Genel Sınırlar

İdarenin yargısal denetiminin fonksiyonel sınırları olarak adlandırılan genel sınırlamalar demokratik hukuk devletlerinde benzer şekilde uygulanan sınırlamalardır.

İdarenin yargısal denetiminin yapılmasında temel kriter hukuka aykırılık olup, yargı yetkisi hukuka uygunluğun denetimi ile sınırlıdır. Bu ilke, Anayasa’nın 125. maddesinin dördüncü fıkrasında açıkça ifade edilmiştir. Anayasa’daki hükme paralel düzenleme, 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu’nun 2. maddesinde yer almaktadır. Ayrıca 1602 sayılı Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Kanunu’nun 21. maddesinin 2. fıkrasında da benzer hüküm bulunmaktadır. Anayasa ile getirilen ilke, kanunlarda da aynen tekrar edilmiş, farklı olarak idari mahkemelerin yerindelik denetimi122 yapamayacağı belirtilmiştir. Yargı organlarınca hukuka uygunluk denetimi yapılırken, yukarıda belirtilen Anayasal ve yasal sınırlamalar dikkate alınmakta; her somut olayda bu hallerin gerçekleşip gerçekleşmediği, hangi durum ve şartlarda söz konusu sınırlayıcı nedenlerin gerçekleşmiş sayılacağı içtihatlarla belirlenmektedir. Diğer bir ifadeyle, mevzuatta yer alan sınırlayıcı ve buyurucu hallerin neler olduğunun takdir ve tespiti de yine idari yargı organlarının inisiyatifine bırakılmış ve bir nev’i otokontrol mekanizması öngörülmüştür.

Anayasa ve kanunlarla getirilen sınırlamalardan öncelikle, idari işlem ve eylem niteliğinde yargı kararı verilmesinin mümkün olmadığı anlaşılmaktadır. Bu sınırlama, yargı ile yürütme ve idarenin farklı devlet işlevleri olmalarının doğal sonucudur. Bu nedenle idari yargı mercii, ortada henüz idarece tesis edilmiş bir idari işlem yok iken, idareyi bir işlem yapmaya zorlayacak karar veremez123.

İkinci olarak, idari yargı yetkisi hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olup, idari yargı mercii, idareye tanınan takdir yetkisini kaldıracak biçimde karar veremez. İdareye takdir yetkisi124 tanınmasının nedeni, kanunkoyucunun idari davranışı ve bu davranışın koşullarını önceden tüm ayrıntıları ile düzenleme imkanına sahip olmamasıdır. Kanunkoyucu idari davranışı ve bu davranışın koşullarını önceden her yönü ve ayrıntısı ile düzenleyemediği içindir ki, somut olaylarda adil ve uygun bir çözüm bulunması amacıyla idareye takdir yetkisi verilmiştir. Doğal olarak hukuk devletinde idarenin takdir yetkisi sınırsız değildir. Zira hukuk devleti ilkesinin önemli bir gereği de, idari davranışların öngörülebilir olmasıdır. Bunun sonucu olarak, idare takdir yetkisine sahip olduğu hallerde de, tamamen serbest olmayıp kendisine takdir yetkisi veren kanunun objektif anlamı ve kanunkoyucunun amacı ile sınırlı bir serbestiye sahiptir. Bu bakımdan, idarenin takdir yetkisini kullandığı işlemlerin

122 _{“Yerindelik, bir idari işlem veya eylemin yapılmasında zaman, mekân, hal ve şartların icaplarına göre idari}

gerekler uyarınca davranmak olup, takdir yetkisinin hukuka uygunluk denetimine tabi tutulmayan uç kısmında kalan bölümdür”. Akarsu, Ayhan, Türk İdari Yargısında Yasama Kısıntıları, YYLT, Ankara 1997, s. 49.

123 _{Günday, Metin, 1982 Anayasasına Göre İdari Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırları, I. Ulusal İdare}

Hukuku Kongresi, 1-4 Mayıs 1990, Danıştay Yayınları, s. 141-144.

denetiminde, işlemin sebep unsuru yönünden hukuka uygunluk denetimi mümkündür. Yargı mercii, idarenin işlemini dayandırdığı vakıaların gerçeğe uygun olup olmadığını denetler. Ancak idarenin işlemini dayandırdığı vakıaların gerçeğe uygun olduğu tespit edildikten sonra, idarenin takdir yetkisine giren aşamadaki işlemin yerindeliği denetlenemez. Zira idari yargı merciinin yerindelik denetiminde bulunması; yargının idareye karışması, politikasını saptaması, yasama, yürütme ve kamuoyuna karşı sorumluluğu bulunmayan hakimin, idarenin yerini alması demektir. Yargı merciinin idarenin yerine geçerek, iptal edilen kararın yerini almak üzere yeni bir karar alması, idari işlem ya da eylem niteliğinde karar vermesi, idarenin yerine takdir yetkisini kullanması, siyasal tercihte bulunması, yargı yetkisinin dışında kalır. Mahkemenin görevi, hukuka aykırı işlemi iptal etmek ya da şartları mevcut ise idareyi tazminata mahkum etmektir. Aksine bir uygulama, yargının idarenin yerini alması anlamına gelir ve hukuka uygun değildir125.

Anayasa ve kanunlarda belirlenen bu sınırların, idari yargı denetiminin doğal sınırları olduğu, bu nedenle Anayasa’da sayılmasına gerek bulunmadığı, 1961 Anayasası’nın ilk halinde bu sınırlar düzenlenmemiş olmasına rağmen, gerek doktrinde ve gerekse yargı içtihatlarında idari yargı denetiminin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olduğunun kabul edildiği bazı yazarlar tarafından dile getirilmiş ve bu düzenlemeler eleştirilmiştir126.

Danıştay bir kararında; “2577 Sayılı Kanunun 2 nci maddesi idari işlemler üzerindeki yargısal denetimin bu işlemlerin ‘yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden’ hukuka uygunluklarının incelenmesiyle sınırlı olduğuna işaret etmekte; idari yargı mercilerinin yargısal denetim yaparken idarenin yerine geçecek biçimde, diğer bir ifadeyle idari işlem niteliğinde, yargısal karar veremeyecekleri ve yerindelik denetimi yapamayacakları aynı maddenin 2 nci bendi ile Anayasa’nın 125’nci maddesinin dördüncü fıkrasında açıkça vurgulanmış bulunmaktadır. Bu nedenle davacının, dava konusu tüzük tasarısındaki Anayasa ve ilgili yasalara aykırı hükümleri çıkarılarak yerine yeni hükümler konulması yolundaki talebinin de incelenmesine hukuki olanak bulunmamaktadır” şeklinde aynı yönde değerlendirme yapmıştır127.

Diğer bir kararda ise; “Anayasa ve yasa kurallarına göre, idari yargı yerlerinin, idari işlemler üzerindeki yargısal denetimi, bu işlemlerin hukuka uygunluklarının saptanmasından ibarettir. Bu denetim, idarelere yapacakları eylem ve işlemler bakımından takdir yetkisi

125 _{Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 20-21.} 126 _{Özbudun, s. 117.}

tanınan kimi durumlarda, bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının, nesnel davranılıp davranılmadığının belirlenmesi ile sınırlı olmaktadır. Olayda, açık bulunan yardımcı doçentlik kadrosuna davacı ile birlikte bir başka kişinin daha başvurduğu, Yasanın öngördüğü biçimde oluşturulan jürinin görüşü esas alınarak, idarece takdir yetkisinin bu kadroya her ikisinin de atanmaması yolunda kullanıldığı anlaşılmaktadır. Burada,davalı idare takdir yetkisini mutlak ve sınırsız kullandığından, oluşturulan işlemlerin kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırı olduğundan söz edilemeyeceği açıktır. Belirtilen nedenlerle, davacının yardımcı doçentlik kadrosuna atanmamasında hukuka aykırı bir durum bulunma(maktadır)” saptamasını yapmıştır128.

İdarenin işlemlerinin yerindelik denetimi, yargı dışı yollarla yapılır. Kamuoyu denetimi ile idari ve siyasi denetim, idarenin eylem ve işlemlerinin yerindelik denetiminin yollarıdır. Yine yürütme erkinin yasama organı tarafından çeşitli yollarla yapılan denetimi, yerindelik denetimini de içerir. Demokratik hukuk devletinde, yargı dışı yollarla yapılan bu yerindelik denetimi, oldukça sağlıklı ve etkin işler. Yürütme erkinin siyasi tercihlerindeki isabetlilik, halkın yerindelik denetiminden hak ettiği tepkiyi alır. Bunun sonucunda haklı bulunmayan yürütme erki, yaptırım olarak seçimlerde halkın iradesine boyun eğmek zorunda kalır. Bu nedenle, demokratik bir rejimde yargı erki, idarenin ve bağlı olduğu yürütme erkinin eylem ve işlemlerinin denetiminde hukuka aykırılık denetiminin dışına çıkmamalı, idarenin takdir yetkisine müdahale etmemeli, siyasi nitelikli kararlara imza atmamalıdır. Aksi durumda yargı erkinin haklılığı tartışma konusu olur ve saygınlığı zedelenir. Bu ise, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayan, son derece sakıncalı sonuçlara yol açabilecek, erkler arası çatışmaya yol açar. Ayrıca erklerin çatışması ve birbirlerinin görev alanlarına müdahale etmeleri ile, toplumsal barış yara alır ve kamu hizmetleri aksayarak, asıl hedef olan halkın mutluluğu ve refahı tehlikeye düşer. Bu nedenle, demokratik hukuk devletinde erkler birbirlerinin görev alanlarına müdahale etmemeli, “erkler ayrılığı” ilkesi zedelenmemeli, bu ilke erkelerin dayanışma içinde kendi görevlerini layıkıyla yapmaları şeklinde uygulanmalıdır129.