başlık altında sırasıyla 1924 ve 1961 Anayasaları dönemleri, Milli Güvenlik Konseyi Dönemi ve 1982 Anayasası Döneminde yer alan yasama kısıntıları incelenecektir.

A. 1924 ANAYASASI DÖNEMİ

1924 Anayasası döneminde, idari işlemler aleyhine yargı yolunu kapayan kanunlar çıkarmak yoluna geniş ölçüde gidilmiştir. Buna, doktrinde şiddetle karşı çıkıldığı gibi, Danıştay’da bu tür kanunları, ilgili idari işlemin takdir alanına hasretmek, buna karşılık şekli ve maddi unsurlarını denetime tabi tutmak suretiyle, daraltıcı bir biçimde yorumlamayı amaç edinmiştir.

1924 Anayasası'nın 103 ncü maddesi ile; “Hiçbir kanun Teşkilatı Esasiye Kanununa münafi (Anayasaya aykırı) olamaz.” hükmü getirilmiş olmakla birlikte, bu kuralın müeyyidesi ve denetim mekanizması mevcut değildi. Bu dönemde Anayasa Mahkemesi de mevcut olmadığından, çıkarılan kanunların Anayasa’ya aykırı olup olmadığı denetlenememiş143_{, bu} şekilde idarenin bazı eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunu kapayan kanunlar çıkarılmıştır.

Türk hukukunda, bazı idari kararların “yasama kısıntısı” ile yargı denetimi dışında tutulması yeni değildir ve bu alanda ilk uygulama da TSK personelinin özlük işlerine yönelik idari kararlarla ilgili olup, ilk örneğe 21 Ocak 1924 tarihli ve 400 Sayılı Kanun’dan kaynaklanan uyuşmazlıklarda rastlanmaktadır. Bu Kanun hükümlerine göre, İstiklal

141 _{Balta, s. 156.}

142 _{Gözübüyük, A. Şeref, Amerika’da ve Türkiye’de İdarenin Kazai Denetlenmesi, Ankara 1961, s. 45.} 143 _{Tunç, s. 124; Tunç – Bilir, s. 53.}

Madalyası verilebilmesi için kumandan ya da kurulların raporları gerekli idi. Bu konuda çıkan uyuşmazlıklar sırasında bazı kişiler Danıştay’a başvurmuşlardı. 1 Aralık 1928 tarihinde alınan TBMM’nin 457 sayılı kararı ile; bu raporların takdiri nitelikte olduğu gerekçesiyle bu işlemlere karşı yargı yolu kapatıldı. Kararda; “... herhangi bir hey’et tarafından haklı veya haksız olduğunun nazari bir surette tetkik ve tayin edilmesi ...” uygun bulunmamış, ve “Salahiyet makamının kanunen haiz bulunduğu veya hususi meslek ve ihtisasın vücudunu istilzam eden hak takdirini idari muamelat ve mukarrerattan addetmek, taltif kanununun ruh ve müeddasına mutabık görülmemiştir” açıklaması yapılmıştır. Bu Yasama kararı, yargı yolunu kapayan kanunların Türkiye’deki ilk örneği olarak kabul edilmektedir144.

Yargı yolunu kapayan kanunlara başka bir örnek olarak bu dönemde, Bağlı Bulundukları Teşkilat Emrine Almak Suretiyle Vazifeden Uzaklaştırılacaklar Hakkındaki, 5 Temmuz 1954 tarih ve 6435 sayılı Kanun ile, 2 Haziran 1945 tarih ve 6422 sayılı Re’sen Emekliye Ayrılanlarla ilgili Kanun gösterilebilir. Bu kanunlarda, hakim, öğretim üyesi ve memur gibi ne sıfat ve derecede olursa olsun kamu görevlilerinin, idare aleyhine olduğu gibi şahıslar aleyhine de, haksız fiil davası şeklinde bile olsa, hiçbir idari ve adli yargı yerine başvuruda bulunamayacakları öngörülmüştür. Bu ve benzeri hükümlerle idarenin işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesi önlenmek istenmiştir145.

İdari yargıya başvuruyu engelleyen hükümlerin büyük bir kısmı, kanun şeklinde çıkarılmış olmakla birlikte, içlerinde meclis yorumundan kaynaklananları da söz konusudur146. Nitekim, yasama organının 1935 tarih ve 921 sayılı bir yorumuna göre, Türk vatandaşlığı söz konusu olmaksızın, yabancıların tabiiyeti hakkında tesis olunan idari işlemler aleyhine Danıştay’a başvurulamaz, şeklinde yorum ile de yargı yolunun kapatıldığı görülmektedir. Ancak, bazı kanunların kullandığı “aleyhine hiçbir mercie başvurulamaz” biçimindeki hükümleri daha sonra Anayasa Mahkemesi, yargı yolunu da kapadığı gerekçesiyle iptal etmiştir147.

Yine; olumsuz sicil nedeniyle emekli edilen bazı subayların, askeri makamların bu işlemlerine karşı Danıştay’a başvurmaları üzerine Milli Savunma Bakanlığı, bunların dava açmalarını ve sicillerinin başka makamlarca incelenmesini askeri disiplinle bağdaşmaz gördüğünden, yukarıda anılan 457 sayılı kararın alınmasını TBMM’den istemiş, bunun

144 _{Onar, s. 460; Giritli – Bilgen – Akgüner, s. 109.} 145 _{Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 28.}

146 _{Onar, s. 464-465.} 147 _{Balta, s. 155.}

üzerine 18 Haziran 1934 tarih ve 2515 sayılı Milli Müdafaa Vekâletinde Zatişlerinin Son Tetkik Mercii Encümeni Teşkili Hakkında Kanun ile, asker kişilerden oluşan bir kurul oluşturulmuş ve ordu mensupları için yargısal denetim yerine idari bir denetim yolu konmuştur148.

Diğer bir örnek ise; 442 sayılı Köy Kanunu’nun 16. maddesi uyarınca, köy ihtiyar heyeti tarafından salınan salmaya karşı vali ya da kaymakama itiraz edilebiliyor, bunların kararlarına karşı hiçbir mercie müracaat edilemiyordu149_.

Son bir örnek de, 5 Temmuz 1954 tarihinde çıkarılan 6435 sayılı Bağlı Bulundukları Teşkilat Emrine Alınmak Suretiyle Vazifeden Uzaklaştırılacaklar Hakkında Kanun’dur. Bu Kanunun 3. maddesiyle, Kanun uyarınca idare tarafından emekliye ayrılanların ya da görevden uzaklaştırılanların hiçbir adli ya da idari yargı merciine başvuramayacakları belirtilmiştir150. Bu dönemde yargı yolunu kapayan kanunlarla ilgili örnekleri çoğaltmak mümkündür.

B. 1961 ANAYASASI DÖNEMİ

Yargı yolunu kapamak amacıyla kanunlara konulan hükümler, daha önce de belirtildiği gibi hukuk devleti anlayışıyla bağdaşmamaktadır. Yasama organının bu tür davranışlarını önlemek düşüncesiyle, Federal Almanya Anayasası’nın 19. ve İtalyan Anayasası’nın 113. maddelerinde “açık ve özel” hükümlere yer verilmiştir. 1924 Anayasası döneminde yaşanan olumsuz uygulamalar, 1961 Anayasası’nın yürürlüğe girmesi ile ortadan kalkmıştır. Zira 1961 Anayasası’nın 114. maddesi ile; “İdarenin hiçbir eylem ve işlemi, hiçbir halde, yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz” hükmü getirilmiştir. Bu düzenleme, yargı yolunu kapayan kanunların çıkarılmasını engellemiş, ayrıca yine bu Anayasa ile kurulan Anayasa Mahkemesi’nin yasama organınca çıkarılan kanunları denetlemeye başlaması, bu yönde kanun çıkarılmasının önüne geçmiştir. Ayrıca önceki Anayasa döneminden kalan yasama kısıntısı içeren kanunlar da Anayasa Mahkemesince iptal edilerek ya da yasama organınca değiştirilerek151, yürürlükte bu yönde hüküm içeren kanun bırakılmamıştır.

148 _{Onar, s. 460-461.} 149 _{Akarsu, s. 130.}

150 _{Bu hüküm 1961 Anayasası’nın yürürlüğe girmesinden sonra 14.11.1962 tarihli kararı ile}

Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir;

151 _{İl İdaresi Kanunu’nun yargı yolunu kapayan 13. maddesi 12.05.1964 tarih ve 469 sayılı Kanun ile}

Bu dönemde idari yargıya başvuruyu engelleyen kanun hükümleri hakkında genel olarak bilgi vermek gerekirse, uygulama imkanı kalmamış, 8.7.1954 tarih ve 6435 sayılı Bağlı Bulundukları Teşkilat Emrine Alınmak Suretiyle Vazifeden Uzaklaştırılacaklar Hakkında Kanunun 3. maddesinde öngörülen, “bu Kanun gereğince, ittihaz olunacak vazifeden, uzaklaştırma karar ve muamelelerinden dolayı, bu muameleyi tatbik eden idare ve şahıslar aleyhinde hiçbir idari ve adli kaza merciine müracaat olunamaz” hükmü Anayasa Mahkemesince iptal edilerek152 bu ve benzeri iptal kararlarıyla Anayasa Mahkemesi hukuk devleti ilkesinin önemli gereklerinden olan yargısal denetimin sağlanması bakımından etkin fonksiyonunu yerine getirmiştir.

Yine Anayasa Mahkemesi, yürürlükte olmayan (mülga) 14.7.1938 gün ve 3499 sayılı Avukatlık Kanununun 114. maddesinin 2. fıkrasını153_{, mülga 14.0.7.1934 gün ve 2556 sayılı} Hakimler Kanununun 122. maddesini154 ve mülga 15.06.1945 gün ve 4752 sayılı/Çiftçiyi Topraklandırma Kanununun 28. maddesini155 iptal etmiştir.

1961 Anayasası’nda 20 Eylül 1971 tarihinde 1488 Sayılı Kanunla önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu değişiklik sonrasında 114. madde; “İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır.” şeklini almış, ayrıca Yüksek Savcılar Kurulu’nu düzenleyen 137. maddeye; “Bu Kurulun kararları kesin olup bunlar aleyhine başka bir mercie başvurulamaz.” hükmü, Yüksek Hakimler Kurulu’nu düzenleyen 144. maddeye de; “Bu kararlar aleyhine başka mercilere başvurulamaz” hükmü eklenmiştir. Ancak her iki kurulun kararlarına karşı yargı yolunu kapayan hükümler, açılan ayrı ayrı davalarda Anayasa Mahkemesi tarafından156 Anayasa’nın 2. maddesinde ifade edilen hukuk devleti ilkesine aykırı görülerek iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararından sonra, Danıştay, Yüksek Hakimler Kurulu ve Yüksek Savcılar Kurulu kararları aleyhine açılan davalara bakmaya başlamıştır. 1961 Anayasası’nın yürürlükte kaldığı bundan sonraki dönemde, başkaca yasama kısıntısı niteliği taşıyan yasama organı işlemine rastlanmamıştır.

Anayasa Mahkemesi, halen yürürlükte bulunan birçok kanun maddesini de, yargısal denetimi engellediği nedeniyle iptal etmiştir. Bunlardan, 15.05.1957 gün ve 6964 sayılı Ziraat Odaları Birliği Kanununun, para cezalan başlıklı 34. maddesinin “Odalarca, mevzuata uygun olarak alınan kararlara riayet etmeyen azalara, idare heyetlerinin teklifi, üzerine meclislerinin

152 _{AYM, E. 62/211, K. 62/121, KT. 16.12.1962, AMKD, sy. 1, s. 36} 153 _{AYM, E. 63/75, K. 63/129, KT. 30.05.1963, AMKD, sy. 1, s. 254} 154 _{AYM, E. 63/150, K. 63/291, KT. 10.12.1963, .AMKD, sy. 1, s. 438.} 155 _{AYM, E. 65/1, K. 65/4, KT. 14.01.1965, AMKD, sy. 3, s. 518.}

kararı ile 5 liradan 50 liraya kadar ve tekerrürü halinde 25 liradan 250 liraya kadar para cezası verilebilir” şeklindeki 1. fıkrasının devamı mahiyetindeki, “25 liraya kadar olan para cezasına itiraz edilemez. Bu kararlar nihaidir” hükmü, Anayasa Mahkemesince iptal edilmiştir157.

Yine, 08.01.1943 gün ve 4353 sayılı Maliye Vekaleti Baş Hukuk Müşavirliğinin ve Muhakemat Umum Müdürlüğü’nün Vazifelerine, Devlet Davalarının Takibi Usullerine ve Merkez ve Vilayetler Kadrolarında Bazı Değişiklikler Yapılmasına Dair Kanunun, cezaların tatbik şekli başlıklı 15. maddesinin, “Avukat namzetleriyle yardımcı avukatlar ve avukatlar hakkındaki inzibati cezalar Baş Hukuk Müşaviri ve Muhakemat Umum Müdürünün reisliği altında hukuk müşavirleri ve Merkez Muhakemat Müdürü ile bir müşavir avukattan teşkil olunacak komisyon kararı üzerine valilikçe tatbik olunur” şeklindeki 1. fıkrasının devamı mahiyetindeki “bu kararlar kati olup, kazai hiçbir murakabeye tabi değildir” hükmü Anayasa Mahkemesince iptal edilmiştir158. Ayrıca, 10.06.1949 gün ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanununun; valilerin teftiş ve denetleme yetkileri başlıklı 13. maddesinin C bendinin 3. fık- rasındaki, “valilerce re'sen verilen cezalar kesindir” ile kaymakamların hukuki durumları, görev ve yetkileri başlıklı 31. maddesinin 1. bendinin 2. fıkrasındaki, “kaymakamlarca re’sen verilen cezalar kesindir” ve 42. maddesindeki, “bucak müdürünün vereceği uyarma cezasının kesin olduğu”na ilişkin hükmü, Danıştay tarafından verilen kararda, “657 sayılı Kanunun değişik 237/b maddesi gereğince, bu kanuna aykırı hüküm olması nedeni ile 30.11.1970 tarihinden itibaren uygulanma imkanını kaybettiği” belirtilmiştir159. Yine Anayasa Mahkemesi, 27.01.1954 tarih ve 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanununun 10. maddesinin son fıkrasında belirtilen “Yüksek Haysiyet Divanının verdiği nihai karar kati olup, aleyhine hiçbir mercie başvurulamaz” şeklindeki hükmü iptal etmiştir160. Ayrıca, 21.02.1967 tarih ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 45. maddesinde öngörülen idari yargıya başvuruyu engelleyen hükmü Anayasa Mahkemesi Anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle iptal etmiştir.161 Yine, 08.06.1949 tarih ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun 39. maddesinin b bendinde öngörülen yargısal denetimin engellenmesine ilişkin hüküm de Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir162.

157

AYM, E. 63/110, K. 63/205, KT. 13.09.1963, AMKD, sy. 1, s. 302. 158 _{AYM, E. 64/44, K. 65/2, KT. 12.01.1965, AMKD, sy. 3, s. 13.} 159 _{D5D, E. 74/5278, K. 77/3905, KT. 30.6.1977.}

160 _{AYM, E. 63/112, K. 1963/196, AMKD, sy. 1, s. 341}

161 _{AYM, E. 72/56, K. 73/11, KT. 06.03.1973, AMKD, sy. 11, s. 126.} 162 _{AYM, E. 62/262, K. 63/21, KT. 30.01.1963, AMKD, sy. 1, s. 71.}

C. 1982 ANAYASASI DÖNEMİ

12 Eylül 1980 askeri müdahalesi ile Silahlı Kuvvetlerin ülke yönetimine el koymasından sonra ülkemizde yeni bir dönem başlamıştır. Bu dönemde askeri idarenin yaptığı ilk düzenleme, 27.10.1980 gün ve 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun’dur163_{. Bu Kanunun 1. maddesinde; Kanunda getirilen istisnalar saklı kalmak şartıyla} yeni bir Anayasa kabul edilip yürürlüğe girene kadar 1961 Anayasası’nın yürürlükte olduğu belirtilmiştir. 2. madde ile de; TBMM ile Cumhuriyet Senatosu’na ait görev ve yetkilerin geçici olarak Milli Güvenlik Konseyince, Cumhurbaşkanına ait görev ve yetkilerin ise Milli Güvenlik Konseyi ve Devlet Başkanı tarafından yerine getirileceği hükme bağlanmıştır. Kanundaki düzenlemeler, bu geçici dönemde Milli Güvenlik Konseyi’nin “Kurucu İktidar” yetkisine, yani Anayasayı değiştirme imkanına da sahip olduğunu açıkça göstermektedir164. Kanunun 3. maddesinde; “Milli Güvenlik Konseyince kabul edilerek yayınlanan bildiri, karar ve kanunların Anayasaya aykırılığının ileri sürülemeyeceği”, 4. maddesinde de; “Milli Güvenlik Konseyi’nin bildiri, karar ve kararnameleri aleyhine yürütmenin durdurulması ve iptal isteminde bulunulamayacağı” şeklindeki düzenlemeyle, bunlara karşı yargı yolu kapatılmıştır165. Ayrıca Kanunun 5. maddesi ile; kamu personelinin atama ve disiplin cezası gibi özlük haklarını ilgilendiren işlemlere karşı iptal davası açabileceği, ancak bunlar hakkında yürütmeyi durdurma kararı isteminde bulunamayacağı hükme bağlanmıştır.

Yargısal denetimi bu şekilde kısıtlayan 2324 Sayılı Kanun, 1982 Anayasası’nın Geçici 3. maddesi gereğince, yeni Anayasaya göre yapılan ilk genel seçim sonrasında, TBMM’nin toplanarak Başkanlık Divanı oluşturması ile 24.11.1983 tarihinde yürürlükten kalkmıştır. Bu nedenle, idarenin yargısal denetimi konusunda getirilen yukarıdaki kısıtlamalar, bu olağanüstü dönemde geçici olarak ve belirli bir süre yürürlükte kalmıştır166.

18.10.1982 tarihli 2709 sayılı 1982 Anayasası’nın Geçici 15. maddesinin son fıkrası ile; “Bu dönem içinde çıkarılan kanunlar, kanun hükmünde kararnameler ile 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan karar ve tasarrufların Anayasaya aykırılığı iddia edilemez.” hükmü getirilmiştir. Ancak Geçici Maddenin bu fıkrası, 03.10.2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanunun 34. maddesi ile ilga edildiğinden, bu dönemde çıkarılan kanunlar ile

163 _{RG. 28.10.1980, sy. 17145.} 164 _{Tunç, s. 41.}

165 _{Tunç, s. 58}

alınan kararlar aleyhine yargı mercilerine başvurmanın önünde herhangi bir engel kalmamıştır.

1982 Anayasası’nın 125. maddesi ile “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” hükmü getirilmiş, ancak yargı denetimi dışında olan işlemler bizzat Anayasa’da gösterilmiştir. Aynı maddenin ikinci fıkrasında, Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şura kararlarının yargı denetimi dışında olduğu belirtilmiştir. Ayrıca 159. maddenin 4. fıkrasında da, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararlarına karşı yargı mercilerine başvuramayacağı düzenlenmiştir.

Anayasa’nın bu hükümleri, ilgili kanunlarda da paralel düzenlemeler yapılarak tekrarlanmıştır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu’nun 2. maddesinde, “Cumhurbaşkanının doğrudan doğruya yaptığı işlemlerin idari yargı denetimi dışında olduğu” belirtilmiştir. Yine 2461 sayılı Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanunu’nun 12. maddesine göre, “Kurul’un kararlarına itiraz üzerine verilen kararlar kesin olup, bu kararlar hakkında başka bir idari ya da kazai mercie başvurulamayacağı” hükme bağlanmıştır. Yine, 1602 sayılı Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Kanunu’nun 21. maddesinin son fıkrasında yer alan hüküm ile de, yargı denetimi dışında bırakılan işlemler düzenlenmiş bulunmaktadır.

Anayasa’nın 129. maddesinin üçüncü fıkrasında bulunan “Uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz” düzenlemesi, uyarma ve kınama disiplin cezalarının kanunla yargı denetimi dışında bırakılmasına cevaz vermektedir. Buna dayanarak yapılan düzenleme ise, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 135 ve 136. maddelerinde yer almaktadır. 135. madde hükmüne göre; disiplin amirleri tarafından verilen uyarma ve kınama cezalarına karşı itiraz, varsa bir üst disiplin amirine yoksa disiplin kurullarına yapılabilir. 136. maddede ise; uyarma ve kınama cezalarına itiraz edilmemesi ya da itirazın reddedilmesi durumlarında verilen kararların kesin olduğu, bu kararlara karşı idari yargı yoluna başvurulamayacağı öngörülmektedir167.

Danıştay ise konuya ilişkin kararlarında farklı bir yaklaşım sergilemektedir. Danıştay’ın özellikle son dönemdeki kararlarında, Anayasa’nın 129 ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 135. maddelerine göre, uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolunun kapalı olduğu kabul edilmekle birlikte, usul ve zamanaşımı yönlerinden hukuka

aykırılık halinde, tam anlamıyla oluşmuş bir disiplin cezası işleminden söz edilebilmesine hukuken imkân bulunmadığı belirtilmektedir168.

Bu başlık altında sayılan konular çalışmamızın diğer bölümlerinde ayrı başlıklar altında incelenecektir.